閑置土地認定處置法律規則的優化研究

摘要：研究目的：優化閑置土地認定處置法律規則，以此推動閑置土地認定處置難的規范解決。研究方法：案例分析法和規范分析法。研究結果：（1）優化閑置土地認定處置法律規則是土地節約集約利用、閑置土地法制統一和閑置土地治理實踐的共同要求。（2）認定規則粗疏和處置規則失當是閑置土地認定處置法律規則的關鍵缺失。（3）閑置土地認定處置法律規則的優化路徑，一是要通過厘清認定標準的關鍵概念、明確認定標準的土地單位和完善認定標準的分類結構，彌補認定規則的粗疏；二是要通過設計協商處置的兜底規則和推動行政處置的過罰相當，匡正處置規則的失當。研究結論：優化閑置土地認定處置法律規則需以促進土地節約集約利用為目標，以科學性、公正性、融貫性和可及性為導向，并結合地方立法經驗完善閑置土地的認定標準和處置方式。

關鍵詞：閑置土地；節約集約用地；無償收回；耕地保護

中圖分類號：D922.3 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2024）05-0047-09

基金項目：國家社科基金重大項目“生態文明視野下自然資源資產產權法律制度研究”（21ZDA091）；中央高校基本科研業務費項目人文社科專項“安全降碳的法律機制研究暨戰略性關鍵礦產資源安全監管的法律研究”（2022CDJSKJC34）；中央高校基本科研業務費項目“生命共同體理念下自然資源一體化治理研究”（2023CDJSKPT05）。

《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》強調：“加強土地節約集約利用，加大批而未供和閑置土地處置力度，……推動單位GDP建設用地使用面積穩步下降?！笨梢?，閑置土地治理已成為新時代土地節約集約利用的重點任務。閑置土地認定處置法律規則是因應閑置土地問題的基礎性規則，其以《土地管理法》和《城市房地產管理法》為上位法依據，以2012年修正的《閑置土地處置辦法》（以下簡稱《辦法》）為主要規范。閑置土地認定處置法律規則由《辦法》中的閑置土地認定規則和閑置土地處置規則所構成，二者前后相隨、左右相依，協同作用。然而，由于認定規則的粗疏與處置規則的失當，閑置土地認定處置法律規則無法滿足閑置土地認定處置實踐的需要，客觀上造成閑置土地問題的處置懸而未決且愈演愈烈。廣東省、海南省等地方相關立法中“先行先試”的實踐既為優化閑置土地認定處置法律規則積累了一定經驗，也客觀上發揮了倒逼機制的功效。如何優化閑置土地認定處置法律規則，回應閑置土地治理的法制需求，已經成為實現在法治軌道上推進閑置土地治理體系和治理能力現代化的關鍵問題。既有研究側重于關注閑置土地治理中的配套政策[1-2]、無償收回制度[3-5]、司法適用[6-7]等議題，但對如何優化閑置土地認定處置法律規則的研究闕如?；诖耍疚臄M以“為什么要優化閑置土地認定處置法律規則”以及“如何優化閑置土地認定處置法律規則”為問題導向，在討論優化閑置土地認定處置法律規則的正當性的基礎上，厘清其關鍵缺失，并結合地方立法的現行經驗提出修法建議。

1 優化閑置土地認定處置法律規則的正當性

1.1 因應土地節約集約利用的宏觀要求

中共二十大報告指出，“實施全面節約戰略，推進各類資源節約集約利用，加快構建廢棄物循環利用體系”。作為全面節約戰略在土地資源有效監管和高效利用上的映射，土地節約集約利用既是化解央地間土地非經濟目標分歧的關鍵一招[8]，又是實現城市生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀，實現人與人、人與自然和諧共生的必然要求[9]。2023年6月，自然資源部在《關于在經濟發展用地要素保障工作中嚴守底線的通知》中明確將閑置土地治理列為節約集約用地制度的管理底線，對閑置土地法制的變革提出了新的更高要求。2014年，原國土資源部制定了《節約集約利用土地規定》，建立了閑置土地盤活利用的激勵機制，即鼓勵社會資金和用地單位對閑置浪費等低效用地進行再開發。2019年，自然資源部修正了《節約集約利用土地規定》，確立了閑置土地盤活利用的約束機制，即以減少新增建設用地計劃安排以約束閑置土地數量較多和處置不力的地區?！豆澕s集約利用土地規定》的制定與修正在一定程度上優化了閑置土地盤活利用的法律規則，適當回應了土地節約集約利用的政策要求。然而，作為閑置土地法治的核心規則，閑置土地認定處置法律規則尚無法滿足有效處置閑置土地的實踐需要，理應順應土地節約集約利用的宏觀要求，朝著更加科學高效的方向演進。修法是改革與法治共進的主要方式[10]。在土地資源供給由增量模式向存量模式轉型的改革背景下，增強閑置土地認定處置法律規則的科學性，是進一步加大閑置土地處置力度、提高土地節約集約利用水平的急切要求。

1.2 遵循閑置土地法制統一的內在邏輯

法制統一是立法的基本原則，是建設法治國家的基本要求[11]。推動閑置土地治理體系和治理能力現代化以閑置土地法律規則的統一為基本前提。然而，閑置土地認定處置法律規則與其依附的閑置土地法制體系自相抵牾。一方面，閑置土地認定處置法律規則與《土地管理法》 《城市房地產管理法》之間存在矛盾?！掇k法》第1條明確了其立法依據，即“根據《中華人民共和國土地管理法》 《中華人民共和國城市房地產管理法》及有關法律、行政法規，制定本辦法”?！锻恋毓芾矸ā返?8條和《城市房地產管理法》第26條是閑置土地認定處置法律規則的“母規則”，是閑置土地行政處置的權力內核，而閑置土地認定處置法律規則卻突破了上述兩項條款構筑的權力邊界①。另一方面，閑置土地認定處置法律規則與閑置土地地方立法之間存在法律沖突。表1以“標題=閑置土地”和“時效性=現行有效”為檢索式統計了北大法寶法律法規數據庫中的地方立法。如表1所示，在2012年《辦法》出臺以后，海南省、廣東省廣州市等省市仍在以地方性法規和地方政府規章的形式進行閑置土地地方立法的積極探索。雖然這些地方立法為優化閑置土地認定處置法律規則積累了經驗，但是與《辦法》在部分規定上存在一定分歧。例如，按照《辦法》，超過動工開發日期滿兩年但中止開發建設不滿一年，且已投資額占總投資額不足四分之一的國有建設用地不能認定為閑置土地。但是，按照《海南省閑置土地認定和處置規定》卻被規定為應當認定為閑置土地。形式正義是法治的固有含義，因此沒有邏輯矛盾且相互支持證立是法治的結構性原則[12]，而閑置土地法制統一正是形式正義融貫于閑置土地規范體系中的具象表達。綜上，優化閑置土地認定處置法律規則，增強其融貫性和公正性，是維護閑置土地法制體系連貫、實現法制統一的需要。

1.3 滿足閑置土地治理實踐的迫切需要

法律絕非一成不變，要因情況和時運而演進[13]，閑置土地認定處置法律規則亦是如此。首先，從立法實踐來看，在2012年《辦法》修正后，海南省、廣東省梅州市等多個地區仍然在其地方立法中填補閑置土地認定處置法律規則的缺失，側面映射出閑置土地認定處置法律規則尚不能完全滿足地方閑置土地法治實踐的需要。通過立法文本可以發現，大多數地區以“結合實際”為由對閑置土地認定處置進行了高度相似的補充，如明確閑置土地認定單位、界定動工開發日期等。同時，《海南省人民政府關于進一步做好閑置土地處置工作的通知》 《江西省自然資源廳關于進一步加強閑置土地處置工作的意見》等規范性文件更是直接點明了閑置土地認定標準不明確、處置工作不規范的實踐痛點。其次，從司法實踐來看，閑置土地認定處置法律規則是閑置土地案件中的關鍵規則，其立法質量關乎此類案件的司法公正。表2以“法院認為包含=閑置土地”和“案由=行政”為檢索式統計了Alpha司法數據庫中2 265篇裁判文書①的高頻實體法條。如表2所示，閑置土地案件司法裁判的主要依據是《辦法》所承載的閑置土地認定處置法律規則，但是，受制于法律規則的抽象性和關鍵概念的模糊性，法院在閑置土地認定處置的司法論證上存在較大分歧[14]。最后，從自然資源督察實踐來看，有待完善的閑置土地認定處置法律規則造成了閑置土地難以認定、行政處置操作困難等問題，引發了社會矛盾和虛假處置等風險[15]。越是強調法治，越是要提高立法質量[16]。綜上，優化閑置土地認定處置法律規則，增強其可及性，是閑置土地治理效能保障和風險預防的急切需要。

2 閑置土地認定處置法律規則的關鍵缺失

閑置土地認定處置法律規則以分類認定和分類處置為內在邏輯，二者相互聯結、相輔相成，共同建構了閑置土地認定處置的規制框架（圖1）。然而，結合自然資源督察報告、裁判文書和地方立法來看，閑置土地認定處置法律規則在認定標準和處置方式上存在嚴重缺失，造成了閑置土地法律運作的失序與分歧。

2.1 閑置土地認定規則粗疏

《辦法》的第2條和第8條是閑置土地認定的基礎性規則。第2條按照是否動工開發將閑置土地劃分為已動工開發類和未動工開發類，是閑置土地認定的一般規則。第8條在未動工開發類閑置土地中細分出因政府原因或者不可抗力造成的閑置土地，是閑置土地認定的特殊規則。然而，閑置土地認定標準在關鍵概念、土地單位和分類結構上存在缺陷，客觀上阻礙了閑置土地認定規則的可及性。

首先，認定標準的關鍵概念不清晰。一是動工開發日期的內涵界定不完善。《辦法》在第2條將動工開發日期規定為國有建設用地使用權出讓合同或者劃撥決定書約定、規定的動工開發日期，并在第22條對未規定、約定動工開發日期或者約定、規定不明確等情況進行了補充說明，即以實際交付土地之日起一年為動工開發日期。然而，上述規定未慮及實踐中國有建設用地使用權經批準轉讓或者基于法律文書發生物權變動時土地動工開發日期如何確定的問題。二是閑置期間中截止日期的內涵指向不明確。閑置土地的認定涉及涉嫌閑置土地的發現時間、《閑置土地調查通知書》的發出和送達時間、《閑置土地認定書》的發出和送達時間等多個時間節點，而閑置土地認定規則尚未明確計算閑置期間的具體節點。三是已投資額、總投資額的內涵闡釋不充分?！掇k法》第30條對已投資額、總投資額的內涵界定采用的是負面清單模式，該模式導致了較多的計量漏洞。譬如，部分用地單位將設備、原料等費用計入已投資額，以此達到“總投資額四分之一”的要求，并借此規避被認定為閑置土地的風險。特定法律概念是引發特定法律后果的前提[17]，關鍵概念的內涵模糊讓行政部門和用地單位對閑置土地的認定存在多種解讀，造成了閑置土地認定的混亂與漏洞。

其次，認定標準的土地單位不明確。由于分期開發，項目總體、具體宗地以及宗地內部在建設計劃上存在先后之分，其開發程度并不同步。此時以項目總體或具體宗地或宗地內具體部分為不同認定單位，可能會得到不同的認定結果，進而造成閑置土地行政司法中的認定分歧。譬如，假設項目總體的開發面積超過了三分之一，但相當數量的宗地囿于建設計劃可能尚未開發。此時，若以項目總體為認定標準的土地單位，項目中所有宗地均不應當認定為閑置土地；反之，若以未開發的宗地為認定標準的土地單位，該宗土地則應當認定為閑置土地。此假設和觀點能夠從海南高院（2018）“瓊行終737號”與“瓊行終1108號”的判決結果中得到佐證。

最后，認定標準的分類結構不嚴密。就已動工開發類閑置土地而言，存在事實閑置而法律無法認定的邏輯漏洞。如圖1所示，已動工開發類閑置土地的認定必須同時滿足開發程度不足和中止開發建設滿1年兩個要件。然而，目前這種認定標準不能涵蓋所有事實上處于閑置狀態的已動工開發類閑置土地。譬如，用地單位在土地動工開發后，可以采取“佯工”的開發形式來規避“中止開發建設滿1年”的違規風險。就未動工開發類閑置土地而言，存在閑置耕地與閑置土地的混同認定。所謂閑置耕地，是指被依法征收歸為國家所有，且在出讓后未動工開發滿一年以上的耕地，是一種特殊的未動工開發類閑置土地。從法律淵源來看，認定閑置耕地的上位法依據為《土地管理法》第38條[18]，而認定城市規劃區范圍內閑置土地的上位法依據為《城市房地產管理法》第26條[19]。然而，現行閑置土地認定規則將二者不加區分地統一認定為閑置土地，間接地造成了閑置土地和閑置耕地無差別處置的謬誤。

2.2 閑置土地處置規則失當

《辦法》的第12條、第14條是閑置土地處置的基礎性規則?！掇k法》第12條針對已動工開發類閑置土地和因政府原因或不可抗力導致的未動工開發類閑置土地，規定了協商處置的方式，包括延長動工開發期限、協議有償收回等五種具體方式。《辦法》第14條針對因企業原因導致的未動工開發類閑置土地，規定了行政處置的方式，包括征繳土地閑置費和無償收回。然而，協商處置規則的過于模糊和行政處置規則的過罰不當，加重了用地單位的法律責任，不當擴大了行政機關處置權力的行權空間，有損于閑置土地處置規則的公正性和融貫性。

其一，協商處置規則過于模糊，誘發了地方行政機關在閑置土地協商處置中的行權失范。法律語言的適當模糊具有正當性，但不加克制的模糊則有損法律的尊嚴和權威，從而也有損于法治建設[20]?！掇k法》第12條僅提供了政企雙方協商處置的框架性思路，但未制定雙方無法協商一致時閑置土地處置方式的確定規則。囿于政企雙方權力地位的非對等性，過于模糊的法律規定實際是將協商處置的立法權轉交給了地方行政機關，讓其同時扮演著“規則制定者”“裁判員”和“運動員”的三重角色，這造成閑置土地協商處置的結果在很大程度上取決于地方行政機關的角色選擇。若地方行政機關側重于保護投資環境，便可能通過虛假處置等方式來包庇用地單位；若地方行政機關側重于完成閑置土地處置任務，便可能通過行政效力來制約用地單位。譬如，《珠海市閑置土地處置辦法》在第24條直接規定對30日內無法協商一致的未動工開發類閑置土地征繳土地閑置費。這種協商不成便轉為直接行政處置的規定甚為不妥。

其二，行政處置規則過罰不當，突破了《土地管理法》和《城市房地產管理法》的授權范圍。從規則類型來看，《土地管理法》第38條對于使用行政處置均內含有“應當”的意思，屬于強制性規則；《城市房地產管理法》第26條對于使用行政處置均明確是“可以”的意思，屬于指導性規則；而閑置土地行政處置規則對此一律使用的是“應當”，屬于強制性規則，不當擴大了對城市規劃范圍內閑置土地的打擊范圍。從土地閑置費的處罰幅度來看，《土地管理法》第38條和《城市房地產管理法》第26條對于征繳土地閑置費均保留了處罰力度的靈活性，而閑置土地行政處置規則在土地閑置費的征繳上一律規定為土地價款的20%，這種規定不當加大了對閑置土地的處罰責任。“一刀切”式的行政處置規則偏離了《土地管理法》第 38條、《城市房地產管理法》第26條的立法原意，有悖于過罰相當的法律原則，進而影響了閑置土地的處置效果。譬如，不加區分的無償收回往往伴隨的是用地單位通過信訪、行政復議、行政訴訟，甚至包括虛假訴訟、行賄等手段來避免失去價格高昂的國有建設用地使用權，而行政復議、一審、二審甚至再審等法律程序往往耗時較長。循此，則既可能激化政企矛盾，又客觀上遲滯了閑置土地盤活利用這個政策目標的達成。

3 閑置土地認定處置法律規則的優化路徑

地方立法是國家治理體系和治理能力現代化的制度依托和重要路徑[21]，具有通過先行先試為中央立法供給經驗的功能[22]。海南、廣東等地區是土地管理地方立法的先行區域，同時，海南、廣東等地區在閑置土地地方立法上的經驗已經相對豐富和成熟。因此，借鑒海南、廣東等地的立法成果有助于充分轉化閑置土地地方法治的理性智慧和實踐經驗，提升閑置土地認定處置法律規則的科學性?？蓢@認定規則的彌補和處置規則的匡正展開對前述缺失的補救，提升閑置土地認定處置法律規則的融貫性、公正性與可及性（圖2）。

3.1 彌補閑置土地認定規則的粗疏

第一，厘清認定標準的關鍵概念。一是要完善動工開發日期的內涵界定。對于國有建設用地使用權經批準轉讓或基于法律文書而發生物權變動的土地，可以參考《梅州市閑置土地處置規定》第7條，以物權發生變動之日起1年為動工開發日期。二是明確閑置期間中截止日期的指向。閑置期間中截止日期的確定可以參考《廣州市閑置土地處理辦法》第15條第2款，使用《閑置土地處置決定書》的送達之日，便于行政部門及時進入調查認定程序，提高閑置土地處置效率。三是要明確已投資額、總投資額的核心含義。具體條款的設計可以參考《肇慶市閑置土地處置實施辦法》第10條，除明確已投資額、總投資額不應包括土地價款和相關稅費外，還應規定其僅限用于土地實體開發建設的資金。

第二，明確認定標準的土地單位。根據海南，廣東肇慶市、廣州市等多個地區的立法經驗，閑置土地的認定應以宗地為單位。此類規定的制度邏輯在于閑置土地的認定應以國有建設用地使用權出讓合同約定的動工開發日期為基準，實踐邏輯在于出讓合同以宗地為單位進行填寫和簽訂。同時，以宗地為單位進行閑置土地認定，該觀點在（2018年）“最高法行申8877號”案件中得到了支持。綜而觀之，以宗地為單位進行閑置土地認定能夠有效實現經濟系統與法律系統的結構耦合，有利于充分發揮閑置土地認定規則的制度功能。明確閑置土地認定以宗地為單位，意味著同宗土地分期開發的動工開發日期、閑置期間、開發程度應統一計算，而對同一項目中的宗地進行分期開發的情形則應分別計算閑置期間。

第三，完善認定標準的分類結構。就已動工開發類閑置土地的認定而言，可以參考《海南自由貿易港閑置土地處置若干規定》第2條第1款的第2項和第4項，圍繞兩個時間節點的開發程度要求來完善其邏輯結構。如圖2所示，在已動工開發類閑置土地認定標準的基礎上，應將超過動工開發日期滿兩年未完成項目總投資額四分之一或應動工開發面積三分之一，或者超過竣工日期滿1年未竣工的國有建設用地，認定為閑置土地。通過明確竣工要求和時間限制，推動土地開發行為在時間維度和事實維度的雙重規范，能夠有效修復單一“聯言邏輯”的結構缺陷，實現對已動工開發類閑置土地的全面規制。就未動工開發類閑置土地的認定而言，可以從實體規則和程序規則兩個方面識別企業造成的閑置耕地。一是要在《辦法》第2條第1款的基礎上定義何為閑置耕地，即“閑置耕地是指未動工開發類閑置土地中原為耕地且已經辦理審批手續的非農業建設用地，因政府原因或者不可抗力導致的除外”。二是要借助程序性規則精準識別閑置耕地的具體情況。具體做法可以從《辦法》第6條和第10條的完善著手，明確要求《閑置土地調查通知書》和《閑置土地認定書》中必須載明土地是否已動工開發、是否已經辦理審批手續、是否原先為耕地、是否用于農業建設、是否能夠恢復耕種等等，為閑置耕地的后續處置提供充分且細致的執法依據。

3.2 匡正閑置土地處置規則的失當

其一，設計協商處置的兜底規則。協商處置規則既要尊重政企雙方的意思自治，也要繼續秉持分類處置的思路，制定無法協商一致時的兜底規則。首先，針對已動工開發類閑置土地，無法協商一致時宜采取延期開發的方式。這既契合閑置土地處置規則的立法目的，即節約集約用地、提高土地利用效率，又能夠最大化地利用用地單位前期投入的社會資源、保障社會的總效益。其次，針對因政府原因或不可抗力造成的未動工開發類閑置土地，協商不一致時應根據不同的原因類型采取不同的兜底方案。兜底方案的設計可以參考《海南省閑置土地認定和處置規定》第19條至第22條，原因與方案的對應關系如表3所示。最后，為防范項目爛尾和相關法律風險，可以借鑒《廣州市閑置土地處理辦法》第16條，即要求采取延期開發或者按照新用途繼續開發的閑置土地必須符合土地利用總體規劃、城鄉規劃和產業用地政策，且用地單位應具備占總建設投資額30%以上的資金實力。

其二，推動行政處置的過罰相當。一方面，要實現征繳土地閑置費的過罰相當。首先，在處罰模式上，征繳土地閑置費應當根據閑置時間采用梯度收費模式，這既能實現閑置土地間的公平處置，又能利用用地單位的“損失厭惡”促使其盡快完成施工建設。其次，就計收土地閑置費的數額而言，對于以轉讓方式取得的土地，應明確以轉讓價款為基準計算土地閑置費。對于以劃撥方式取得的土地，則分兩種情況分別計算：如果有劃撥價款的，應按照劃撥土地價款為依據計算土地閑置費；如果無劃撥土地價款的，則依據劃撥土地時土地使用權價格為基準計算土地閑置費。再次，在處罰幅度上，結合《土地管理法》第38條和《城市房地產管理法》第26條的立法意圖來看，閑置土地處置規則應僅規定處罰上限為土地價款的20%，而關于處罰幅度的具體規定則宜授權地方政府通過行權裁量的方式得以落實。這可以充分利用地方立法的靈活性來適應我國地區發展不平衡的現實樣態，實現實質意義上的過罰相當。最后，在量罰規定上，土地閑置費的征繳應綜合考慮是否構成閑置耕地、用地單位的主觀過錯和悔過態度等因素，促進具體行政行為違法時的過罰相當。對于閑置耕地，要堅決按照地方標準嚴格征繳；對于非閑置耕地，若用地單位的客觀行為、主觀過錯和悔過態度符合《行政處罰法》第32條、第33條的適用情形，應按照規定從輕、減輕或者免除處罰。另一方面，要實現閑置土地無償收回的過罰相當。如圖2所示，首先，對于符合無償收回標準的閑置耕地，經原批準機關批準后，應當由縣級以上人民政府堅決無償收回用地單位的國有建設用地使用權。閑置耕地具有“浪費土地資源”和“浪費農業資源”的雙重屬性，因而無償收回符合標準的閑置耕地無論在形式意義上還是在實質意義上均屬于過罰相當，且有利于形成對閑置耕地行為的有效威懾。其次，對于非閑置耕地類的閑置土地，無償收回可能帶來破壞政府形象、打擊土地市場、減少地方財政等一系列負面影響，須設定嚴格的適用條件和程序[23]。在適用條件上，該類閑置土地的無償收回當且僅當適用于用地單位惡意囤地、炒地的情況。在適用程序上，地方行政機關除應當書面告知國有建設用地使用權人有申請聽證的權利外，下達無償收回決定前還應按照《行政處罰法》第57條第2款經行政機關負責人集體討論決定。在量罰規定上，用地單位足以證明其沒有主觀過錯的，應根據《行政處罰法》第 33條不予行政處罰，即不予以無償收回。此外，對于決定不予以無償收回的閑置土地，應當規定采取協商處置的方式。因為此類閑置土地未動工開發，實現“凈地”出讓的成本較低，所以政企雙方無法協商一致時宜將協議有償收回作為兜底方案。

4 結語

優化閑置土地認定處置法律規則既是解決閑置土地認定處置難、守好節約集約用地管理底線的要務，也是完善閑置土地法制體系的關鍵。優化閑置土地認定處置法律規則，可以結合閑置土地地方立法的先進經驗，從厘清認定標準的關鍵概念、明確認定標準的土地單位和完善認定標準的分類結構等方面著手優化閑置土地認定規則，從設計協商處置的兜底規則和推動行政處置的過罰相當等方面著手優化閑置土地處置規則。本文僅就優化閑置土地認定處置規則展開了初步討論，閑置土地認定處置中所關聯的抵押權保護和權責配置問題還有待進一步討論。

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Legal Rules Optimization for Identification and Disposal of Idle Land

WANG Jiang1， LIU Xin2

（1. Western Environmental Resources Legal Construction Research Center， Chongqing University， Chongqing 400045， China； 2. School of Law， Chongqing University， Chongqing 400045， China）

Abstract： The purpose of this paper is to optimize the legal rules for identification and disposal of idle land， to promote the normative solution to the difficulties in identification and disposal of idle land. The research methods include case analysis and normative analysis. The results show that legal rules optimization for identification and disposal of idle land is a common requirement for the intensive land use， the unification of legal system for idle land and the practice of idle land management. The carelessness of the identification regulations and the inappropriate disposal regulations are the main deficiencies of the legal regulations on the identification and disposal of idle land. The optimization path of the legal rules for identification and disposal of idle land is as follows. First， it is necessary to eliminate the carelessness of identification regulations by discerning the key concepts of identification criteria， clarifying the land units of identification criteria， and improving the categorization structure of identification criteria. Second， it is necessary to eliminate the misconduct of disposal regulations by designing the bottom-up rule of negotiated disposal and promoting the equivalence of penalties and in administrative disposal. In conclusion， the legal rules optimization for identification and disposal of idle land should aim at promoting the intensive land use based on science， fairness， integrity and accessibility， combined with the experience of local legislators， to improve the identification criteria and disposal methods of idle land.

Key words： idle land； intensive land use； free withdrawal； cultivated land protection

（本文責編：仲濟香）

①鑒于下文會充分展示閑置土地認定處置法律規則與《土地管理法》 《城市房地產管理法》的規范沖突，此處僅展示觀點而不做列舉。

①考慮到這基本符合閑置土地案件的特征，同時為了增強數據的可驗證性，筆者未對原始數據進行刪減。檢索截止日期為2023年10月25日。