監督視角下羈押必要性審查的制度檢視

戰捷　周碩鑫

摘 要：羈押必要性審查是檢察機關加強新時代法律監督的重要突破口和發力點。新形勢下的羈押必要性審查制度應注重監督制約與協作配合，實現保障訴訟順利進行與減少不合理羈押的有機統一。羈押必要性審查存在工作能動性不足、調查核實手段運用較少、審查程序形式化、檢警雙方存在信息壁壘等問題，應吸收借鑒各地的經驗做法，在實踐檢驗的基礎上，通過構建常態化審查機制、增強操作的實質性和親歷性、完善審查模式和標準、強化檢警聯動等舉措，充分釋放羈押必要性審查制度的監督效能，推動檢察工作現代化和社會治理水平提升。

關鍵詞：羈押必要性審查 檢警關系 法律監督 聽證式審查

對刑事強制措施的監督既指向羈押程序的合法性、規范性，也涉及人身羈押的合理性，包含訴訟保障和權利保障雙重屬性，是新時代法律監督工作的重要內容和有力抓手。最高檢印發的《2023-2027年檢察改革工作規劃》提出要“健全完善逮捕后羈押必要性審查和強制措施變更審查工作機制”。2023年12月，最高檢、公安部聯合印發《人民檢察院、公安機關羈押必要性審查、評估工作規定》，進一步明確了羈押必要性審查的辦理程序和操作標準。在偵查監督與協作配合并重的檢警關系模式下，應強化羈押必要性審查的功能和力度，推動法律監督現代化與社會治理能力全面提升。

一、羈押必要性審查的制度價值與功能定位

（一）監督制約：羈押必要性審查的程序機理

修訂后《人民檢察院刑事訴訟規則》“刑事訴訟法律監督”章節完善和細化了羈押必要性審查制度的程序設計，著力凸顯其監督屬性和職能定位。羈押必要性審查契合“捕訴一體”辦案模式，使檢察監督視野從偵查取證合法性向人身強制合理性拓展，使對訴前羈押的監督模式從審查逮捕階段的“定點把關”向全程、動態調整轉變，有助于充分延伸監督觸角，全面提升監督能力。

（二）主動救濟：羈押必要性審查的應有之義

羈押作為剝奪公民人身自由的強制措施，需要通過司法裁斷對其合法性和正當性予以確認，這也是刑事司法準則的基本要求和域外刑事法制的普遍做法。檢察機關開展羈押必要性審查強化了訴前羈押的司法屬性，使檢察機關在刑事強制措施適用方面的作用更具主動性、持續性。由于影響羈押必要性的各種因素容易隨著偵查取證和訴訟程序的推進而產生波動，檢察人員開展羈押必要性審查需要增強履職能動性，實現“審”與“查”相結合，推動訴前羈押的把關重心從批捕階段的“被動攔截”向捕后階段的主動篩查延伸。

（三）協作共贏：羈押必要性審查的應然形態

新時代檢察監督工作遵循“雙贏多贏共贏”理念，注重監督智慧與最優實效，強調監督關系中的互動性而非對抗性。檢警雙方要在“大控方”格局中更好地形成追訴合力，就應在訴前羈押措施適用方面深化協作，形成互利共贏而非“零和博弈”的聯動效應。由于檢警雙方掌握的案件信息嚴重不對稱，檢察機關評估羈押必要性需要與偵查機關協作聯動，以充分掌握捕后偵查進展和案件動態，綜合考量采取非羈押措施對證據安全和公共安全的影響，從而妥善適用刑事強制措施，有力提升訴訟質效。

二、現行羈押必要性審查機制中存在的主要問題

（一）辦案理念滯后，羈押必要性審查能動性不足

個別檢察人員辦案思維還比較落后，將人身羈押視為防范辦案風險、確保訴訟活動順利進行的應然舉措，對逮捕措施“重合法性審查，輕必要性分析”，擔憂非羈押處理會導致公眾產生辦關系案、人情案的誤解，羈押必要性審查的主動性有所欠缺。有的偵查人員在“偵查中心主義”理念影響下，認為羈押權的行使依附并輔助于偵查活動，習慣“羈押為原則，不羈押為例外”的做法，將提請批準逮捕作為辦理刑事案件的例行程序，對捕后變更強制措施缺乏動力。

（二）審查模式書面化、形式化

有的檢察人員開展羈押必要性審查采取純書面審查模式，較為依賴偵查卷宗或單方材料，未全面、動態掌握相關案件信息及在押人員情況。有的檢察人員對于主觀方面的羈押必要性標準把握不準，除非有退贓退賠、身體狀況惡化、案件事實或證據發生重大變化等客觀原因，否則較少變更羈押性強制措施。2020年J省W市變更刑事強制措施的140件案件中，以“認罪悔罪態度較好”等主觀理由變更羈押的有 16件，僅占總變更案件數的11.4%；而未變更羈押的58件案件中，以“采取取保候審措施可能毀滅、偽造證據、干擾證人作證或者串供”等主觀理由不予變更的案件達到70%，遠遠超過其他客觀性理由。［1］

（三）審查程序訴訟化程度不高、權利保障不足

羈押必要性審查采取聽證式、案件化審查機制的比例不高，聽證程序的抗辯性不強，當事人雙方及偵查機關的參與權、抗辯權未得到充分保障。有的被追訴人不知曉其享有羈押必要性審查的申請權，或者僅提交了簡略的申請意見而未附證明材料。審前羈押的期限應與犯罪嫌疑人、被告人可能科處的刑罰相適應。［2］有的檢察官辦理捕訴案件時未對被追訴人進行量刑預估，作出批捕、起訴決定后未關注在押期限，有時出現未決羈押期限超過實際判罰刑期的“刑期倒掛”現象，導致審前階段的過度羈押。

（四）檢警協作聯動有待加強

檢警聯席會議、案件會商機制的研判范圍通常側重于罪與非罪、此罪與彼罪、證據條件等定罪量刑事項，對于強制措施的適用往往缺乏關注。檢警雙方在捕后階段對案件信息的溝通交流相對較少，有的偵查機關在案件批捕后即認為指標任務已經完成，怠于將捕后案件的偵查進展、證據變化、羈押狀況等情況主動通報檢察機關，有的檢察機關也較少將后續訴訟進度和刑事和解等情況告知偵查機關，有時導致羈押必要性評估陷入“信息孤島”困境。

三、G省推行羈押必要性審查機制的實踐探索

最高檢開展羈押必要性審查專項活動以來，G省檢察機關全面推進、深入探索，形成一些行之有效的經驗做法。

（一）完善考評激勵和容錯機制

Z市檢察機關將“羈押必要性審查案件辦理數”“開展羈押必要性審查提出建議采納數”納入檢察官業績考評指標體系，通過提高相關指標比分權重，有效提升檢察官開展羈押必要性審查的積極性。H市檢察機關出臺文件建立容錯機制，明確規定檢察官作無社會危險性不捕或者開展羈押必要性審查后變更強制措施后，犯罪嫌疑人脫逃或者再犯的，如審查認為承辦人無故意或重大過失，則不應對承辦檢察官的非羈押處理予以否定評價。

（二）調查核實手段的實質化運用

N院建立社會危險性“六查”機制，要求承辦人通過閱卷、提審、調閱資料、溝通走訪、社會調查等方式，對犯罪嫌疑人的職業、收入、住所、家庭、和解賠償、配合監管等方面情況開展“六查”，全面、深入考量其社會危險性及后續監管條件，并將調查核實情況詳細記錄于案件審查報告中，作為案件質量評查的重要內容。

（三）大力推行聽證式審查機制

S市檢察機關切實貫徹最高檢“檢察護企”專項行動部署，對企業犯罪實行全流程羈押必要性審查，對于涉民營企業不捕不訴案件，積極開展公開聽證，聽取人大代表等對于相關事實證據和案件處理的意見。D院大力推行羈押聽證機制，對辦理的全部羈押必要性審查和大部分審查逮捕案件均開展公開聽證，并將聽證情況作為羈押決策的重要依據，有力提升了司法公信力和透明度。

（四）建立主動引導和檢警協作聯動機制

L市人民檢察院要求從刑事案件偵查階段開始，即向偵查機關制發《刑事案件羈押必要性審查告知書》，通過“正負面清單”明確社會危險性因素和適宜非羈押處理的情形，并引導符合無社會危險性不捕和變更強制措施條件的犯罪嫌疑人提出羈押必要性審查申請。Q院針對交通肇事、故意傷害、故意毀壞財物等犯罪的涉賠償案件，及時跟進犯罪嫌疑人的賠償意愿、賠償能力等情況，會同公安機關、社區、社會組織等共同做好調解工作，為非羈押處理積極創造有利條件。

（五）依托偵查監督與協作配合辦公室推動職能下沉

2021年以來，Y市檢察機關在全區各派出所設立偵查監督與協作配合辦公室，以“線上+線下”溝通及“派駐+巡回”相結合模式，將監督職能充分滲透至辦案一線。該院建立“駐所提示單”跟蹤機制，刑事執行檢察部門駐所檢察官定期向刑檢部門檢察官收集具有認罪悔罪、刑事和解、退贓退賠等情形的案件信息，經調查核實后認為適合啟動羈押必要性審查的，通過制發“提示單”督促基層派出所引導當事人達成和解、退贓退賠，并及時開展羈押必要性審查變更強制措施。該機制推行后成效明顯，捕后解除羈押人數大幅提升。D市檢察機關發揮偵查監督與協作配合辦公室功能，檢察機關通過溝通會商、審閱證據、參與證據收集等方式對公安機關將要提請批準逮捕的案件進行“呈捕必要性預審查”，預先篩查、剔除無羈押必要的呈捕人員，有效降低呈捕率。

（六）加強審判階段羈押必要性審查

Z市檢察機關對于法定刑在3年有期徒刑以下的，一審6個月內未宣判和二審4個月內未宣判的在辦羈押案件，在提起公訴后持續跟蹤刑事和解、賠償等情況，對無羈押必要的，及時建議法院變更強制措施。對于法院審理期限較長導致未決羈押期限可能超過刑期的案件，及時建議法院變更強制措施。

四、完善羈押必要性審查機制的路徑探析

在總結實踐樣本經驗的基礎上，進一步完善羈押必要性審查機制，可以從以下方面著手：

（一）構建常態化、一體化審查機制

應將羈押必要性評估充分融入刑事追訴活動中，成為辦案“必修課”，強化案件審查報告的羈押必要性分析論證，在補充偵查建議事項中強化對羈押必要性證據的考量，使羈押必要性審查模式從分段、隨機抽查向全程、動態審查轉變。探索構建羈押必要性分級標識制度，對作出批捕決定的犯罪嫌疑人逐一注明羈押理由，研判評定羈押必要性等級。對于以被追訴人拒不供認或可能串供、毀滅證據為羈押理由的，在出現認罪態度轉變或證據收集完畢等羈押理由喪失的情形時，及時審查評估非羈押處理的可行性。加強對已逮捕人員進行量刑預判，對于在押期限即將超過預估刑期的，及時啟動羈押必要性審查。對于羈押期限超過1年的輕刑犯、過失犯等，定期研判羈押必要性。

（二）辦理模式的案件化、親歷化

可推行羈押必要性審查案件化辦理機制，將辦案程序與辦案思維導入羈押必要性審查工作中，形成相應的辦理流程及證明標準，防止相關程序任意啟動、運行紊亂及隨意中止。另外，強化調查核實手段的運用，增強審查模式的親歷性、接觸性，可通過走訪相關社區、街道、村委、工作單位及監管場所、派駐檢察室，調取查閱相關材料，咨詢知情人士，必要時也可委托司法行政機關出具社會調查報告。對于民間糾紛等引起的輕刑案件，積極促成刑事和解和矛盾化解，為非羈押處理創造條件。

（三）評估標準的實質化、精細化

較之審查逮捕環節的社會危險性分析，捕后階段的羈押必要性評估包含了更加多維、動態的考量要素，需要構建更為科學、精細的量化評估體系，科學設定指標分值比重，通過實質化、標準化操作抑制司法恣意與尺度差異（具體參見《羈押必要性審查量化評估因素表》）。可重點關注非羈押風險較小的輕刑案件，如達成刑事和解的故意傷害、尋釁滋事、交通肇事案和涉案人數較多、危害性相對較小的幫助信息網絡犯罪活動、開設賭場以及生產、銷售偽劣產品案。

（四）審查程序的訴訟化與權利保障實質化

應積極開展羈押必要性聽證式審查，發揮檢方客觀中立的天然優勢，構建控辯審訴訟三角結構。承辦檢察官通過聽證程序認真聽取偵辯雙方、被害人的意見，充分賦予其示證、質證、辯論的權利，可吸收相關社區、街道、村落、單位的代表及知情人士作為聽證員參與聽證，使審查模式由“審批式”向“庭審式”轉變。結合推進深化刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作，保障當事人及其辯護律師充分享有羈押必要性審查的申請權，將申請羈押必要性審查作為權利義務告知的重要內容，確保未聘請辯護律師的被追訴人知曉申請羈押必要性審查的作用和流程。

（五）強化檢警協作與會商聯動機制

一是將羈押必要性評估作為檢警案件會商的重要內容，重點關注長期、多人羈押案件，共同研判非羈押處理的合理性、可行性。二是完善呈捕前預審查機制，加強對呈捕人員范圍的共同研判，源頭壓減羈押人數；推動公安機關通過取保后直訴等形式分流刑事案件，加大對社會危險性證據、量刑證據的收集力度。三是構建信息共享與雙向通報機制，推動偵查機關定期向檢察機關通報案件批捕后的偵查進展、證據變化、刑事和解、悔罪表現、身體狀況等情況；檢察機關定期向偵查機關提供刑事案件羈押必要性分析報告，共同提升訴訟質效。