深化農村集體經營性建設用地入市工作的探索與思考

摘要：深化農村集體經營性建設用地入市改革是深化土地制度改革的重要內容。近年來，各地對此進行了認真的探索，取得了系列經驗，但僅僅停留在試驗層面，尚未全面推開。2023年3月，邯鄲市3個縣（市）被自然資源部確定為深化農村集體經營性建設用地入市試點，本文通過對邯鄲市本輪試點經驗分析，聚焦“全生命周期”管理和服務意識、入市土地增值收益分配、與鄉村振興戰略銜接等方面，對未來全面推開集體經營性建設用地入市工作提出思考建議。

關鍵詞：農村集體經營性建設用地 入市 實踐探索

黨的二十屆三中全會強調，有序推進農村集體經營性建設用地入市改革，健全土地增值收益分配機制。農村集體經營性建設用地入市改革具有疊加效應，不僅可以有效盤活農村土地資源，激活農村土地資源市場，使村集體收入和農民收益明顯增加，而且也能夠為新產業、新業態高質量發展提供用地保障，促進農村一二三產業融合，為鄉村全面振興蓄勢賦能。我國農村集體經營性建設用地入市改革通過較長時間探索，目前已形成基本明確的規則和制度體系，但入市改革至今仍未全面推開。本文立足于深化入市改革試點背景，通過分析邯鄲在推進該項工作中的現狀、取得的成效以及面臨的挑戰，提出相應的對策建議，助力農村集體經營性建設用地入市工作的深入開展和全面推開。

一、邯鄲市深化集體經營性建設用地入市試點實踐分析

2023年3月，自然資源部辦公廳以自然資辦函〔2023〕364號印發《深化農村集體經營性建設用地入市試點工作方案》，公布了農村集體經營性建設用地入市試點地區名單，邯鄲市館陶縣、魏縣、武安市等3個縣（市）獲批全國新一輪深化入市試點。

（一）政策體系和制度框架構建情況

邯鄲市本次深化試點嚴格落實“二三二”工作要求。“二”是抓住“兩項前置條件”，加快完成國土空間規劃編制特別是實用性村莊規劃，完成集體土地所有權和使用權確權登記；“三”是緊盯“三項負面清單”，不能通過農用地轉為新增建設用地入市，不能把農民的宅基地納入入市范圍，符合入市條件的土地不能搞商品房開發；“二”是探索“兩項重點機制”，兼顧國家、集體和農民個人的入市土地增值收益調節機制，保護農民集體和個人權益，保障市場主體愿用、會用入市土地的權益保護機制。形成入市“1+5”政策體系。“1”為以一個《推進方案》為主，明確了總體要求、工作目標、工作任務、保障措施、職責分工等具體內容；“5”為以管理辦法、土地增值收益調節金征收使用管理辦法、民主決策管理辦法、入市收益分配管理辦法、使用權二級市場交易管理辦法5個政策性文件為輔，相關制度從入市的范圍、主體、方式、程序、調節金征收比例、民主決策程序、批后監管、調節金收益管理、使用權抵押管理等方面進行了具體詳細規定。值得注意的是，武安市針對入市后土地開發利用的監督管理專門出臺了監管暫行規定。此外，結合本地實際，邯鄲市以此次入市試點為契機，在解決歷史遺留“問題土地”等方面進行了積極探索。

（二）入市交易情況

2023年12月以來，邯鄲市3個試點縣（市）的集體經營性建設用地逐步進入市場交易。其中，館陶縣2023年12月26日在《中國土地市場網》發布首宗農村集體經營性建設用地入市交易掛牌公告；魏縣2024年2月28日在邯鄲市拍賣行成功拍賣該縣首宗集體經營性建設用地；武安市2024年5月6日首批集體經營性建設用地使用權在武安市農村產權交易中心順利完成掛牌出讓。以上3批交易被納入到不同交易平臺分別以拍賣和掛牌等方式公開交易。此后，邯鄲市結合實際需要、產業布局等要求，實現了更多符合入市條件交易的相繼掛牌成交，特別是武安市入市交易積極性較高，市場較為活躍。

目前，3個試點縣（市）已對現有存量集體經營性建設用地進行了精準摸排，梳理出潛力地塊作為入市儲備地塊，為全面推進入市提供了有益實踐經驗。

二、做好農村集體經營性建設用地入市工作的幾點思考

（一）堅持穩中求進，將審慎穩妥推進和提高地方政府積極性相結合

農村集體經營性建設用地入市改革涉及的“面廣”“人多”，影響大，必須穩慎穩妥推進。入市規模的快速膨脹可能會帶來經濟風險，如短期內可能對國有土地市場及地方財政安全帶來沖擊，同時也可能會因為農村集體經營性建設用地分布呈現“近郊多、遠郊少”等特征導致區域間經濟發展差距進一步拉大，因此，要注重土地入市速度和規模，特別是對建設用地需求旺盛的地區，做到有序推進。在實踐中，可分類施策，將有項目、有地塊的有序啟動入市程序直接供地，對位置優、暫時無項目的地塊，提前完成規劃配套，列入儲備。

實踐顯示，地方政府參與農村集體經營性建設用地入市的積極性并不高，這與其減少了地方政府土地獲利能力有關。從全國來看，試點縣（市、區）政府獲得的土地增值收益通常占土地出讓總價款的5%-50%，邯鄲市試點縣（市）為5%-40%，由此可見，與土地征收相比，地方政府的土地獲利能力被削弱。此外，對一些由于歷史原因造成的“說不清道不明”的“問題用地”給地方政府治理帶來挑戰，使入市積極性受挫。因此，要調動地方政府積極性，在加大政策傾斜和扶持力度的同時提高地方政府土地治理能力。

（二）堅持系統思維，牢固樹立入市“全生命周期”管理和服務意識

1.夯牢入市管理基礎。一是轉變地方政府工作理念。在進一步吃透政策、把握政策底線不能突破基礎上，對入市如何改革，應更多地尊重村集體和農民、土地使用者的意愿，實行民主協商及公示機制，保障農民的參與權和知情權，對入市土地的范圍、處置方式、利益分配等重大事項進行民主決策；二是注重政策協同和組合運用。統籌好農村集體經營性建設用地入市改革與農村土地征收、宅基地制度改革、農村產權制度改革、租賃住房制度改革間的協同性，將農村集體經營性建設用地入市與城鄉建設用地增減掛鉤、農村土地綜合整治等政策組合運用，在此基礎上建立政策制度保障體系，繪制本地區集體建設性用地“全息圖”，為開展入市工作提供基礎性規劃依據；三是完善土地價值評估體系。組織聘請有資質的評估單位出具價值評估報告，同時建立土地價值評估信息數據庫，收集整理不同區域、不同用途的土地交易案例和相關數據，為評估工作提供參考依據，提高土地價值評估的科學性。

2.健全入市交易管理和服務。一是搭建城鄉統一的交易平臺。目前，邯鄲市集體經營性建設用地交易主要在農村產權交易中心完成，而城鄉統一的建設用地交易平臺的建立，有利于整合土地供求信息，實現交易信息的公開、透明、便捷查詢，促進公平競爭，降低交易成本，提高市場配置土地資源效率。二是規范入市交易程序。在參照國有建設用地使用權交易程序基礎上，明確和細化交易方式、交易申請、交易公告、競買申請、交易實施等操作流程，進一步幫助各方實施交易，推進農村集體經營性建設用地與國有建設用地同等入市。三是建立異地入市調節機制。面對農村建設用地分布零星分散，難以成規模成片高效開發利用的現實困境，可將本區域零星的集體建設用地進行整治復墾后，將騰退出的建設用地指標調整到有需求、有項目，無建設用地指標的區域，通過先墾后用、入市出讓方式，實現集體建設用地規模指標平衡高效使用。

3.加強入市后土地開發利用監管，保障入市土地權能。一是完善入市土地使用監督機制，對入市土地后期開發經營行為進行管理和約束，堅決防止出現入市土地搞商品房開發等違背我國農村集體經營性建設用地入市改革初衷的現象。二是推動土地要素向優勢地塊、優勢產業、優勢行業傾斜，入市土地應優先保障實施鄉村振興戰略、鄉村產業、鄉村建設的用地需要。三是暢通入市土地產權權能實現路徑，保障入市土地使用權二級市場上轉讓、出租、抵押等交易的落實。雖然各級政府已出臺一系列鼓勵農村集體經營性建設用地入市與國有建設用地“同權”，同國有建設用地一樣用于貸款融資抵押的政策文件，但從實際情況來看，已入市項目進行抵押的占比很低，入市土地抵押融資路徑并不通暢。

（三）把握重點問題，在“分好”“用好”“管理好”入市土地增值收益上下功夫

1.制定合理的分配政策。分配好入市土地增值收益，制定兼顧國家、集體、個人的分配機制，是農村集體經營性建設用地入市改革的重要問題之一。如果分配不當，可能會對入市的實踐造成制約，如調節金征收比例高會影響農村集體和農民入市積極性，征收比例低又會違背國家有關要求影響政府收入。因此，只有統籌兼顧國家、集體和農民入市收益分配的利益關系才能做到滿盤皆活。入市土地增值收益分配等問題的解決既要基于科學合理的理論研究，又要結合農村土地實際。據大多數學者的觀點，政府和集體應該按照3：7的比例來分配入市土地增值收益，當然，不同地區可以根據市場情況和當地發展需求進行適當調整，如武安市在本輪入市試點中施行的分配比例是4：6。當然，政府對于調節金的征收比例會根據不同類型用地而不同，如魏縣工業用地按5%、商服用地按15%、住宅用地（保障性租賃租房）按10%繳納。總之，在平衡各方利益同時，要讓農戶充分享受土地增值收益，確保農民合法收益的最大化，將更多的土地增值收益留給農民、留在農村。

2.切實保障土地增值收益流向“三農”領域。一是用于農村基礎設施建設建設和優化升級，為農村產業發展筑牢基礎；二是用于農村環境整治、生態補償、土地復墾，推動農業農村綠色低碳發展，促進農業生產方式向更加環保、可持續的方向轉變；三是用于提升農村公共服務水平，比如教育、醫療、文化、養老等基礎設施的建設和服務的提升，提高農民的獲得感和滿意度。同時還可設立專項扶持資金，培育新型農業經營主體，發展壯大農村集體經濟。

3.建立完善的監管機制。明確增值收益管理的責任主體，確保資金的合理分配和有效利用。建立嚴格的集體收益使用監督機制，構建包括審計部門、財政部門以村民代表在內的監督體系，制定嚴格的資金使用審批流程，防止資金被挪用、侵占或浪費，通過村務公開欄等多種渠道及時、完整地公開土地增值收益的相關信息，包括收入金額、分配方案、使用進度等，讓農民能夠方便地了解資金動態，確保收益使用的透明度與合法性。

（四）堅持目標導向，實現與鄉村振興戰略有效銜接

農村集體經營性建設用地入市是對鄉村全面振興面臨的資金、土地瓶頸問題的有效探索。通過吸引資本，能夠有力促進農業產業化、農產品加工業、鄉村旅游業等產業發展，有效推動鄉村一二三產有機融合，拓展鄉村產業發展新空間，提高鄉村經濟發展的質量和效益。如可利用集體經營性建設用地建設農產品加工項目，補充、延伸、拓展農業產業鏈，實施精深加工，增加農產品附加值。也可打造特色鄉村民宿、農家樂等項目，促進鄉村農文旅共同發展。在此次試點中，邯鄲市武安積極盤活閑置、低效集體建設用地，利用廢棄的集體采礦用地建設再生資源加工項目，利用原有集體磚窯改造提升建設物流倉儲項目，切實保障了中小項目、鄉村振興用地需求。

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（作者單位：中共邯鄲市委黨校經濟學教研室）

責任編輯：宗宇翔