技能人才德技并修政策發展軌跡與特征

摘" 要： 培養德技并修的高素質技能人才是職業教育落實立德樹人任務的主要抓手。探尋政策發展軌跡，完善政策體系是新時代健全德技并修育人機制的重要保障。選取并梳理21世紀144份國家和省級層面的技能人才德技并修政策文本，發現我國技能人才德技并修相關政策發展基本經歷了道德與技能相對獨立的萌芽期、職業道德與職業技能緊密結合的探索期、德技并修高度融合的深化期三階段。從政策發文量、發文主體、發文形式三個方面分析總結技能人才德技并修政策的特征并提出合理性建議。

關鍵詞： 技能人才; 德技并修; 政策文本分析; 職業教育

中圖分類號： G710" " " " " 文獻標志碼： A" " " " " 文章編號： 1671-2153（2024）06-0014-08

職業院校是高素質技術技能人才培養的搖籃。2022年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化現代職業教育體系建設改革的意見》強調要“健全德技并修、工學結合的育人機制”[1]。我國最新修訂的《中華人民共和國職業教育法》中規定職業教育必須堅持立德樹人、德技并修[2]。至此，德技并修已被正式提升至國家法律層面，成為職業院校技能人才培養的重要目標。德技并修成為新時代背景下職業教育對技能人才“高素質”內容的具體界定，也是職業教育落實立德樹人任務的重要體現。因此，培養德技并修的高素質技能人才是職業教育的根本任務[3]。德技并修作為一種技能人才觀并不是憑空產生的，而是實踐的必然產物，其生成邏輯受到不同時期的影響。政策是國家為實現一定歷史時期的任務和目標而規定的行動準則和行動方向。本文基于政策內容分析法，梳理了21世紀以來我國發布的國家層面和省級層面共144份技能人才德技并修政策文本，探尋技能人才德技并修政策的發展軌跡，分析典型特征，尋找發展規律，提出針對性建議，為推進職業教育領域中技能人才德技并修政策制定提供參考。

一、政策文本選擇與研究方法

（一）政策文本選擇

所選取的技能人才德技并修政策均為公開發布的正式文件，主要來源于國家級、省級不同層面的官方網站，為了確保政策文本的精準性與廣泛代表性，遵循以下四重篩選與整理原則：一是權威性，采用中央與地方政府機構直接發布的政策文本，各級機關單位是主要發文單位;二是規范性，所選政策文本為正式的法律、法規、意見等體現國家意志的政策文件;三是相關性，選擇的政策文本均與德技并修直接相關;四是準確性，發文時間范圍控制在21世紀以來[4]。經過大量查找和篩選，結合政策文本的代表性與典型性，最終查詢到34份國家（由中共中央辦公廳、國務院辦公廳、中央各部委門戶網站等發布）和110份省級（我國31個省級行政區，不包括港澳臺地區）層面的有效文本，共144份，基于此展開量化研究。

（二）研究方法

內容分析法是一種常見的政策分析方法，該方法通過一種客觀且結構化的方式，將具備特定屬性的傳播內容詳細描繪出來，進而將這些信息轉化為計算機能夠直接操作與處理的量化數據[5]，其目的是揭示文本中的關鍵性信息和本質規律。此研究應用內容分析法，對職業院校德技并修技能人才培養的相關政策文本及其深層次的邏輯架構進行更為精確和客觀的判斷與分析。

二、技能人才德技并修政策發展軌跡

德技并修技能人才觀受到不同歷史階段社會特點和時代需求的直接影響[3]。在不同歷史時期對德技并修技能人才觀認識不同，政策文件也存在較大差異。通過對2000年以來34份關于職業教育技能人才德技并修相關政策文本的系統梳理（見表1），發現幾個關鍵節點，據此將技能人才德技并修政策發展軌跡劃分為三個階段，即萌芽期、探索期和深化期，技能人才道德與技能的培養要求逐步提升，以達到促進高素質技能人才全面發展的結果。

（一）萌芽期：道德與技能相對獨立

2000—2003年為技能人才德技并修政策發展萌芽期。2000年是本世紀開端，《教育部關于加強高職高專教育人才培養工作的意見》是本世紀最早涉及技能人才培養道德與技能的政策文本。2002年印發的《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》是本世紀以來我國關于職業教育技能人才培養的重要文件，要求加強技能人才職業道德教育和注重培養技能人才的專業技能及鉆研精神，對后期技能人才的培養具有重要指導意義。分析政策文本內容，發現這一時期，國家對技能人才的道德與技能都很重視，但并沒有將二者結合起來，是職業教育技能人才德技并修培養觀念的萌芽時期。因此，2000—2003年是技能人才德技并修政策發展的德技相對獨立的萌芽期。

（二）探索期：職業道德與職業技能緊密結合

2004—2011年為技能人才德技并修政策發展探索期。2004年，《教育部等七部門關于進一步加強職業教育工作的若干意見》發布，該文件對培養技能人才提出明確要求：“努力把職業道德培養和職業能力培養緊密結合起來，培養學生愛崗敬業、誠實守信、辦事公道、服務群眾、奉獻社會的精神和嚴謹求實的作風。”這是首次明確提出職業道德與職業技能緊密結合，表明我國技能人才培養已邁入了新階段。2009年《教育部關于制定中等職業學校教學計劃的原則意見》指出實習實訓不僅有助于塑造學生高尚的職業道德，還有助于提高學生的實踐能力和職業技能，是實現技能人才職業道德與職業技能一體化發展的重要環節。在實習實訓過程中培養技能人才的職業道德，實現技能人才職業道德與職業技能一體化發展。與此同時，地方政府積極響應國家號召，頒布了技能人才職業道德與職業技能相結合的相關政策。例如：2004年，湖南省教育廳發布《關于深化職業教育管理制度改革，進一步擴大職業院校辦學自主權的意見》，2007年廣東省人民政府印發《廣東省大力發展職業技術教育實施綱要（2006—2020年）》。分析政策文本內容發現，這一時期政策從道德與技能相對獨立階段逐漸步入緊密結合階段，值得注意的是，著眼點主要停留在職業層面，重視職業道德與技能的相互結合，窄化了道德的范疇，忽視了技能人才作為社會人和生命人的道德修養。因而，2004—2011年是職業道德與職業技能緊密結合的政策發展探索期。

（三）深化期：道德與技能高度融合

2012年以來是技能人才德技并修政策發展深化期。2012年，黨的十八大召開，提出立德樹人是教育的根本任務。由于職業教育自身的特性，職業教育中的道德應當與技能緊密相連，“德”的內涵不能只局限于職業道德，還應該包括個人品德、社會公德、家庭美德、思想品德等。2012年《教育部辦公廳關于制訂中等職業學校專業教學標準的意見》強調培養德、智、體、美全面發展，具有綜合職業能力，在生產、服務一線工作的高素質勞動者和技能型人才。這是中等職業教育為了落實立德樹人這一根本任務首次頒布的政策文件，對于道德的要求已經不僅僅局限于職業道德，擴大了道德的范疇。因此將2012年作為職業教育技能人才德技并修政策發展的重要節點。2017年5月，李克強總理在第十屆全國職業院校技能大賽的重要批示中明確提出了“堅持工學結合、知行合一、德技并修”的育人要求。同年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于深化教育體制機制改革的意見》指出“要健全德技并修、工學結合的育人機制”。這是第一次以正式文件形式明確指出對技能人才進行德技并修培養。隨后，德技并修作為“健全國家職業教育制度框架”的重要舉措和職業教育提質培優行動的基本原則寫入《國家職業教育改革實施方案》與《職業教育提質培優行動計劃（2020—2023年）》文件中。產教融合、校企合作、工學結合、知行合一，是技能人才道德與技能深度融合發展的必要條件。這一階段，地方政府響應中央政策，結合地方經濟發展狀況，深化對技能人才道德與技能的培養標準。因此，2012年以來是職業教育技能人才德技并修培養政策發展的深化期。

三、技能人才德技并修政策特征分析

（一）政策發文量特征分析

受歷史和現實的影響，我國職業院校組織管理模式以嚴密的科層制管理架構為主，嚴格執行教育政策[6]。因此，依照技能人才德技并修相關政策發展軌跡，從國家層面和地方層面分析發文量特征。通過梳理分析34份國家政策和110份省級政策文件，分別得出國家層面和地方層面的技能人才德技并修相關政策的特征。

1. 國家層面政策發文量呈集中上升趨勢

國家層面技能人才德技并修相關政策發文量整體呈現上升趨勢。2000年以來34份國家層面技能人才德技并修政策發文量統計表（見表2）顯示：在萌芽期（2000—2003年），發文量為5份，占總發文量比例為14.7%;在探索期（2004—2011年），發文量為7份，占總發文量比例為20.6%;在深化期（2012年以來），發文量為22份，占總發文量比例為64.7%。總體而言，回顧我國職業教育德技并修政策的演化過程，發文量呈現上升趨勢，尤其黨的十八大以來較為集中，國家發文頻次明顯增多，周期縮短。其中，2019年涉及德技并修的政策文件共有7份，技能人才培養過程中道德與技能深度融合育人標準逐步提升，國家對技能人才德技并修培養高度重視。

2. 地方層面政策發文量具有時空差異性

第一，時間差異性。地區層面政策發文量呈現集中趨勢，多集中于2019年以來。2000年以來110份地方層面技能人才德技并修政策發文時間統計圖（見圖1）顯示，2019年是職業教育領域技能人才德技并修相關政策發布的高峰期。教育領域中技能人才的培養要求與社會經濟發展程度息息相關。隨著國家經濟結構的調整和產業升級的加速，市場對技能人才要求越來越高，職業教育須加快改革步伐以適應產業結構的轉型與升級。培養德智體美勞全面發展的高素質技能人才是實現經濟社會高質量發展的題中之義[7]。2019年國務院頒布了綱領性文件《國家職業教育改革實施方案》，各省市為響應中央號召制定了許多相關文件，著重關注技能人才道德與技能的融合培養，確保國家政策的落實。所以，各地方政府對涉及技能人才培養方面給予更多的政策支持，直觀集中體現在2019年以來東、中、西部關于技能人才德技并修政策發文量增多。

第二，空間差異性。2000年以來110份地方層面技能人才德技并修政策發文數量統計表（見表3）顯示：一方面，東、中、西部地區整體發文量分別為47份、30份、33份，分別占總發文量的42.7%、27.3%、 30%。另一方面，考慮到三個地區的省份數量不同，進一步統計東、中和西部地區的省發文量平均值分別為4.27、3.75、2.75，顯然東部地區對技能人才培養的重視程度高于中部和西部。相比于中西部，東部經濟發展相對較好，多數是高效率、深加工的技術密集型產業，對技能人才的要求標準更高。基于此，東部地區對德技并修技能人才培養給予更多的政策支持和資金投入，政策發文量相應增加。而西部地區整體發文量和省平均發文量都較低。

（二）政策發文主體特征分析

對2000年以來34份國家層面（見表4）和110份地方層面（見表5）的德技并修技能人才培養主要政策發文主體進行統計和梳理，得出以下特征。

1. 國家層面政策發文主體特征分析

第一，教育部牽頭，多部委協同助力跨界發展。2000年以來技能人才德技并修主要政策共有34份，其中單獨發文量21份，聯合發文量13份。在深入分析21份單獨發文時，涉及四個關鍵發文機構：全國人大常委會、國務院、教育部以及人力資源社會保障部。這些機構在推動技能人才德技并修培養方面各自扮演著重要角色。其中，教育部單獨發文量位居第一，占比44.1%;其次為國務院，占比8.8%;人力資源社會保障部單獨發文僅2份，占比5.9%;全國人大常委會發文1份，占比2.9%。在13份聯合發文中，教育部發文8份，處于技能人才德技并修政策合作網絡的核心位置，是核心發文機構。教育部、人力資源社會保障部、財政部以及國家發展改革委是聯合發文最多的機構，多部委協同助力我國德技并修技能人才培養。2000年以來，在參與技能人才德技并修主要政策發布的20個機構中，一半的機構僅參與一項政策制定，參與政策制定頻率低，各部委之間協同深度有待提升。

第二，政策主體層次高。在政策制定的權威性架構中，可將技能人才德技并修政策的發起者清晰地劃分為三個梯度：首要梯度為中共中央及國務院，它們作為最高決策層，引領方向;其次是教育部及其緊密相關的部委，共同協作制定具體政策;最后是教育部獨立承擔的角色，專注于細化實施策略。此分類基于政策主體的權威性和影響力，直觀反映出國家對該項政策的不同程度重視。根據對現有34份政策樣本的細致梳理發現：全國人大常委會、中共中央、國務院直接參與制定的政策數量占比23.5%，凸顯出國家對德技并修技能人才培養戰略的高度重視;部委間的聯合行動，跨部門協同推進，發文量占比26.5%;教育部單獨發布的政策高達44.1%，成為推動德技并修人才培養的主要驅動力。此外，人力資源社會保障部發布政策2份，占比5.9%，進一步彌補了政策體系的完整性。

第三，行業企業行政主管部門發揮作用有限。相比較教育部、人力資源社會保障部等擔負人才培養重任的部門，工業和信息化部、國資委等部委作為企業行政主管部門，無單獨發文，作為聯合發文機構發文量偏少，參與德技并修技能人才培養政策制定頻次偏低。在當前的政策合作網絡架構中，多數企業的行政核心部門尚處于網絡的邊緣地帶，其參與度和影響力尚未達到能實質性推動政策合作進程的程度，多主體特征仍不顯著。

2. 地方層面政策主體特征分析

地方層面政策發文主體集中。東、中、西部各地區省人民政府和省教育廳處于發文核心位置，相較而言，省人力資源和社會保障廳、省發展改革委等部門處于輔助地位。從省人民政府發文角度看，東、中、西部發文量分別為22份、21份和29份，在各地區總發文量中占比分別為46.8%、70.0%、87.9%。從省教育廳發文角度看，東、中、西部發文量分別為20份、9份、3份，在各地區總發文量中占比分別為42.6%、30.0%、9.1%。省人民政府和省教育廳發揮教育主管部門的優勢，進行頂層設計，是技能人才德技并修政策發布的主要機構。值得關注的是，西部地區省教育廳作用發揮有限。

（三）政策形式特征分析

政策形式指的是政策的展現方式。通常，政策有以下幾種主要呈現形式：“通知”用于傳達政策信息、解釋政策內容，要求各部門按照規定處理相關事務;“意見”主要是提出見解和處理辦法，起到指導或建議作用;“決定”用于明確政策方向或措施，對某一教育事業的發展提供方向性的指導和部署;“方案”主要用于解決特定問題、制定具體計劃或提出改革措施;“報告”是匯報工作實施的情況和反映執行中的具體問題;“綱要”是對未來教育發展的整體規劃與設計。這些形式分別承擔了不同的政策功能和目的。

1. 國家層面政策形式特征分析

以政策形式為X軸，以德技并修技能人才政策發文主體為Y軸，分別為單獨發文政策主體即全國人大常委會、中共中央、國務院、教育部、人力資源社會保障部，聯合發文主體即部委聯合，由此，構建“政策形式—政策發文主體”X—Y二維分析框架圖（見圖2），對德技并修技能人才政策形式進行量化分析。各政策以“通知”和“意見”兩種發文形式為主，其他發文形式為輔。從X軸出發，各政策發文主體以“通知”形式發布的政策共12份，占政策總數的35.3%;以“意見”形式發布的政策為17份，占政策發文總數的50%。

國家政策形式單一。從政策形式和政策主體的交互分析來看：全國人大常委會頒布1份條例，從法律層面肯定技能人才德技并修的重要性。國務院和教育部發布的政策形式主要以“意見”為主，都對技能人才德技并修發揮了指導作用。部委聯合發布的政策主要以“通知”和“意見”的形式出現，既有政策內容的解釋又有具體指導，反映出政府對技能人才德技并修培養的重視。

2. 地方層面政策文本形式特征分析

以2000年以來的110份地方層面德技并修技能人才主要政策呈現形式為X軸，Y軸為政策主體：省人民政府、省教育廳、省人力資源和社會保障廳、省發展改革委。由此，構建“政策形式—政策發文主體”X—Y二維分析框架，得到地方層面政策形式與政策主體交互分析圖（見圖3）。各省關于技能人才德技并修的政策發文主要以“通知”和“意見”的形式呈現。其中“通知”形式的政策占政策總數的49.1%;“意見”占39.1%;“計劃”占2.7%;方案與報告分別占6.4%和2.7%。

地方政策形式單一。從政策主體和政策形式的交互分析來看，各省人民政府和省教育廳政策形式以“通知”和“意見”為主，不僅體現出省人民政府和省教育廳要求各級教育行政部門和學校根據規定處理相關事務。還表明，省人民政府和省教育廳發揮了推動技能人才德技并修的既定部署執行和具體指導的作用。此外，省人民政府還發布了形式為“計劃”和“方案”的政策，表明省人民政府為技能人才德技并修培養制定了具體的改革措施，以實際行動推動技能人才德技并修。

四、對我國技能人才德技并修政策制定的建議

通過梳理我國政府出臺的技能人才德技并修相關政策可以看到，目前我國技能人才德技并修培養體系不斷完善，在一定程度上加快了技能人才高質量發展的進程，但在某些方面仍存在一些不足：發文整體數量偏少;政策主體之間協同程度有待提升;行業企業行政主管部門發揮作用有限;政策形式單一。需要立足于技能人才德技一體化發展的戰略高度，準確把握政策軌跡發展規律和演變邏輯，反思政策的成效與不足，提出合理建議，最大程度發揮多重政策效能，為進一步培養高素質技能人才提供現實指導。

（一）充分發揮頂層設計優勢

1. 加大政策力度

加大具有強制力度的政策制定，政府要加強推進職業院校人才培養的系統性規劃，為德技并修技能人才培養提供清晰的方向指引和堅實的制度保障。針對當前國家與地方層面在政策文件發布上相對較少的現狀：一方面，中共中央及下屬各部委需加快戰略研究與頂層設計的步伐，以系統性規劃引領德技并修技能人才培養的全面發展;另一方面，地方政府及省級廳局部門應積極響應中央的號召，及時回應地方行業需求，將焦點對準德技并修技能人才培養，制定并實施一系列輔助性政策措施，確保各項政策既相互銜接又自成體系，既具有科學性又具有前瞻性，從而最大化地展現頂層設計的引領與整合作用。

2. 豐富政策形式

政策形式要多樣化，一是要加強相關法律法規的制定與修訂工作，為政策執行提供堅實的法律基礎。二是要運用多樣化的政策工具，推出具體的、可量化且易于操作的條例、實施細則、行動方案等規范性文件，增強政策的權威性和強制性。靈活運用行政命令、經濟激勵、社會動員等多種政策工具，具體體現為：以稅收減免、補貼等方法，激勵企業和學校深度合作實現德技并修育人目標;以貸款優惠、風險投資等方式，支持符合政策導向的項目或企業;通過行政許可、行政處罰等行政手段，確保政策的執行力度。通過推出具有針對性的條例、實施細則、行動方案等規范性文件，設置可量化的指標，增強政策的針對性和實效性。三是要在頒布的政策文件中明確政策責任主體，建立嚴格的處罰機制。建立健全政策執行監督與評估機制，定期對政策執行情況進行檢查評估，及時發現問題并采取措施予以糾正，維護政策的嚴肅性和權威性。

（二）構建多維度部際協作機制

構建多維度部際協作機制，促進資源跨界整合與優化。跨界合作的育人機制需要政策和管理層面的雙重支持。在政策方面，需實現多項政策的融合與協同。教育部、人力資源社會保障部等相關部門應聯合制定跨界合作育人的相關政策，明確合作的目標、原則、方式和保障措施。政府應設立專項基金，對參與跨界合作育人的高校、企業等給予財政補貼和獎勵;對在跨界合作中表現突出的企業和個人，給予稅收減免等優惠政策，優化校企合作政策環境。采用財政和稅收優惠政策鼓勵高校、企業、科研機構等多元主體積極參與跨界合作，共同承擔育人的責任和義務。在管理方面，需要政府的統籌協調和各部門的協作。成立由教育部、人力資源社會保障部等相關部門組成的跨界合作育人協調小組，負責統籌協調各方資源，推動跨界合作育人的深入開展。在政策制定過程中，必須加強部門間的協同合作，建立常設的協調機制或跨部門工作小組，確保各部門在政策制定、執行和評估等各個環節中的信息暢通和行動一致;完善監督問責和激勵機制，進而提升各部門在政策制定與實施過程中的責任感和參與感[4]。

（三）加大行業企業部門參與力度

產教融合、校企合作、工學結合是實現德技并修育人機制的必要條件，行業企業是人才培養的重要力量。加大行業企業主管部門的政策制定參與力度，為推動企業積極投身德技并修技能人才的培養工作提供堅實的基礎。行業企業主管部門應當與政府部門建立常態化的溝通機制，深化與其他相關部門的協作，充分利用其管理決策的影響力，主動參與到政策制定的過程中來。在政策制定中，基于行業經驗和市場需求，為政策制定提供專業性的意見和建議，及時反映行業企業的訴求和意見，參與政策草案的討論和修訂，特別是在人才培養標準、課程設置、實踐教學等方面強調德技并修的重要性，積極參與制訂產教融合的發展規劃，明確產教融合的目標、路徑和措施，推動教育鏈、人才鏈與產業鏈、創新鏈的有機銜接。在政策實施過程中，積極參與政策效果的評估和反饋，提出改進建議，促進政策的持續優化和完善，通過提出既符合實際又具有高度可操作性的政策建議，形成德技并修技能人才發展合作網絡，為推動企業參與德技并修技能人才培養提供政策支撐。

參考文獻：

[1] 中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《關于深化現代職業教育體系建設改革的意見》[EB/OL]. （2022-12-21）[2024-09-01]. http：//www.gov.cn/zhengce/2022-12/21/content_5732986.htm..

[2] 中華人民共和國職業教育法[EB/OL]. （2022-04-21）[2024-09-01]. https：//www.gov.cn/xinwen/2022-04/21/content_5686375.htm.

[3] 劉曉莉，王香. 技能人才德技并修的歷史演進、生成邏輯及實踐維度[J]. 職業教育研究，2024（3）：5-10.

[4] 許艷麗，高會. 職業教育產教融合政策特點與優化路徑研究：基于38份政策文本的分析[J]. 職業技術教育，2019（3）：39-44.

[5] 唐璟怡，楊方正，張文鵬. 技能型社會建設背景下職業教育政策的量化研究：基于16份國家層面政策文本的分析[J]. 教育與職業，2023（10）：5-12.

[6] 呂建強，許艷麗. 從泰勒制到溫特制：生產系統演進與職業教育應對[J]. 高等工程教育研究，2023（3）：125-130.

[7] 孫翠香. 新時代職業教育高質量發展的內涵、特征與推進策略[J]. 教育與職業，2022（3）：5-12.

Trajectory and Characteristics for Policies on

Integration of Morality and Skills for Skilled Talents

——Based on an Analysis of 144 Policy Texts

Abstract： Cultivating high-quality skilled talents with integration of morality and skills is the primary focus of vocational education in implementing the principle of “cultivating people by establishing morality”. Exploring the trajectory of policy development and improving the policy system are crucial safeguards for deepening the integration of moral and skills education in the new era. By selecting and analyzing 144 national and regional level policy documents on the integration of moral and skills education for skilled talents from this century， it is found that the development of relevant policies in China has generally undergone three stages： the budding period of relative independence between morality and skills， the exploratory period of close integration between professional ethics and skills， and the deepening period of highly integrated moral and skills education. By analyzing the characteristics of policies related to the integration of moral and skills education for skilled talents from three aspects： the volume of policy documents issued， the issuing entities， and the forms of issuance， we can identify shortcomings and make recommendations accordingly.

Keywords： skilled talents; integration of morality and skills; analysis of policy texts; vocational education