政府購買公共圖書館服務的實踐探索

摘 要：隨著社會發展的需要、政府職能轉變和相關服務購買政策的出臺，社會力量參與政府公共文化服務購買已成常態。在公共圖書館公益性事業單位主體作用未改變的情況下，政府向社會購買圖書館服務將有助于激發公共圖書館活力，提高服務效能，降低運營成本，提升服務品質。文章采用文獻調研法和問卷調查法對國內公共圖書館購買服務的采購內容、采購方式、承接主體、專業能力以及績效評估等方面展開調研，全面分析了國內公共圖書館購買服務的現狀特征，提出了面向政府購買公共圖書館服務的應對策略，具有一定的現實借鑒作用。

關鍵詞：公共圖書館；政府購買服務；實踐探索

2013年9月，國務院辦公廳印發《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，指出要逐步加大政府向社會力量購買服務的力度，為各級政府購買服務提供了政策支持。2018年1月1日起施行的《中華人民共和國公共圖書館法》中規定，社會力量參與公共圖書館建設應當由縣級以上人民政府積極調動，并按照國家有關規定給予政策扶持。2021年6月，文化旅游部發布《“十四五”公共文化服務體系建設規劃》指出要深入推進政府購買公共文化服務，將推進購買公共文化服務與培育公共文化服務社會化力量相結合，建立健全承接主體資質評價機制，提高社會化承接組織服務能力等。前述法律法規的正式出臺與執行，不僅為“十四五”規劃期間政府購買公共圖書館服務樹立了明確的政策導向，還為確保公共圖書館實現高質量、可持續發展構筑了堅實的制度基石。

當前，政府購買公共圖書館服務的研究主要圍繞含義、背景、對象、范圍、方式與發展等問題，缺少對國內公共圖書館購買服務普遍現狀的統計學概括。筆者選取國內多家縣區級及以上公共圖書館開展調研，并回收數據對系統展開分析，從購買服務現狀、采購項目構成、績效評價等多個維度深入剖析，力求全面審視政府采購公共圖書館服務的當前態勢，為其他地區開展政府購買項目提供借鑒。

一、我國公共圖書館購買服務基本情況調研分析

為了解我國各地公共圖書館購買服務的情況，筆者從全國公共圖書館名錄中選取東部、西部、南部、北部以及中部等地縣區級以上公共圖書館近300家，并通過官方網站、電子郵件或電話的方式取得聯系，通過實地走訪、電話訪問以及發送電子問卷等形式開展關于政府購買公共圖書館服務的問卷調查，收回了有效問卷233份。接受問卷調查的圖書館包括省級公共圖書館、地市級公共圖書館、縣級公共圖書館以及少數特色圖書館，在地域分布和調查范圍上具有一定的廣泛性和代表性。

問卷調查共設計了11個問題對政府購買公共圖書館服務實行考查，內容涉及公共圖書館購買過哪些服務項目、購買服務經費占比、對購買服務是否滿意以及影響滿意度的因素、購買服務的績效評價、政府購買公共圖書館服務存在的最大障礙和問題。問卷設計有情況填寫、單選、多選及開放性問題，基本能夠全面了解受訪單位關于政府購買公共圖書館服務的情況。

1.圖書館基本情況

問卷對國內公共圖書館的基本情況展開調查，調查內容涉及館舍面積、館藏數量、工作人員數量、年經費等方面。調查結果顯示，各公共圖書館基本情況不大相同，有的大型公共圖書館館舍面積可達十幾萬平方米，也有小型公共圖書館館舍面積僅幾百平方米；有的大型公共圖書館年經費上億元，也有小型公共圖書館年經費僅幾萬元；有的大型公共圖書館工作人員數量達上千人，也有小型公共圖書館工作人員數量不足十人。因此，全國各地公共圖書館在購買公共服務方面也表現出千差萬別。

2.公共圖書館是否存在政府購買服務項目

調查結果顯示，絕大多數圖書館已經開展政府購買服務項目，尤其是19個副省級以上城市（4個直轄市和15個副省級城市）公共圖書館購買服務的比例為81.82%。公共圖書館所在地區經濟越發達、圖書館級別越高，公共圖書館購買服務的比例越高，而沒有開展購買項目的圖書館大多數在經濟欠發達地區。

按照調查樣本所屬區域來看，各區域的公共圖書館是否購買服務的比例有所不同。華東地區公共圖書館購買服務的比例最高，達85.96%，其次是西南、華中、華南及華北地區，公共圖書館購買服務的比例分別為82.35%、82.05%、63.15%、58.69%，西北和東北的比例均為50.00%。

按照公共圖書館的服務范圍來看，省（自治區、直轄市）館購買服務的比例為77.78%，市（地市、州、盟）館購買服務的比例為74.12%，區（含直轄市的區）縣館購買服務的比例為66.39%，省館、市館比區縣館購買服務的比例高。

按照公共圖書館所在城市來看，4個一線城市（北京、上海、廣州、深圳）公共圖書館購買服務的比例為76.19%，19個副省級以上城市（4個直轄市和15個副省級城市）公共圖書館購買服務的比例為81.82%，地處較大城市的公共圖書館購買服務的比例高于中小城市。

由此可見，絕大多數圖書館已經開展政府購買服務項目，在開展政府購買服務項目的圖書館中，經濟越發達的地區和圖書館級別越高，公共圖書館購買服務的比例越高。

3.公共圖書館購買服務項目的類別

調研結果顯示，圖書館購買服務的范圍廣泛，幾乎應用于公共館的方方面面。購買服務最普遍的安保與物業管理、館舍保潔兩個項目分別占調研樣本的56.22%、54.51%。與圖書館專業相關的業務文獻資源加工、人力資源、閱讀推廣、信息技術、分館管理外購服務分別占總樣本的41.2%、22.32%、20.17%、14.59%、8.15%。經深入調查，購買的服務均非圖書館核心業務，如文獻資源加工外購服務僅為輔助性加工工作，包括套錄書目編目數據和手工蓋章、貼條碼、磁條或RFID標簽等，而書目數據的原編數據、總校工作仍由圖書館專業館員完成；再如，人力資源、分館管理等外購服務，基本上外購的都是一般性輔助性崗位或將核心業務上移至總館其余日常業務外購，有95.28%的圖書館仍然保留圖書館的主導作用、保留核心崗位，說明政府購買公共圖書館服務的目的是提高公共資金使用效率，培育發展社會力量，不斷豐富公共文化產品的供給，而以事業單位為主體的圖書館主體作用并未改變。在調查中僅有4.72%的圖書館實現整體外包，此部分圖書館整體外包的發包主體、監管主體、運營主體、效益評估主體和服務效能值得進一步深入探討研究。

4. 購買服務項目的采購方式

根據調研結果，政府購買公共圖書館服務的主導模式為公開招標，占比53.22%，其他還有集中采購、直接采購等方式。公開招標作為政府購買公共服務的主要方式，有利于促進市場環境的公平競爭，拓寬參與競爭的服務承接機構范圍，確保采購過程的透明度與效率。

5.購買服務的承接機構

根據調研結果，65.24%的公共圖書館選擇營利性組織作為承接機構，4.29%選擇公益性社會組織，還有30.47%選擇其他，主要包括委托企業對非營利性運營或者是委托個人營利性開展服務，反映了政府在選擇合作伙伴時，企業因其專業、高效及市場化等優勢而備受青睞。

6. 購買服務的滿意度及其影響因素

首先，在購買服務項目的滿意度方面，61.8%的圖書館表示“滿意”，34.33%的圖書館表示“一般”，3.87%的圖書館表示“不滿意”。在影響購買服務項目滿意度的因素方面，“人員素質”占51.5%，占比最高；其次，是“采購經費”，占39.06%；“專業資質”和“人員穩定性”占比第三和第四，為37.34%和34.76%；“績效評價”和“招投標程序”分別占18.03%和9.87%；還有32.62%的其他，主要包括形成穩定的服務商、機構服務態度及配合度等。（此題為多選，總和大于100%）

從公共圖書館所處區域來看，華東地區的圖書館認為購買服務承接機構的專業資質（72.34%）和人員素質（63.83%）更重要。其次，是人員穩定性（46.81%）和采購經費（40.43%）；西南地區認為人員素質最重要（64.29），其次是采購經費和專業資質（均為57.14），最后是人員穩定性（21.43%）；華中地區認為人員素質最重要（75.00%），其次是采購經費（59.38%）和人員穩定性（40.63），最后是專業資質（9.38%）；華南地區認為人員穩定性（78.26%）和人員素質（73.91）最重要，其次是采購經費（65.22%）和專業資質（56.52%）；華北地區認為專業資質最重要（50%），其次是采購經費（34.62），最后是人員素質和人員穩定性（均為30.77%）；西北地區認為采購經費最重要（75.00%），其次是專業資質（50.00%），最后是人員素質（37.50%）和人員穩定性（25.00%）；東北地區認為人員素質最重要（80.00%），其次是人員穩定性（50.00%），最后是采購經費和專業資質（均為30.00%）。

7.購買服務項目的績效評價

關于購買服務項目的績效評價如何完成方面，21.89%的圖書館選擇了“圖書館理事會評價”，15.02%的圖書館選擇了“政府主管部門評價”，7.3%的圖書館選擇了“第三方機構評價”，6.87%的圖書館選擇了“公眾評價”，1.29%的圖書館選擇了“專家評價”，47.64%的圖書館選擇了“其他”，主要是通過合同履約評價購買服務項目績效或無績效評價。

8.當前公共圖書館外購服務存在的最大障礙和問題

關于當前公共圖書館外購服務存在的最大障礙和問題，32.19%的圖書館選擇了“服務績效評價機制不健全”，30.04%的圖書館選擇了“承接機構專業化資質程度不高”，19.31%的圖書館選擇了“圖書館產品服務供給能力不足”，14.59%的圖書館選擇了“政府主導功能缺位”，7.3%的圖書館選擇了“公民基本閱讀權利保障不足”，47.21%的圖書館選擇了“其他”。（此題為多選，總和大于100%）

大部分選擇“其他”的圖書館均反饋當前公共圖書館外購服務存在的最大障礙和問題是經費不足。一是經費不足無法匹配公共圖書館購買服務的需求；二是服務績效評價機制不健全導致外購服務的效率無法得到最大化發揮；三是圖書館產品服務供給能力不足，導致公共圖書館有一些需要外包的功能無法選擇合適的外購服務供應商。

二、政府購買公共圖書館服務的特征

1.地域特征

絕大多數公共圖書館已經開展政府購買服務項目，是公共圖書館事業發展的趨勢。但由于公共圖書館的發展存在區域差異，各地區發展水平參差不齊，往往沿海地區對購買公共圖書館服務的號召反應比較及時，要求我國政府重視內地和經濟欠發達地區的發展，普及政府購買服務的思想理念，不斷縮小區域差異，實現公共圖書館事業的共同進步。

2. 業務類別

公共圖書館在政府購買服務上呈現出共通性，主要聚焦于非核心業務領域，如安保與物業管理、館舍保潔以及圖書加工等，顯示出服務類型的一致性和局限性。相比之下，公共圖書館核心業務，如文獻資源建設、參考咨詢、品牌建設、業務統計與分析以及綜合管理等，是圖書館賴以生存和發展的基礎，也關系著公共圖書館的自身定位和創新發展。因此，較少圖書館將此類核心業務外包服務。

3.評價機制

目前，對政府購買公共圖書館服務項目的監督測評機制不夠健全，在實際推行過程中缺乏一套系統機制，將圖書館主管部門、圖書館主體、圖書館使用人群以及提供服務機構各方參與者都包含進去，完整和系統地測評公共圖書館購買服務成功與否。

4.資金支持

資金短缺是政府購買公共圖書館服務的瓶頸之一，政府層面的財政支持力度亟待加強，以確保圖書館事業穩健發展，特別是在偏遠及欠發達地區，政府需加大資金投入力度，縮小區域間的發展鴻溝，促進我國公共文化服務的均衡化發展。

三、關于政府購買公共圖書館服務的思考

1. 主體責任與財政投入

公共圖書館主動作為，推動政府制訂切實可行的發展計劃，指導圖書館事業的發展，特別在購買公共圖書館服務上確定主體責任和監管責任。文化主管部門應完善法律法規，加大宣傳力度，吸引更多的社會組織和企業參與；公共圖書館應積極尋求合作契機，主動向社會各界伸出合作之手，鼓勵并吸引更多社會機構參與嘗試。對現有的服務承接企業，鼓勵其擴大業務范圍，細化業務分支，提供更多更好的服務。

政府應加大財政投入，扶持公共圖書館事業的發展。建議財政按照一定的比例提供購買公共服務的專項資金，加強政府購買服務的能力。優化采購流程，提升政府購買公共服務的整體效能。

2.管理平臺與承接機構

建立健全統一、高效和公開的承接機構管理平臺，豐富圖書館產品服務供應的種類和服務類型、加強承接機構的專業性。各地區可以根據實際情況嘗試建立承接機構管理平臺，如可以通過財政項目采購預選庫建立管理平臺，各公共圖書館均可推薦有資質的承接機構，由政府采購部門審核后，進入預選庫，實現承接機構信息共享。

3.評價機制與監督管理

建立完善的購買服務績效評價機制，以敦促承接機構按照圖書館的要求履約到位，并對承接機構進行監督與指導，促進服務效率與質量的雙重提升。一是結合公共圖書館績效考核的相關指標，借鑒當地政府購買公共文化服務的績效評價模型，制定適宜的績效評價機制；二是根據績效評價機制對承接機構開展分階段考核，確保其嚴格遵循圖書館設定的標準與要求，對購買圖書館服務實行嚴格的質量把控；三是針對政府購買公共圖書館服務的績效評估，構建多元化評價體系，從而確保評估結果的科學性、合理性與全面性。

4.法律保障與政策激勵

政府及圖書館理事會等行業機構可以合作制定相應的法律法規及激勵政策，鼓勵和培育社會組織提供多樣化的圖書館產品服務，積極參與圖書館事業建設。政府及圖書館理事會等行業機構要結合當地的文化特色與群眾需求，定制化設計采購項目。在保障公共文化服務均等化、標準化的基礎上，巧妙融入個性化元素，以此強化公共圖書館的差異化競爭優勢，提高其整體的核心競爭力。

5.社會合作與業務創新

公共圖書館要積極關注圖書館核心業務因社會發展、技術進步以及用戶的需求而發生的變化，積極思考圖書館核心業務跨界合作與創新。例如，近些年結合“互聯網+”“文旅融合”“5G通信”“虛擬現實”等熱點，深入探索與社會組織合作的新路徑，共同開發更多便捷、舒適以及智慧的閱讀環境，積極響應文旅融合的發展趨勢，將館外服務網點轉型升級為富有創意的城市公共閱讀新地標，拓寬公共圖書館服務的邊界，提高其影響力。公共圖書館應充分發揮其引領作用，積極激發社會力量與各行業參與圖書館服務的熱情與活力，不斷探索圖書館服務轉型和協同創新發展的要求，充分整合和利用各方資源，使圖書館服務工作更加開放、有序與高效。

參考文獻：

[1]國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見[EB/OL].[2024-06-08].https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2013-09/30/content_4032.htm.

[2]中華人民共和國公共圖書館法[EB/OL].[2024-06-08].https：//www.gov.cn/xinwen/2017-11/05/content_5237326.htm.

[3]文化和旅游部關于印發《“十四五”公共文化服務體系建設規劃》的通知[EB/OL].[2024-06-08].http：//zwgk.mct.gov.cn/zfxxgkml/ggfw/202106/t20210623_925879.html.

作者單位：深圳市羅湖區圖書館

作者簡介：劉翠琳（1990—），女，漢族，湖北隨州人，碩士，助理館員，研究方向：圖書館管理、圖書服務與參考咨詢。