我國礦區(qū)土地復(fù)墾關(guān)鍵政策實施情況調(diào)查分析

摘要：研究目的：調(diào)查土地復(fù)墾4項關(guān)鍵政策的實施情況，判斷政策失靈與否，并分析其失靈原因，為相關(guān)政策修訂提供科學(xué)支撐。研究方法：問卷調(diào)查法，統(tǒng)計分析法和定量分析法。研究結(jié)果：（1）三類受訪者認(rèn)為“誰損毀，誰復(fù)墾”政策不完善的比例為65.30%，其中第三方不完善比例高達(dá)92.02%，同時三類受訪者一致贊同應(yīng)由政府牽頭復(fù)墾。（2）在編制土地復(fù)墾方案方面，三類受訪者表示“不完善”（49.74%）略高于“贊成”（47.01%），其中第三方不完善的比例高達(dá)89.57%；礦山企業(yè)認(rèn)為方案實施率較高，但政府部門（26.74%）和第三方（3.07%）表示方案落實不力。（3）礦山企業(yè)高度贊成采礦臨時用地政策，但三類受訪者一致認(rèn)為政策執(zhí)行率低，其中“0%執(zhí)行”比例中政府為22.40%、礦山企業(yè)為23.92%、第三方高達(dá)91.41%，表明該政策執(zhí)行率較低，需要改革和完善。（4）三類受訪者贊成“邊開采、邊復(fù)墾”比例為43.59%、“不完善”為53.68%，其中第三方認(rèn)為不完善的比例高達(dá)77.30%；政府和礦山企業(yè)都表示執(zhí)行率較好，但第三方認(rèn)為執(zhí)行率僅為11.65%；政府（52.80%）和礦山企業(yè)（74.41%）不了解“邊采邊復(fù)”技術(shù)是政策實施不力的原因之一。研究結(jié)論：（1）“誰損毀，誰復(fù)墾”、編制“土地復(fù)墾方案”、“采礦臨時用地”和“邊開采，邊復(fù)墾”4項關(guān)鍵政策的總體失靈度分別為51.11%、56.92%、89.23%和50.43%，均高于50%，同時第三方認(rèn)為失靈度分別為92.03%、96.93%、98.77%和88.35%，表明4項政策都需要完善和革新；（2）4項政策均受到內(nèi)部和外部多種因素的影響，導(dǎo)致執(zhí)行率較低，需要從綜合角度進(jìn)行完善。

關(guān)鍵詞：土地復(fù)墾；關(guān)鍵政策；調(diào)查分析；礦區(qū)

中圖分類號：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1001-8158（2024）05-0001-11

基金項目：國家重點研發(fā)計劃國合專項項目（2023YFE0122300）。

土地和礦產(chǎn)都是重要且不可再生的資源，是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。而礦產(chǎn)資源的開采不可避免地造成土地挖損、塌陷和壓占，導(dǎo)致失綠色、失耕地、失碳匯，加劇人地矛盾，直接影響生態(tài)安全、糧食安全和“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)[1-2]。因此，土地復(fù)墾是保障礦產(chǎn)資源在開采的同時又保護(hù)土地資源和環(huán)境的重要措施。

我國早在1988年就頒布《土地復(fù)墾規(guī)定》，并逐步建立健全了以《土地管理法》 《土地復(fù)墾條例》 《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》等為主的原則性法規(guī)體系，以《土地復(fù)墾方案編制規(guī)程》 《土地復(fù)墾質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)》等為主的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。35年來，我國在礦區(qū)土地復(fù)墾方面制定的重大決策與行動多達(dá)150余項，涵蓋了行政管制、政策激勵等多方面的政策內(nèi)容，使得土地復(fù)墾工作從單一的恢復(fù)土地數(shù)量，發(fā)展為“數(shù)量—質(zhì)量—生態(tài)”并重[3-5]。盡管我國在礦區(qū)土地復(fù)墾方面已經(jīng)取得很大進(jìn)步，但仍然存在“舊賬未還、新賬又欠”[6]。根據(jù)自然資源部2015—2022年《中國礦產(chǎn)資源報告》和中國煤炭工業(yè)協(xié)會2016—2022年《煤炭行業(yè)發(fā)展年度報告》統(tǒng)計，我國每年平均復(fù)墾土地面積5.16萬hm2，平均損毀土地面積10.21萬hm2，礦區(qū)總體復(fù)墾率僅為30.87%。同時，礦區(qū)土地?fù)p毀、環(huán)境破壞事件頻發(fā)[7-8]，存在土地復(fù)墾責(zé)任和復(fù)墾方案落實不夠[9-10]、許多土地復(fù)墾新技術(shù)[11-12]因政策限制難以推進(jìn)。

政策具有導(dǎo)向、管制和調(diào)控功能，同時也需要順應(yīng)新時代發(fā)展不斷調(diào)整和完善?！锻恋貜?fù)墾條例》已頒布實施13年，國內(nèi)外形勢發(fā)生了較大變化，自然資源部目前已啟動《土地復(fù)墾條例》的修訂工作[13]，實有必要對現(xiàn)行土地復(fù)墾政策的實施情況進(jìn)行調(diào)查分析與反思。

調(diào)查研究是獲得真知灼見的源頭活水，也是人文社會科學(xué)創(chuàng)新發(fā)展的永恒主題[14]。目前，政策實施效果評價大都采用走訪、座談等方法并結(jié)合理論分析進(jìn)行評判。本文首次采用問卷調(diào)查和定量分析法對土地復(fù)墾關(guān)鍵政策的實施情況進(jìn)行定量評價，揭示土地復(fù)墾政策存在的問題與原因，并提出政策的改進(jìn)方向，為我國土地復(fù)墾政策的完善和《土地復(fù)墾條例》的修訂提供科學(xué)支撐。

1 關(guān)鍵政策的選擇

當(dāng)前我國關(guān)于土地復(fù)墾方面的法規(guī)主要為《土地復(fù)墾條例》和《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》。根據(jù)《土地復(fù)墾條例》第三條、第六條、第九條、第十四條以及《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》第三條、第十二條、第十五條等形成了我國基本的土地復(fù)墾政策體系，并結(jié)合長期以來國家主管部門針對土地復(fù)墾發(fā)布的重要通知、辦法和指導(dǎo)文件來看，我國土地復(fù)墾體系中的關(guān)鍵政策措施可以總結(jié)為：主體責(zé)任政策、重要抓手政策、采礦用地政策和及時復(fù)墾政策。

（1）主體責(zé)任政策：“誰損毀，誰復(fù)墾”。土地復(fù)墾的對象是生產(chǎn)建設(shè)活動和自然災(zāi)害損毀的土地，而復(fù)墾的首要程序必須要明確主體責(zé)任。我國《土地復(fù)墾規(guī)定》 《土地復(fù)墾條例》均明確規(guī)定“誰損毀，誰復(fù)墾”，實行以土地直接損毀者（個人或單位）為主體的復(fù)墾責(zé)任制度以及政府主管部門的監(jiān)督責(zé)任制度。而當(dāng)責(zé)任主體無法履行責(zé)任時，出現(xiàn)復(fù)墾工作推進(jìn)困難，“舊賬未還、新賬又欠”。

（2）重要抓手政策：編制“土地復(fù)墾方案”。2006—2007年，國家連續(xù)發(fā)布兩個文件要求采礦權(quán)人在取得用地審批或采礦權(quán)證之前必須編制《土地復(fù)墾方案》并通過評審，成為土地復(fù)墾工作推進(jìn)的一個重要抓手。但現(xiàn)實中，采礦權(quán)人為盡快獲得用地審批和采礦權(quán)證都編制了《土地復(fù)墾方案》，但多數(shù)未按照方案實施，導(dǎo)致復(fù)墾方案失去了抓手的作用。

（3）采礦用地政策：“采礦臨時用地”。礦山開采損毀土地是不爭之實，尤其是露天礦，剝采資源和排棄廢棄物均需挖損、壓占大量土地。依據(jù)先征地后開采的用地政策，在建設(shè)用地指標(biāo)緊缺的情況下，礦山企業(yè)征地困難，甚至導(dǎo)致停產(chǎn)。為解決采礦用地困境并推進(jìn)土地復(fù)墾，2010年原國土資源部出臺了《采礦用地方式改革試點方案》，創(chuàng)新性地提出“臨時租地—復(fù)墾還地”的新模式，試圖實現(xiàn)采礦用地與土地復(fù)墾的雙贏。但10多年的實踐證明成功復(fù)墾還地的比率非常低，政策走到了是否該廢止的十字路口。

（4）及時復(fù)墾政策：“邊開采，邊復(fù)墾”。礦山損毀土地面臨“舊賬未還、又欠新賬”“新賬不斷變成舊賬”的嚴(yán)峻形勢，給地方政府帶來了巨大的壓力。對煤礦而言，我國井工開采產(chǎn)量占80%左右，每年新增采煤塌陷地約100萬畝[15]。為了實現(xiàn)及時復(fù)墾，實施“邊開采、邊復(fù)墾”的關(guān)鍵是從“末端治理”向“源頭和過程控制與治理”的理念轉(zhuǎn)變。近年來，國家和地方政策都提出了這方面的要求，但瓶頸依舊未被打破，具體實施效果并不顯著。

2 調(diào)查研究方法

2.1 問卷調(diào)查法

本文通過問卷調(diào)查了解政策制定者、執(zhí)行者和實施者對土地復(fù)墾關(guān)鍵政策實施的客觀評價，并統(tǒng)計分析調(diào)查結(jié)果來定量發(fā)掘政策實施現(xiàn)狀[16]。政策的執(zhí)行離不開執(zhí)行者和實施者的相互作用，政府往往是政策制定者和執(zhí)行者[17]，礦山企業(yè)是政策實施者。因此，本次調(diào)查以政府部門、礦山企業(yè)（主要為各省市大型能源集團(tuán)）和第三方（除政府部門、礦山企業(yè)之外的其他單位，主要是高校、研究機(jī)構(gòu)、技術(shù)服務(wù)企業(yè)和事業(yè)單位等）為調(diào)查對象（受訪者），并以線上為主的方式開展調(diào)查。

2.2 試驗設(shè)計

本次調(diào)查問卷采用結(jié)構(gòu)性和非結(jié)構(gòu)性相結(jié)合的形式，題型為封閉式和開放式問題。問卷設(shè)計邏輯主要是基于政策執(zhí)行視角，調(diào)查現(xiàn)階段土地復(fù)墾關(guān)鍵政策實施的現(xiàn)狀與主要問題。調(diào)查問卷經(jīng)多次專家咨詢確定，包括題目設(shè)置、提問方式、順序和數(shù)量等，并充分考慮政策執(zhí)行的內(nèi)部和外部影響因素[18]。同時采用內(nèi)部一致性信度對調(diào)查問卷進(jìn)行信度檢驗，其α系數(shù)檢驗值為0.798，說明調(diào)查問卷整體具有較高信度。為便于定量分析政策實施情況，采用政策執(zhí)行程度（Policy Implementation Degree， PIM）進(jìn)行測度分析，共劃分為“100%執(zhí)行、80%執(zhí)行、60%執(zhí)行、40%執(zhí)行、20%執(zhí)行、0%（沒有落實）”6個等級。4項政策共設(shè)計了30個問題，本文針對其中11個關(guān)鍵調(diào)查問題進(jìn)行分析（表1）。

2.3 分析方法

政策實施效果往往用政策失靈與否來說明[19]。政策失靈是指公共政策執(zhí)行后沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，相關(guān)問題并未得到解決，甚至變得更為嚴(yán)重，或者還產(chǎn)生了新問題的政策失效現(xiàn)象[20]。需要說明的是，政策失靈并非表示該政策不正確，而是政策實施中沒有達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo)，因政策內(nèi)部問題需要改進(jìn)或者政策外部執(zhí)行環(huán)節(jié)問題需要完善。因此，為體現(xiàn)調(diào)查結(jié)果分析的客觀性和實際性，本文將分別統(tǒng)計3類受訪者的問卷結(jié)果，并以PIM作為土地復(fù)墾關(guān)鍵政策失靈的衡量標(biāo)尺。同時，鑒于土地復(fù)墾政策實施的復(fù)雜性、長期性以及現(xiàn)階段土地復(fù)墾推進(jìn)困難的現(xiàn)實問題，本次測算將以調(diào)查結(jié)果中40%及以下執(zhí)行率作為執(zhí)行不力或未執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上引入“土地復(fù)墾政策失靈度”（Land Reclamation Policy Failure Degree， LRPFD）的概念，計算公式為：

3 結(jié)果與分析

3.1 問卷樣本情況

本次調(diào)查共返回問卷603份。通過篩查將18份隨意填寫、全部同一選項等不合格問卷作廢，最終獲得有效問卷585份，樣本有效率為97.01%。問卷主要分布于山西、山東、內(nèi)蒙古等礦業(yè)大省（表2）。其中政府調(diào)查樣本125份（主要為各省市自然資源、生態(tài)環(huán)境主管部門），占比21.37%；礦山企業(yè)樣本297份（其中井工礦165份、露天礦132份），占比50.77%；第三方樣本共163份，占比27.86%。根據(jù)調(diào)查樣本總數(shù)量、地域分布及受訪者比例來看，能夠有效反映全國土地復(fù)墾關(guān)鍵政策實施方面的大致情況，符合統(tǒng)計分析要求。

3.2 “誰損毀，誰復(fù)墾”政策的調(diào)查結(jié)果與分析

3.2.1 調(diào)查結(jié)果分析

對于主體責(zé)任“誰損毀，誰復(fù)墾”政策，理論上是完全正確，但實際執(zhí)行并不理想，為此，關(guān)于“誰損毀，誰復(fù)墾”政策的問卷設(shè)計了4個關(guān)鍵問題：（1）直接調(diào)查贊同與否；（2）調(diào)查執(zhí)行情況；（3）調(diào)查何時開始治理以客觀反映企業(yè)是否履行責(zé)任；（4）從“誰”來牽頭復(fù)墾進(jìn)而檢視企業(yè)是否應(yīng)該牽頭履行主體責(zé)任（表3）。

（1）政策贊同情況?？傮w結(jié)果中沒有“不贊成”的情況，礦山企業(yè)贊成這一政策的比例為53.54%，遠(yuǎn)高于政府（21.60%）和第三方（10.43%），表明土地復(fù)墾的主體責(zé)任高度明確且礦山企業(yè)愿意履行責(zé)任。但總體結(jié)果中“不完善”（65.30%）大于“贊成”（34.70%），特別是第三方“不完善”高達(dá)89.57%，表明該政策存在問題而需要革新。政府是這一政策的制定者、監(jiān)管執(zhí)行者，理論上應(yīng)該有較高的贊同比例，但調(diào)查顯示“不完善”比例高達(dá)78.40%，表明政策制定者也感同身受，認(rèn)為主體責(zé)任政策是需要改革完善的。

（2）政策執(zhí)行情況。按照40%及以下執(zhí)行率為執(zhí)行不力或未執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，總體結(jié)果中高達(dá)51.11%的受訪者認(rèn)為該政策執(zhí)行不力，其中2.39%的比例認(rèn)為該政策根本沒有落實，表明政策執(zhí)行遇到困難或者阻礙。政府是政策的執(zhí)行者和監(jiān)管實施者，礦山企業(yè)是復(fù)墾主體和實施者，都是政策“執(zhí)行情況”的直接利益方，自然會向執(zhí)行率好的方面評價，如政府（76.00%）和礦山企業(yè)（59.93%）；而第三方高達(dá)92.02%的比例認(rèn)為政策未能有效落實，而僅有7.98%比例認(rèn)為執(zhí)行較好，充分說明政策執(zhí)行率不高。

（3）及時治理情況。從“開采結(jié)束后塌陷地治理時間”來反映主體積極履行政策的情況。總體結(jié)果中開采結(jié)束“一月后”（2.39%）與“半年后”（5.81%）治理均很低，“一年后”治理也只有14.36%。雖然政府和礦山企業(yè)評價具有向好性，但及時治理率同樣很低，分別為12.00%和20.20%。第三方認(rèn)為礦山企業(yè)幾乎都是暫時不治理，總體結(jié)果也高達(dá)77.44%，且政府、礦山企業(yè)和第三方的比例都超過了半數(shù)，分別為73.6%、71.72%和90.8%。如果將開采結(jié)束一年后治理的時間作為礦山企業(yè)履行責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)，履行責(zé)任的總比例為22.56%，進(jìn)一步表明開采結(jié)束后的塌陷區(qū)，礦山企業(yè)多數(shù)沒有及時復(fù)墾。

（4）從“誰牽頭復(fù)墾”的角度反映政策的執(zhí)行阻礙。既然大家都贊同“誰損毀，誰復(fù)墾”，政策也隱含了應(yīng)該由“礦山企業(yè)牽頭”復(fù)墾的含義，也是社會上的廣泛認(rèn)識，但受訪者一致贊同由政府牽頭。同時政府、礦山企業(yè)、第三方贊同政府牽頭的比例分別為89.60%、100%和95.09%，特別是礦山企業(yè)100%贊成由政府牽頭土地復(fù)墾工作，表明現(xiàn)階段礦山企業(yè)責(zé)任履行的一種現(xiàn)象，即礦山企業(yè)自身認(rèn)可其復(fù)墾責(zé)任，但是在實施過程中遇到諸多阻礙導(dǎo)致政策執(zhí)行率較低，而政府牽頭主導(dǎo)復(fù)墾能夠有效促進(jìn)政策的執(zhí)行。

綜合以上分析，受訪者對“誰損毀，誰復(fù)墾”政策沒有不贊成的，但認(rèn)為需要完善比例高達(dá)65.30%，且一致認(rèn)同應(yīng)由政府牽頭，充分表明礦山企業(yè)盡管認(rèn)可其承擔(dān)土地復(fù)墾的責(zé)任，但是在實施過程中遇到諸多阻礙，導(dǎo)致政策執(zhí)行率較低，需要改革完善。

從政策失靈度結(jié)果分析：政策總體失靈度LRPFD總體為51.11%，表明政策執(zhí)行不力。其中LRPFD政府為24.00%，LRPFD企業(yè)為40.07%，LRPFD第三方高達(dá)92.02%，表明“誰損毀，誰復(fù)墾”政策失靈。

3.2.2 政策失靈（失效）的原因分析

（1）土地復(fù)墾的作用對象是土地，我國土地公有制決定了政府在土地管理方面的領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)作用[21-22]，任何關(guān)于土地使用活動都需要地方政府土地管理部門批準(zhǔn)。這也反映了礦山企業(yè)在復(fù)墾時不能單方面與農(nóng)民或農(nóng)村集體組織達(dá)成協(xié)議，也決定了礦山企業(yè)單方面履行復(fù)墾義務(wù)、牽頭組織復(fù)墾的困難較多，導(dǎo)致“誰損毀，誰復(fù)墾”政策執(zhí)行率不理想。而現(xiàn)有的土地管理制度表明政府更有能力牽頭組織復(fù)墾，同時“政府牽頭—企業(yè)履責(zé)”的復(fù)墾模式也得到所有受訪者的肯定，因此，將“復(fù)墾責(zé)任”細(xì)分為“企業(yè)履責(zé)”“政府擔(dān)責(zé)（牽頭組織和監(jiān)督）”，能更好地促進(jìn)復(fù)墾主體責(zé)任的落實。

（2）現(xiàn)行法律法規(guī)對于主體責(zé)任的約束和行政處罰力度不足，特別是礦山企業(yè)違法成本遠(yuǎn)小于開展土地復(fù)墾的成本[10，23]，利益驅(qū)動下礦山企業(yè)的復(fù)墾責(zé)任意識逐漸薄弱，重視程度逐漸降低。同時，多數(shù)地方政府未設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、未配置專職監(jiān)管人員，相應(yīng)土地復(fù)墾監(jiān)管行為規(guī)范不健全，缺乏“政府—企業(yè)”的動態(tài)聯(lián)動監(jiān)管機(jī)制，更滋長了企業(yè)的機(jī)會主義傾向，加之行政部門考核制度、問責(zé)條款等制度的不完善，更加削弱了行政監(jiān)管的威懾力以及監(jiān)管人員的責(zé)任性[24-25]。

（3）土地復(fù)墾后的土地退出機(jī)制尚不健全。礦山企業(yè)主要以生產(chǎn)礦產(chǎn)資源為主要任務(wù)，按照“誰損毀，誰復(fù)墾”的原則，許多礦山企業(yè)是愿意承擔(dān)復(fù)墾義務(wù)的。但礦山企業(yè)投資復(fù)墾后，復(fù)墾土地得不到政府及時驗收，特別是農(nóng)民堅持索要賠償而非接收達(dá)標(biāo)復(fù)墾土地，導(dǎo)致礦山企業(yè)復(fù)墾積極性受挫，也影響了“誰損毀，誰復(fù)墾”政策的順利實施。

因此，主體責(zé)任政策的責(zé)任非常明確，但責(zé)任的內(nèi)涵和履行責(zé)任方式需要充分考慮我國現(xiàn)行土地管理制度、管理方式等特點進(jìn)行改革，將“責(zé)任”細(xì)分是未來改革的方向。

3.3 編制“土地復(fù)墾方案”政策的調(diào)查結(jié)果與分析

3.3.1 調(diào)查結(jié)果分析

“土地復(fù)墾方案”政策強(qiáng)制要求礦山企業(yè)在用地和采礦權(quán)申請時必須編制，是促進(jìn)礦山企業(yè)復(fù)墾的重要抓手。調(diào)查問卷設(shè)計了兩個關(guān)鍵問題：（1）調(diào)查贊同與否；（2）調(diào)查方案實際實施情況（表4）。

（1）政策贊同情況?？傮w結(jié)果中“不贊成”的比例僅為3.25%，其中礦山企業(yè)（65.32%）贊成這一政策的比例最高，但“不贊成”和“不完善”的總比例（52.99%）高于“贊成”（47.01%）。政府“贊成”（51.20%）高出“不完善”（48.80%）比例2.40個百分點，表明政府執(zhí)行人員普遍認(rèn)為該政策執(zhí)行遇到阻礙。而第三方認(rèn)為政策“不完善”的比例高達(dá)89.57%，說明這一政策存在問題。

（2）政策執(zhí)行情況。按照40%以上為政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，總體結(jié)果中方案實施率僅為43.08%。礦山企業(yè)與政府調(diào)查結(jié)果相反：礦山企業(yè)認(rèn)為的實際實施率為72.06%，而政府認(rèn)為僅為26.40%。第三方認(rèn)為礦山企業(yè)按照復(fù)墾方案的實際執(zhí)行率只有3.07%，從政府和第三方調(diào)查結(jié)果反映了土地復(fù)墾方案實施率不高。

綜合以上分析，該政策出現(xiàn)分歧較大，“贊同”、“不贊同”和“不完善”比例分別為47.01%、3.25%和49.74%；在及時編制和實施復(fù)墾方案方面，礦山企業(yè)與政府的結(jié)果相反，第三方認(rèn)為礦山企業(yè)未按時修編的比例高達(dá)90.18%、認(rèn)為方案實施率不高的比例為96.93%，說明政策實施遇到阻礙，需要完善。

從政策失靈度結(jié)果分析：政策總體失靈度LRPFD總體為56.92%，表明政策執(zhí)行不力。其中LRPFD政府為 73.60%，LRPFD企業(yè)為27.94%，LRPFD第三方為96.93%，第三方的調(diào)查結(jié)果一般認(rèn)為相對客觀，即編制“土地復(fù)墾方案”政策失靈，其失靈的關(guān)鍵是方案編制后未能有效實施。

3.3.2 政策失靈（失效）的原因分析

（1）土地復(fù)墾方案實施的法律約束和監(jiān)管力度不夠。我國現(xiàn)行的法律法規(guī)中，沒有對于未實施土地復(fù)墾方案行為的約束條款。同時，多數(shù)地方政府也未設(shè)置專門的方案實施監(jiān)管機(jī)構(gòu)和管理人員，土地復(fù)墾方案通過審查后缺乏實時監(jiān)管機(jī)制。即使礦山企業(yè)未按方案進(jìn)行實施，政府行政處罰金額相比生產(chǎn)效益而言微不足道，在缺乏強(qiáng)有力的法律約束下，方案實施缺少嚴(yán)格的外部推力，在一定程度上削弱了方案編制的作用，背離了土地復(fù)墾方案政策制定的初衷。

（2）礦山企業(yè)對土地復(fù)墾方案的認(rèn)識缺乏科學(xué)的引導(dǎo)。土地復(fù)墾方案是礦山企業(yè)履行土地復(fù)墾實施義務(wù)的基礎(chǔ)，也是行政部門監(jiān)督礦山企業(yè)履行責(zé)任的關(guān)鍵抓手。在本次調(diào)查中，所有的政府和第三方認(rèn)為方案編制和實施的引導(dǎo)定位不科學(xué)，企業(yè)為了獲取采礦權(quán)或者應(yīng)付地方檢查，在編制過程中敷衍了事。甚至多數(shù)礦山企業(yè)認(rèn)為方案未來也不會實施，在編制過程中不重視[26-27]，未從“抓手”作用的高度來認(rèn)真編制土地復(fù)墾方案。

（3）礦山企業(yè)開采計劃調(diào)整頻繁，無法長期按照原有計劃實施。礦山企業(yè)在生產(chǎn)過程中會根據(jù)國家、地方政策需求和市場調(diào)節(jié)調(diào)整開采計劃，而土地復(fù)墾方案的服務(wù)期較長，對于大型礦山企業(yè)來說，甚至30多年的服務(wù)期，無法顧及到開采計劃調(diào)整后的土地復(fù)墾方案的修編。對于小型礦山，由于市場因素的影響，可能會出現(xiàn)超產(chǎn)能開采，在土地復(fù)墾方案未到修編時已不適應(yīng)。本次調(diào)查反映，礦山企業(yè)在按時修編土地復(fù)墾方案方面存在問題，已編制的方案很大程度上已不適應(yīng)新的開采計劃，導(dǎo)致土地復(fù)墾方案無法落實。

（4）土地復(fù)墾方案涉及的資金計提和使用困難。礦山企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模、生產(chǎn)能力和復(fù)墾技術(shù)不同決定了礦山企業(yè)的成本存在很大差異，特別是復(fù)墾資金渠道的不確定性嚴(yán)重制約了復(fù)墾工作的開展。所有的礦山企業(yè)受訪者認(rèn)為，目前多重稅費(fèi)壓力導(dǎo)致沒有足夠的復(fù)墾資金來保障復(fù)墾工作的開展。由于復(fù)墾費(fèi)制度不完善，礦山企業(yè)幾乎不能及時地計提復(fù)墾資金，即使計提了復(fù)墾資金往往也很難使用，而當(dāng)前的礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金制度在資金計提和使用方面設(shè)置較高的標(biāo)準(zhǔn)，使得資金提取和使用手續(xù)繁瑣，大量資金積壓，也嚴(yán)重影響礦山企業(yè)復(fù)墾的積極性。

（5）礦山企業(yè)實施土地復(fù)墾的意愿和現(xiàn)實因素導(dǎo)致土地復(fù)墾難度大，進(jìn)而影響了方案的實施。從“誰損毀，誰復(fù)墾”政策的調(diào)查可以反映，部分地方土地所有者或使用者拒絕礦山企業(yè)復(fù)墾等原因，導(dǎo)致礦山企業(yè)復(fù)墾難度很大，無法實施土地復(fù)墾方案。

因此，該政策主要問題在于政策執(zhí)行層面上出現(xiàn)了許多問題，需要加強(qiáng)執(zhí)行層面的機(jī)制設(shè)計與對策。

3.4 “采礦臨時用地”政策的調(diào)查結(jié)果與分析

3.4.1 調(diào)查結(jié)果分析

2005年原國土資源部以《關(guān)于對廣西平果鋁土礦采礦用地方式改革試點方案有關(guān)問題的批復(fù)》開啟了采礦用地供地方式改革[28]。2010年《采礦用地方式改革試點方案》出臺并開始擴(kuò)大實施，其目的是促進(jìn)礦區(qū)土地復(fù)墾和生態(tài)修復(fù)，保證礦山企業(yè)邊開采邊復(fù)墾，促進(jìn)“采礦占地和復(fù)墾還地”的良性循環(huán)，達(dá)到資源開發(fā)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，同時也解決了露天礦征地難和農(nóng)民失地問題。因此，關(guān)于采礦用地政策設(shè)計了兩個關(guān)鍵問題：（1）調(diào)查贊同與否；（2）調(diào)查實際實施情況（表5）。

（1）政策贊同情況?？傮w結(jié)果中“贊成”和“不完善”的比例分別為43.25%和56.75%，沒有不贊成的情況，其中礦山企業(yè)贊成這一政策比例最高為76.43%，遠(yuǎn)高于政府（12.00%）和第三方（6.75%），表明礦山企業(yè)對臨時用地政策的認(rèn)同度較高，但政府和第三方認(rèn)為“不完善”分別高達(dá)88.00%和93.25%。政府是這一政策的制定者和實施監(jiān)管者，理論上應(yīng)該有較高的贊同比例，而調(diào)查結(jié)果反映“贊成”和“不完善”的比例分別為12.00%和88.00%，認(rèn)為“需要完善”的比例高出“贊成”比例76個百分點，這進(jìn)一步表明此項政策需要徹底的改革。

（2）政策執(zhí)行情況。總體結(jié)果中42.39%的受訪者認(rèn)為該政策完全沒有落實。如果按照40%及以下為執(zhí)行不力或未執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，未執(zhí)行比例高達(dá)89.23%，第三方認(rèn)為未執(zhí)行更是高達(dá)98.77%。值得注意的是：三類受訪者均有較大比例認(rèn)為該政策“0%執(zhí)行率”，其中政府22.40%、礦山企業(yè)23.92%、第三方高達(dá)91.41%，充分說明該政策幾乎未能落實執(zhí)行。因此，該政策需要徹底改革。自然資源部2022年暫停了試點工作，也充分說明這一政策實施中存在很大問題。

從政策失靈度結(jié)果分析：政策總體失靈度LRPFD總體為89.23%，表明政策執(zhí)行不力。其中LRPFD政府為77.60%，LRPFD企業(yè)為88.90%，LRPFD第三方為98.77%，三類對象的意見高度一致，都認(rèn)為采礦臨時用地政策未能落實，即“采礦臨時用地”政策失靈。

3.4.2 政策失靈（失效）的原因分析

采礦臨時用地政策要求在短期內(nèi)（5年內(nèi)）使用并歸還原用地，因此，對臨時用地的空間位置、面積及歸還時間都有嚴(yán)格的要求。歸還時間以及原空間位置與面積是關(guān)鍵。其政策失靈的關(guān)鍵原因是對其適用條件認(rèn)識不足，即對采礦開采損毀的特征與時空關(guān)系認(rèn)識不足。由于廣西平果鋁礦試點是露天開采，多數(shù)認(rèn)為該政策適用于所有露天礦，因此后續(xù)擴(kuò)大試點也選擇了大型露天礦，導(dǎo)致失敗率很高[29-30]。主要原因是對適用條件的分析不足，平果鋁礦是埋藏較淺、礦體較薄、采場較小的露天開采，剝采和回填復(fù)墾的整個周期可以控制在5年之內(nèi)[31]。而大型、特大型露天礦“剝離—采掘—排棄—回填”所需的時間與礦體埋深、采場規(guī)模等有關(guān)，從直觀上則是反映了采場長度與采煤推進(jìn)速度的關(guān)系（圖1、式（2）），從采場后段推進(jìn)到臨時用地邊緣的采場前段所需要時間t采與采場的長度成正比，露天礦越大、采場就越長、采場推進(jìn)到臨時用地邊緣所需時間t采就越長，例如采場長度為1 000 m，若每年推進(jìn)速度200 m，則需要5年時間，加上復(fù)墾和管護(hù)時間就超過5年了，無法滿足5年復(fù)墾歸還土地的要求。因此，對礦山適用性分析不足，盲目地看到平果鋁土礦試點成功就認(rèn)為所有露天礦都可以適用，必然導(dǎo)致政策失敗。

3.5 “邊開采，邊復(fù)墾”政策的調(diào)查結(jié)果與分析

3.5.1 調(diào)查結(jié)果分析

關(guān)于“邊開采，邊復(fù)墾”政策的問卷設(shè)計了3個關(guān)鍵問題：（1）調(diào)查贊同與否；（2）調(diào)查“邊采邊復(fù)”技術(shù)的了解情況；（3）調(diào)查“邊采邊復(fù)”的執(zhí)行情況（表6）。

（1）政策贊同情況?？傮w結(jié)果中“不贊成”的比例為2.74%，政府和第三方都沒有不贊成的情況，表明當(dāng)前行政部門要求“邊采邊復(fù)”的做法得到多數(shù)受訪者的認(rèn)可，有助于生態(tài)文明建設(shè)以及資源開采和環(huán)境保護(hù)的協(xié)同發(fā)展。總體結(jié)果認(rèn)為“不完善”的比例為53.68%，尤其第三方認(rèn)為不完善的比例高達(dá)77.30%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政府（44.80%）和礦山企業(yè)（44.44%），表明即便55.20%的政府人員和50.17%的礦山企業(yè)人員贊成這一政策，但是也有約半數(shù)的比例認(rèn)為政策的實施需要改進(jìn)和完善。

（2）技術(shù)熟知情況。既然大家都贊同“邊采邊復(fù)”，那么就會有很多人了解“邊采邊復(fù)”的實施過程及技術(shù)的應(yīng)用。本文以采煤塌陷區(qū)為例進(jìn)行了“邊采邊復(fù)”技術(shù)熟知程度的摸底?？傮w結(jié)果中“了解”和“不了解”的比例分別為42.74%和57.26%，“不了解”占多數(shù)，尤其是作為政策具體實施者的礦山企業(yè)人員“不了解”的比例高達(dá)74.41%，同樣政府作為政策實施的監(jiān)督者也存在52.80%的比例“不了解”。由此表明對邊采邊復(fù)技術(shù)的不了解是該政策實施的重要障礙。

（3）政策執(zhí)行情況。按照40%以上為政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，總體結(jié)果中執(zhí)行的比例為49.57%，未執(zhí)行的為50.43%。其中，政府和礦山企業(yè)表示執(zhí)行率分別為63.20%和64.65%。而在開采結(jié)束后礦山企業(yè)何時履行責(zé)任調(diào)查問題中，礦山企業(yè)認(rèn)為暫時不治理的比例高達(dá)71.72%，與64.65%的執(zhí)行率相矛盾。第三方認(rèn)為執(zhí)行率僅為11.65%，進(jìn)一步說明“邊采邊復(fù)”政策執(zhí)行率低，礦山企業(yè)未能很好履行責(zé)任。

從政策失靈度結(jié)果分析：政策總體失靈度LRPFD總體為50.43%，表明政策執(zhí)行情況不好，其中LRPFD政府為36.80%，LRPFD企業(yè)為33.35%，LRPFD第三方為 88.35%，第三方的評價結(jié)果相對客觀，表明“邊采邊復(fù)”政策失靈。

3.5.2 政策失靈（失效）的原因分析

（1）“邊采邊復(fù)”內(nèi)涵的理解有誤、動態(tài)復(fù)墾存在擔(dān)憂。關(guān)于露天礦山的“邊開采，邊復(fù)墾”不難理解，可通過工序和機(jī)械設(shè)備的銜接，形成采復(fù)一體化，但井工礦山由于復(fù)墾和開采分別在兩個時空位置作業(yè)，不容易銜接和理解。2013年國內(nèi)學(xué)者提出井工煤礦邊開采邊復(fù)墾理念和技術(shù)[11，32]，其技術(shù)要點是在采煤塌陷前或過程中及時同步復(fù)墾，反映了地下采礦與地上復(fù)墾的同步推進(jìn)，技術(shù)難度較大。但國內(nèi)存在一些誤解，認(rèn)為只要礦山?jīng)]有關(guān)閉，對以前塌陷穩(wěn)定的土地進(jìn)行復(fù)墾也是“邊采邊復(fù)”，這就背離了“邊采邊復(fù)”內(nèi)涵，實質(zhì)還是末端治理。此外，“邊采邊復(fù)”技術(shù)含量高，涉及塌陷不穩(wěn)定就動態(tài)施工[33-34]，擔(dān)心復(fù)墾后還會下沉而導(dǎo)致復(fù)墾失敗。因此，對“邊采邊復(fù)”存在畏難情緒和失敗風(fēng)險的擔(dān)憂，這也從“邊采邊復(fù)”技術(shù)了解程度調(diào)查中證實了這一點。

（2）“邊采邊復(fù)”的實施缺乏技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)程。國家及地方政府出臺的多項政策文件都鼓勵正在生產(chǎn)的礦山實現(xiàn)邊采邊復(fù)，但都未提出具體的實施規(guī)程，目前僅停留在理念階段，各地政府部門和相關(guān)行業(yè)協(xié)會尚未制定相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范以及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)?！斑叢蛇厪?fù)”技術(shù)先進(jìn)，但是施工工藝復(fù)雜且細(xì)致，涉及多方面技術(shù)問題。例如在開采前和開采中提前科學(xué)地預(yù)測未來地面損毀情況、科學(xué)確定復(fù)墾范圍[35]、選擇最佳時間[36]和動態(tài)施工工藝[37]等。這些關(guān)鍵技術(shù)問題都需要精準(zhǔn)計算和規(guī)劃，這就增大了邊采邊復(fù)技術(shù)推廣和應(yīng)用的難度。

（3）“邊采邊復(fù)”實施的用地制度缺乏。“邊采邊復(fù)”需要在地面塌陷之前或者塌陷過程中就提前剝離表土并存放，以便后續(xù)進(jìn)行回填復(fù)墾。若要在地面塌陷程度較小或不明顯的時候就開始挖取表土，容易被人誤解為“破壞土地”而無法實施復(fù)墾。目前的政府部門尚未制定相關(guān)的審批流程和標(biāo)準(zhǔn)，未建立健全相關(guān)的監(jiān)管制度，即使礦山企業(yè)有意愿進(jìn)行邊采邊復(fù)、提前采取措施，也不敢貿(mào)然施工。此外，高潛水位礦區(qū)邊采邊復(fù)可以極大提高復(fù)墾土地數(shù)量，但仍有部分土地（耕地）積水無法恢復(fù)，這部分土地（耕地）缺乏報損核減機(jī)制，也是制約此政策實施的重要因素。

因此，邊采邊復(fù)政策目前多處于理念階段，政策的內(nèi)涵與實施監(jiān)管等方面都需要改進(jìn)。

4 結(jié)論

圍繞現(xiàn)行土地復(fù)墾4項關(guān)鍵政策，即“誰損毀，誰復(fù)墾”（政策1）、編制“土地復(fù)墾方案”（政策2）、采礦臨時用地（政策3）和“邊開采，邊復(fù)墾”（政策4），基于問卷法調(diào)查和定量測算政策的失靈程度，取得如下主要結(jié)論。

（1）4項關(guān)鍵政策調(diào)查結(jié)果表明，認(rèn)為“不完善”的比例均高于“贊成”，說明4項政策在執(zhí)行過程中都存在較大問題。其中政策不完善比例中政策1>政策3>政策4>政策2，說明政策1和政策3亟需改進(jìn)，政策2和政策4也存在一定不贊成的比例。

（2）4項關(guān)鍵政策的總體失靈度分別為51.11%、56.92%、89.23%和50.43%，均高于50%。其中“采礦臨時用地”政策失靈度最高為89.23%。第三方認(rèn)為4項政策的失靈程度均比較高，分別為92.03%、96.93%、98.77%和88.35%。充分表明4項政策執(zhí)行率較低，在執(zhí)行過程中遇到阻礙，都需要進(jìn)行較大的改進(jìn)和完善。

（3）通過調(diào)查和分析表明，政策1需要在復(fù)墾責(zé)任內(nèi)涵和履行責(zé)任方式等方面進(jìn)行完善；政策2需要在政策執(zhí)行層面完善；政策3需要從適用條件方面完善，并從開采技術(shù)角度進(jìn)一步修正；政策4處于理念階段，需要加強(qiáng)研究和宣傳，并進(jìn)行全面和細(xì)致的政策內(nèi)涵完善。

35年來，我國土地復(fù)墾政策體系隨著新時代進(jìn)程的不斷完善和發(fā)展已取得巨大成效。但當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)正處于關(guān)鍵時期，切實推進(jìn)土地復(fù)墾有效、高效實施已成為國家生態(tài)文明建設(shè)和土地保護(hù)、糧食安全戰(zhàn)略的應(yīng)有之義。面對國內(nèi)外土地復(fù)墾形勢的巨大變化，土地復(fù)墾政策也應(yīng)隨著社會發(fā)展不斷改進(jìn)和完善。本文首次從定量的角度面向全國范圍開展土地復(fù)墾的實施調(diào)查，其目的是找到現(xiàn)有政策存在的問題，為政策的完善提供參考。

致謝：對參與問卷調(diào)查以及在本文研究工作中提供支持和建議的同仁朋友表示衷心感謝！

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Survey and Analysis of the Implementation of Key Policies on Land Reclamation in Mining Areas in China

HU Zhenqi1，2， GUO Jiaxin3， ZHAO Yanling2， WANG Zhen2

（1. School of Environment and Spatial Informatics， China University of Mining and Technology， Xuzhou 221116， China；

2. Institute of Land Reclamation and Ecological Restoration， China University of Mining and Technology （Beijing）， Beijing 100083， China； 3. College of Urban and Environmental Sciences， Peking University， Beijing 100871， China ）

Abstract： The purpose of this study is to investigate the implementation of four key policies on land reclamation， to determine whether the policies have failed and to analyze the reasons for their failures. The research methods of questionnaire survey， statistical analysis and quantitative analysis were used. The results show that： 1）65.30% respondents from the government， mining enterprises and third-party believe that “who destroys， who reclaims” policy is imperfect， with the highest proportion （92.02%） of third-party， and 96.4% of respondents unanimously agree that the government should lead reclamation program. 2） As for the policy on making reclamation plan in mining permission， the investigation results indicate that “imperfect” （49.74%） was slightly higher than “in favor” （47.01%）， with a highest percentage （89.57%） of the third-party. Except for the mining enterprises， other types of respondents gave a low rate of implementation， i.e.， government departments （26.74%） and third-party （3.07%）. 3） Mining enterprises are highly in favor of the mining temporary land use policy， but all of the three types of respondents think that the implementation rate of the policy is low. The proportion of “0% implementation” of the government 22.40%， enterprises 23.92%， and the third-party considered “imperfect” is as high as 91.41%， which fully demonstrates that the implementation of the policy is ineffective， and that it needs a huge reform. 4） Three types of respondents who agree with “concurrent mining and reclamation” account for 43.59% and “imperfect” is 53.68%， with the third-party considering “imperfect” up to 77.30%. The government and enterprises think that there is a good implementation rate， but the third party consider that the implementation rate is only 11.65%. Lack of the understanding of the technology by the government and businesses is one of the reasons for the poor implementation of the policy. In conclusion， 1） the overall failure degree of the four key policies “who destroys， who reclaims”， “l(fā)and reclamation plan”， “mining temporary land use” and “concurrent mining and reclamation” are 51.11%， 56.92%， 89.23% and 50.43%， respectively， while the third-party believes that the failure degree is 92.03%， 96.93%， 98.77% and 88.35%， respectively， which fully demonstrates that all four policies need further improvement and innovation. 2） The four policies have been affected by a variety of factors， both internal and external， leading to a low implementation rate， and need to be improved from a comprehensive perspective.

Key words： land reclamation； key policies； survey and analysis； mining areas

（本文責(zé)編：陳美景）