廣州縣鎮村新型土地利用模式研究

倪江崴

摘 要：土地資源的合理利用關乎國計民生，是實現區域協調發展的重要基礎。文章分析了廣州縣鎮村土地利用的現狀、存在問題和影響因素，在此基礎上構建了縣域、鎮域、村域三個尺度的新型土地利用模式，并提出完善土地利用規劃、加強土地監管以及推進產城融合的實施路徑。研究認為新型土地利用模式可以有效提高土地利用效率，實現經濟社會效益和生態環境效益的統一。

關鍵詞：廣州縣鎮村 土地利用 新型模式 實施路徑

中圖分類號：F303? 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）05-113-03

引言

廣州作為我國改革開放的前沿，縣域經濟社會發展水平較高，土地資源利用面臨轉型升級的重要機遇。一方面，廣州正加快構建“一核兩軸兩片區”的城市空間框架，縣域土地利用需滿足中心城區和子中心的用地需求;另一方面，廣州也在積極推進以產業為龍頭的新型城鎮化，需要縣鎮村層面探索更加高效的土地利用模式。可以看出，土地資源的合理利用是廣州實現區域協調發展的重要基礎。目前，廣州縣鎮村土地利用中仍存在效率不高、資源浪費嚴重和生態環境破壞等問題。而傳統的粗放式土地利用模式已經難以適應新時期的要求，必須轉變土地利用方式，建立科學合理的新型土地利用模式體系。

一、廣州縣鎮村土地利用現狀分析

（一）縣鎮村土地利用特點

廣州縣鎮村土地利用現狀具有區域差異性的特點。縣域土地利用以保護耕地、發展生態農業為主，大力發展特色農業與現代農業，形成多個以地理標志和綠色農產品為主的農業產業帶。鎮域土地利用以城鄉建設用地為主，利用縣域產業帶輻射帶動鎮域產業發展，同時推進基礎設施建設，完善鎮域公共服務體系。村域土地利用重在發揮村集體主體作用，大力發展村級產業，實現土地的集約高效利用。目前，廣州縣鎮村土地利用面臨產業發展不充分、基礎設施建設滯后、生態環境問題突出等問題，尤其是工業園區和生態園區發展受到自然地理環境的制約，產業輻射帶動作用有限。為深入實施鄉村振興戰略，實現高質量發展，亟需探索廣州縣鎮村更加適宜的土地利用模式。

（二）存在的主要問題

1土地利用效率低下。廣州縣鎮村土地利用現狀中，土地利用效率較低是比較突出的問題。這主要體現在建設用地規劃和布局不合理，導致大量土地閑置或低效利用。具體來說，一些地塊規劃為工業用地或商業用地，但長期未開發利用;部分鄉鎮和村莊建設用地過剩，出現“大睡眠”土地。這既浪費了寶貴的土地資源，也增加了政府的管護成本。此外，部分農村建設用地布局分散，田間地頭及村莊周邊存在大量棄耕地，也降低了土地利用效率。

2.土地資源浪費嚴重。土地資源浪費比較嚴重的具體表現為耕地占補平衡不充分，新增建設用地中有相當部分被閑置，以及存在一定規模的農村建設用地未全面開發利用的情況。這主要是由于土地利用總體規劃不科學、建設用地準入審批不嚴、土地利用監管不力等多方面原因造成的。比如，一些地方為GDP增長在短期內批量供應建設用地，卻沒有考慮到實際發展需要;有的企業即使申請到土地，也在項目延期或資金短缺時出現閑置。

3.生態環境破壞。一是部分地區在進行工業用地或城區建設時，過度開發，造成植被破壞;二是為了追求經濟利益，轉換大量耕地從事非農業經營活動，打破了原有生態平衡，污染環境;三是缺乏統籌規劃，鄉鎮村建設用地布局分散，破壞生態廊道;四是村莊周邊存在大量棄耕地，成為“生態隱患”。這些生態環境破壞現象，不僅影響區域生態安全，也損害群眾身體健康。

（三）影響因素分析

1.經濟發展水平。一方面，經濟越發達，對各類建設用地的需求也越旺盛，促使農用地快速轉為建設用地;另一方面，土地的合理有效供給也會反過來帶動相關產業發展。可以看到，在縣城和部分鎮中心等經濟較為發達地區，第二、三產業蓬勃發展，對工業用地、商業用地的需求大，而與之相對應的則是大批農用地被占用，轉為各類建設用地。但是，由于缺乏前瞻性判斷和科學布局，建設用地供給與產業發展、人口流動脫節，出現了新增閑置建設用地的同時也沒有有效利用現有存量來促進經濟發展的情況。所以，廣州縣鎮村合理高效利用土地資源，一方面要因地制宜，與經濟發展水平相匹配增減、調整建設用地比例;另一方面要落實用好存量建設用地的政策，與經濟發展和產業布局相結合，實現土地與經濟協調發展。

2.政策法規限制。廣州縣鎮村土地利用受國家和地方各級政府的政策法規限制和引導。首先，相關政策法規對土地利用方式和強度進行規范，限制了過度開發;其次，優惠政策又能吸引相關產業集聚發展。比如，國家和廣東省實施的永久基本農田特殊保護政策，極大限制了高標準農田向建設用地的轉化;而廣州市推出的支持南沙新區、蘿崗高新區發展的政策，則促使這些地區快速形成產業集群，大量吸納土地用于相關產業建設。因此，廣州縣鎮村土地利用結構和布局既受到不可逆轉的政策約束，也隨著政策調整而動態變化。具體來說，根據國家和省、市政策取向的變化，未來可能會有更多土地用于戰略新興產業的發展;同時，各縣鎮村也會依托自身資源稟賦和政策優勢，促使土地向效益較高的利用方式集中。政策的引導和限制作用，將持續影響廣州土地利用變化趨勢和結構調整。

3.社會文化因素。廣州作為歷史文化名城，縣鎮村土地利用也受到一定的社會文化因素影響。比如，珠江兩岸地區和古鎮古村等歷史文化保護區不得進行大規模開發利用，對土地利用方式和密度有限制;傳統村落需要保持原有布局和風貌，不能隨意改建或拆遷;祖居和宗祠等傳統建筑也往往與周邊土地利用方式綁定。這些限制導致一些地區土地利用效率較低。另外，一些文化資源作為旅游資源開發也促使土地向商業餐飲娛樂及相關配套設施用地轉化。可以看出，在城鎮化和產業轉型進程中，社會文化因素使縣鎮村土地利用方式既要兼顧產業發展，也面臨保護利用的雙重壓力。這需要縣鎮村在土地利用規劃中找好平衡點，兼顧文化傳承和科學發展。

二、廣州縣鎮村新型土地利用模式構建

（一）縣域新型土地利用模式

廣州作為省會城市，縣域土地利用面臨良好經濟發展環境和不斷加大的建設用地需求的雙重壓力。因此，廣州縣域土地利用的總體思路應是在保障糧食安全的前提下，立足當前，著眼長遠，優化土地利用結構，實現土地的高標準、高效率利用。

具體來說，縣域土地利用的發展方向主要有：一是按照永久基本農田的保護標準，嚴格控制基本農田占補平衡，為保障國家和區域糧食安全提供堅實的土地基礎;二是依托主城區和重點鎮中心，采用差異化的土地利用政策引導第二、三產業的集聚發展，建立產業用地與人口、交通、市政設施協調配套的新型城鎮;三是因地制宜布局一批特色小鎮和現代特色農業園區，實現傳統農村地區的產業轉型升級;四是完善生態廊道體系建設，劃定并嚴格執行生態保護紅線管制，形成縣域生態安全屏障。

這種多點布局、立體利用、因地制宜的新型土地利用，不僅可以有效提升土地利用效率，也是優化縣域城鎮空間結構、促進城鎮化和新農村建設的必然要求。其改革創新之處在于立足生態環境承載力的評估結果，充分利用政策和市場機制，探索實現經濟效益、社會效益和生態效益的高度統一。

（二）鎮域新型土地利用模式

第一，明確工業用地、商業用地、住宅用地等各類建設用地界線，采取存量置換增量的方式，穩步提升鎮中心集約化開發水平。建設一批配套設施完善、服務功能齊全的產業園區和社區，提升鎮域就業和公共服務能力。

第二，在保障耕地占補平衡的前提下，適度布局一批適度規模的工業企業。這有助于帶動農村富余勞動力就近就業，增加農民性收入。同時，還可以促進城鎮居民逆向擴散，實現人口的雙向流動。

第三，因地制宜發展特色園區和休閑農業。這不僅豐富了鎮域經濟發展的內涵，也為解決好搬遷村民的后續生計帶來了契機。特色小鎮建設也為促進鄉村旅游和文化傳承創收提供了載體。

第四，統籌鎮村建設用地布局，打通生態廊道，構建山水林田湖草生態安全格局。在土地利用中兼顧生態環境承載力，實現經濟建設與生態保護的高度統一。

（三）村域新型土地利用模式

廣州縣鄉村作為傳統農業生產和農民居住的主要場所，土地利用模式應立足村民日益增長的美好生活需要，積極探索生產生活生態立體化新模式。具體可以從以下三個方面進行有機銜接：

一是合理確定村莊建設用地規模和布局，統籌安排生產生活設施用地，打造宜居宜業的美麗鄉村。通過適當集約利用存量建設用地，避免出現新增建設用地“空轉用”的情況。

二是因地制宜發展特色種養業。在嚴格保護永久基本農田的前提下，合理開發耕地資源潛力，提升單產和效益;還可以挖掘鄉村特有文化資源，發展鄉村旅游等。

三是統籌村莊內部與周邊土地利用，形成產業用地——生活用地——生態用地有機銜接的立體化格局。合理利用天然地形地貌開展立體種植或設施農業，豐富生態景觀，實現經濟效益、生態效益和社會效益的高度統一。

三、縣鎮村新型土地利用模式實施路徑

（一）完善土地利用規劃，明確用地布局

完善土地利用規劃，明確縣鎮村各類用地布局，是實施新型土地利用模式的前提與基礎。一方面要因地制宜制定縣、鎮、村三級土地利用規劃，明確不同空間尺度上的土地利用功能定位，形成自上而下的分工協作體系;另一方面還要立足未來發展需要，兼顧保護與開發，科學劃定各類用地比例和空間范圍。具體而言，縣域層面應聚焦城鎮建設用地、現代農業用地和生態空間三大版塊;鎮域層面則要突出產城融合理念，合理安排工礦倉儲用地、商務商業用地和公共管理與公共服務用地;村莊層面更加注重提升基本農田質量和農村宜居性。無論是劃定功能區，還是確定各類用地邊界，都要與可能的最優土地利用方式和產業發展方向相匹配。只有這樣，不同空間尺度的土地利用規劃相互銜接、相得益彰，才能為縣鎮村協調發展提供用地保障，也才能推動土地資源優化配置、提質增效，實現全域土地節約集約利用。

（二）加強土地監管，保障土地資源

加強土地全過程監管，是保障縣鎮村土地資源合理高效利用的重中之重。首先，要建立健全農用地保護動態監測機制，嚴格落實永久基本農田等級保護制度，避免各類建設占補耕地。其次，要完善建設用地監管機制，防止新規劃建設用地長期閑置荒蕪，要與新增建設用地掛鉤，推進低效用地再利用，促進存量建設用地整治活化。最后，要實行以獎促治的土地資源保護機制，對破壞土地資源利用的違法行為進行嚴肅處罰，同時對舉報揭發者給予獎勵。這三項舉措相互配合，既遏制了行政主體和社會資本為謀求利益最大化而盲目占用土地資源的行為，也調動了公眾參與土地資源保護的積極性，使土地資源得到有效保障與合理利用，為縣鎮村高質量發展提供了堅實基礎。下一步還可進一步細化土地利用標準，引入第三方監測機制，通過信息技術提高監管效率，建立系統化的土地資源管理體系。

（三）推進產城融合，實現土地高效利用

推進縣域產城融合發展，是實現土地資源高效集約利用的重要路徑。其核心是要因地制宜布局產業園區和特色小鎮。一方面，立足縣域主導產業定位和差異化優勢，合理確定新型產業園區的空間形態與規模，形成差異化的競爭優勢。另一方面，挖掘農村傳統文化內涵，促進特色村落與休閑農業融合發展，打造獨特的鄉村復興樣板。無論是新型產業園，還是特色小鎮，都要統籌工業用地、商業用地、公共服務設施用地布局，促進要素集聚與流動，提升土地利用效率。此外，完善的土地流轉制度也是關鍵。通過放活農村集體建設用地，引導更多社會資本投向縣域建設，使其成為推動縣域協調發展的“增量板塊”。推進產城深度融合，既滿足了產業轉型升級和就業增收的需要，也提供了土地資源優化配置的制度供給，是實現土地集約高效利用的必由之路。

結語

研究表明，這種差異化的新型土地利用模式可以有效實現經濟社會效益和生態環境效益的統一，為廣州乃至全國的城鄉要素優化配置和區域協調發展提供了有益借鑒。當然，由于受數據和篇幅的限制，文中在土地利用潛力評估、產業選址論證等方面還有待進一步深化。后續研究可以通過構建土地利用模擬平臺，開展多情景比選分析，為新型土地利用模式的實施提供決策支持。此外，也可以拓展研究尺度，探討如何在省域乃至國家層面構建更加統一高效的土地利用戰略體系。

[廣州市哲學社會科學年度共建課題“廣州金融支持鄉村振興與鄉村新型土地利用模式研究：基于共同富裕目標”（2022GZGJ33）]

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（作者單位：廣州理工學院 廣東廣州 510000）

（責編：若佳）