呼包鄂烏城市群一體化發展制度建設研究

摘" 要：城市群一體化發展是構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局的重要舉措，是完善現代化經濟體系的必由之路。呼包鄂烏城市群作為托起內蒙古現代化發展的重要引擎，對推動內蒙古高質量發展、落實區域協調發展戰略意義重大。本文以呼包鄂烏城市群為例，聚焦破解城市群一體化發展中制度建設的關鍵癥結和體制機制弊端，提出完善呼包鄂烏城市群一體化發展制度的對策建議。

關鍵詞：呼包鄂烏城市群" " "一體化" " "制度建設

呼包鄂烏城市群地理位置優越、資源稟賦良好、產業集聚程度較高，是內蒙古地區經濟活躍度最高、開放程度最高、創新能力最強的地區，在推動自治區經濟社會高質量發展和融入全方位開放格局中具有舉足輕重的地位。推進呼包鄂烏城市群一體化發展是內蒙古的一項重大發展戰略，能夠進一步增強區域創新能力和競爭實力，優化資源要素配置和生產力空間布局，提高區域經濟集聚度，推動更高層次的對外開放。構建呼包鄂烏城市群一體化發展新格局，涉及統籌協調利益關系、協同管理各方主體、監督調解各方矛盾，亟需更加有效的制度建設解決共同合作的問題，可以說，完善管理體制和組織協調機制是推動呼包鄂烏城市群一體化發展的關鍵。

一、呼包鄂烏城市群一體化發展制度建設現狀及面臨的問題

（一）不同主體對一體化發展關注的重點不同，易引發同質化、排他性和離散式發展等問題

呼包鄂烏城市群作為主體城市的集合，在推進一體化發展過程中，各主體的發展訴求和空間尺度不一致，導致各城市在協同推進一體化時關注和面臨的問題不同，從而產生區域發展不平衡、經濟分化嚴重等諸多矛盾。呼包鄂是自治區經濟發展的“火車頭”，無論是人口規模還是人均GDP均處于自治區前列，各主體成員在一體化發展中更加關注制度性障礙、產業協同效率、開放和創新能力的突破及基礎設施和公共服務一體化等影響發展質量和效率的問題。烏蘭察布市雖擁有良好的區位條件和交通優勢，但經濟社會發展與其他幾市仍存在明顯差距。2024年烏蘭察布市常住人口規模和經濟體量分別僅占呼包鄂烏城市群的15.5%和7.5%，2023年Ramp;D投入強度與內蒙古排名第一的包頭市相差2.4倍，在基礎設施、公共服務等方面與其它三市也存在一定差距，在一體化發展進程中，更加關注如何發揮制度作用，充分利用國內國際市場，發展特色產業，發揮區位優勢融入“一帶一路”建設，拓展經濟發展空間。

（二）協商合作機制尚不完善，且缺乏法律保障

統一有效的協商機制是呼包鄂烏城市群一體化發展的重要推動力。現階段，推動呼包鄂烏城市群落實主體責任、深化市域合作主要依靠一年一度的黨政聯席會議。這是一種“契約化行政”的協商合作方式，議事協調機構沒有明顯的強制力，在共同推進一體化中政府間關系協調與合作缺乏專門的法律法規約束，會議的制度性、穩定性、權威性效果較差。且每年一次的黨政聯席會議頻次較少，各市互動不足，特別是旗縣和各部門缺乏充分的橫向和縱向聯系，無法及時解決和處理合作事務中需要溝通和協調的工作，導致很多合作事務難以取得實質性突破。

（三）區域協調發展機制不健全，難以形成統一開放的要素市場制度

呼包鄂烏城市群協調發展機制不健全是一體化發展難以推進的重要原因，主要表現為行政區劃分割和要素市場一體化建設不完善。首先，傳統的以行政邊界為單元的政績考核體系和評價體系不適應區域協調發展的需要。呼包鄂烏城市群從經濟發展的角度來看是一個整體，但四市是平級市，沒有行政隸屬關系，在產業發展、GDP核算、稅收等方面存在競爭關系，產業關聯度不高，跨區域深層次產業聯動發展機制不暢通，招商引資存在惡性競爭。經濟發展區域與行政區劃的不一致導致各政府之間在跨市域邊界問題上的協調能力有限，無法形成區域分工合理、優勢互補的產業發展格局。其次，區域市場壁壘仍然存在，資源要素跨行政區流動受限，缺乏有效的城鄉資源配置體制機制。從資本要素來看，雖然呼包鄂烏城市群內部擁有多所金融機構，但資本的集聚能力與國內其他城市群相比仍有較大差距，尤其是旗縣鄉鎮地區，資本要素的下沉渠道不暢、平臺缺失，造成城鄉發展不平衡、資源分配不均等問題；從勞動力要素來看，雖然各市已放開落戶限制，但對鄉村人口的吸引力仍然不足，高端人才的引進及激勵機制不完善；從創新要素來看，企業在技術創新中的主體作用發揮不夠，創新經費投入嚴重不足，2023年四市Ramp;D經費投入強度低于全國平均水平1.44個百分點。此外，城市群內部還存在區域市場的準入、監管、處罰標準不統一，自由裁量權不一致，跨行政區執法聯動困難等問題。

（四）成本共擔與利益共享的長效機制尚未建立，各城市利益協調較難平衡

城市群一體化發展的基本目標是整合各方利益，實現城市群整體利益最大化。地方政府在區域合作中，如何協調各方利益成為推動城市群一體化發展的關鍵環節。然而，城市群各主體之間的利益整合仍然是一個協同演化的動態復雜過程，要時刻面臨市場的競合博弈。從四市政府各自制定的發展規劃來看，各地并沒有制定彼此互惠的產業發展政策和保障合作的相關機制，在推進一體化發展中需要支付的成費及產生的收益也都無法被準確衡量，在成本分擔和利益共享時很難做到公平，如沒有良好的分配機制，會使承擔較多成本的市場主體不能獲得對應的經濟社會收益，降低參與的積極性，不利于城市群的整體發展。

（五）統一有效的生態補償制度仍未形成，生態環境共建共保壓力較大

呼包鄂烏城市群產業結構偏重于能源和重化工業，與水資源剛性約束、生態脆弱、環境容量有限的矛盾非常突出，具體表現為用水、用能指標短缺、污染物排放基數大、大氣污染問題突出等。比如，鄂爾多斯市和包頭市位于黃河流域上游，承擔著水源地保護和生態修復治理的重要職責，產業發展受限，對水源地保護和治理的貢獻將在很大程度上降低下游城市的污染治理成本，為其經濟社會發展創造了條件，應當得到一定補償。但各行政區是本轄區資源利用、污染治理和生態修復的主要責任人，資源環境的跨區域調配和充分利用受到一定約束，在協同推進黃河大保護大治理上壓力較大。

二、完善呼包鄂烏城市群一體化制度的對策

（一）健全縱向與橫向相結合的城市群府際協商機制，推動城市群一體化工作制度化、規范化、長效化

在不同的利益目標訴求下，避免各城市群主體同質化、排他性、離散式發展，關鍵在于健全制度體系推動城市群內部差異化、互補性及融合式發展。要從縱向與橫向上積極構建形成推進“呼包鄂烏一體化發展領導小組—領導小組辦公室—工作小組”的多層次常態化組織協商機制，切實發揮好決策層、協調層、執行層三級運作機制的作用。從縱向上來看，在市長聯席會議制度框架下，發揮好城市群一體化發展領導小組的作用，落實城市群一體化發展的各項規劃與舉措，加強各城市橫向協調與聯系；在橫向上，建立健全對口部門常態化對接機制，針對重大交通基礎設施、環境保護、社會保障、防災減災等重要的協調領域設立各種工作小組，工作小組由各城市相關部門的業務代表組成，并邀請政府部門以外的專家參與，針對特定的公共事務問題進行分析研究與協商決策。此外，應探索構建城市群一體化發展法治框架，運用法律手段支持城市群一體化發展的整體規劃及行動方案，保障整體規劃的權威性和連續性，并定期對項目實施情況進行監督、檢查與評估，并將評估結果納入考核問責機制，追究主體及責任人的違規行為，確保整體規劃的有效實施。

（二）構建高效的城市群協調發展機制，探索建立經濟區與行政區適度分離制度，加快建立高效、公平、規范的市場制度

一是建立健全城市群協調發展機制，以產業協同促進區域協作互助，構建科學合理的產業分工體系，實現優勢互補、互利共贏的產業發展格局，共同推進城市群一體化發展。二是選擇區位相鄰、產業互補的工業園區或毗鄰區縣作為優先推動“經濟區和行政區適度分離”的示范點，將毗鄰區縣的經濟管理權分階段、分步驟讓渡給跨行政區的協同發展領導小組，保留稅收分成權和社會管理職權，探索異地孵化、飛地經濟、伙伴園區等多種產業跨區合作機制，從而消除一體化過程中行政區分割分級管理體制的弊端。三是充分發揮市場機制在區域資源配置中的重要作用，營造規則統一、標準互認、要素自由流動的市場環境。建立統一規范的勞動力和資本市場，促進勞動力、資本等要素跨地區順暢流動。促進各類創新資源互通共享，支持聯合建設科技資源共享服務平臺，鼓勵共建科技研發和轉化基地。進一步規范不當市場競爭和市場干預行為，消除歧視性、隱蔽性的區域市場準入限制，推進市場監管公平統一。

（三）積極建立城市群利益共享與成本共擔機制，實現城市群內部利益平衡

城市群一體化發展想要突破當前的阻礙因素，關鍵在于建立健全利益共享與成本共擔機制，即地方政府在平等互利的前提下，通過建設規范的體制機制實現各地區利益與成本的合理分配，實現城市群內地方政府之間的利益共享與成本共擔。一方面，要建立利益共享機制。利益共享是跨行政區合作的基礎。在各城市間進行的招商引資、項目建設、產業轉移等活動，通過政策實施，對參與主體進行合理的利益分成，實現共建共享。如在招商引資上，城市群內部要統一政策，建立一體化招商、聯合引資的體制機制，避免在招商引資過程中出現逐底競爭進而形成“政策洼地”的現象。另一方面，要健全成本共擔機制。成本共擔是跨行政區合作的內在要求。雖無法保證每個城市在推進一體化發展中的成本付出與收益完全達到均等，但應對協同發展過程中產生損失的城市予以補償，可通過建立健全城市群內部地方政府間稅收分享制度、設立城市群協調發展基金和推動橫向政府間財政轉移支付等方式，弱化各地政府開展稅收爭奪的動機，縮小各地區財力上的差距，從而形成推動城市群一體化高質量發展新格局。

（四）圍繞黃河大保護、大治理，建立跨區域、跨流域的生態環境共保共治新體制、新機制

一是堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，統一城市群內部生態建設與環境治理標準，推動生態環境監測信息的實時共享，建立和完善重大環境質量預警監測和信息反饋系統，完善跨區域環境污染聯防聯控機制，建立污染聯防聯控平臺。二是建立流域治理與水資源保護一體化機制，堅持以水定地、以水定產，強化用水、用能“雙控”目標責任評價考核，倒逼產業結構優化調整，打造城市群區域水環境綜合治理的監測網絡和聯防聯控聯治平臺，建立環境執法合作機制，積極開展聯動執法。三是從縱向和橫向多元化協同推進生態補償制度建設，完善省—市—縣縱向補償機制，強化縱向補償激勵約束，推進重點生態功能區轉移支付實施差異化補償；健全橫向補償制度，加快建立城市群內部對口支援機制，深化各地基層生態環境部門與智庫機構的交流合作，圍繞流域治理、環境修復、環保產業、監測技術，積極拓展生態環境合作新領域。此外，還應加快推進市場化補償機制建立，鼓勵社會資金和市場主體主動參與生態活動，激發全社會參與生態保護的積極性，逐步緩解政府投資壓力，形成自然資源資產交易市場，探索從綠水青山到金山銀山的多元化實現路徑。

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（作者單位：內蒙古自治區社會科學院經濟研究所）

責任編輯：康偉