人口變化背景下托幼一體化模式的時代之需、現實阻隔及實踐進路

中圖分類號：G619.2 文獻標識碼：A文章編號：1673-4289（2025）08-0005-06

《教育強國建設規劃綱要（2024—2035年）》明確提出，“要健全與人口變化相適應的基礎教育資源統籌調配機制”。近年來，我國出生人口持續下降，在一些地方已經體現為學前教育入園兒童的持續減少。當前學前教育階段已經迎來人口變化浪潮，學前教育應從哪些方面進行教育資源的統籌與辦學方式的變革？基于此，本刊選登四篇“學齡人口結構變化”專題下學前教育階段的文章，以饗讀者。

我國正面臨著低生育率持續走低和深度老齡化社會加速到來的雙重挑戰。這一人口結構性變化將成為影響社會發展的長期課題。伴隨著人口態勢的演變，傳統家庭模式正在經歷深刻轉型：雙職工家庭比例攀升，隔代撫育模式日漸顯現其局限性，社會對專業化、科學化托育服務的需求與日俱增。與此同時，極端少子化趨勢正全面沖擊教育體系，其中學前教育領域所受影響最為直接。2024年全國教育事業發展統計公報數據顯示，幼兒園數量銳減2萬所，在園幼兒減少509萬，幼兒園教師縮減24萬人，已連續四年呈現下降趨勢，這種人口變動趨勢預示著各級各類幼兒園或將普遍面臨“關停潮\"的嚴峻考驗。構建高質量的托幼一體化服務體系不僅能夠有效緩解育兒困境，釋放勞動力潛能，特別是促進女性職業發展，讓廣大育齡夫婦更“想生\"“敢生”，還能為學前教育機構提供穩定的生源保障，逐步破解我國人口少子化問題，從而形成推動經濟社會可持續發展的良性循環。

托幼一體化是指幼兒園拓展托育服務，通過統籌管理體制、經費投人、課程體系、師資培養和質量評估等關鍵要素，實現0＼～6歲兒童教育的系統化銜接與連續性發展。當前亟須系統梳理托幼一體化建設面臨的關鍵問題，深人剖析其深層緣由，并探尋切實可行的優化路徑。

一、托幼一體化模式的時代之需

在國家人口結構變革與教育強國建設的大背景下，實施托幼一體化模式既符合國家戰略布局，又能為解決少子化時代學前教育資源配置問題提供創新路徑，還能滿足家庭對優質早期教育的迫切期望。

（一）契合國家發展高質量學前教育和托育服務的戰略布局

習近平總書記指出：“要把高質量發展作為各級各類教育的生命線。\"我國學前教育已邁人高質量發展的新時期，作為高質量教育體系的重要基石，其發展始終被置于國家戰略優先地位。在低生育率背景下，推動學前教育高質量發展對于優化人口結構、保持人力資源優勢有重大意義。

習近平總書記強調，要建立健全生育支持政策體系，大力發展普惠托幼服務體系，顯著減輕家庭生育養育教育負擔，推動建設生育友好型社會，促進人口長期均衡發展。近年來，我國陸續出臺多項促進學前教育與托育服務協調發展的政策措施。“十四五\"規劃明確提出支持幼兒園提供托幼一體化服務；2019年發布的三孩政策配套措施著重強調構建普惠托育體系，鼓勵幼兒園招收2＼～3歲幼兒。2022年全國政協委員座談會進一步強化政策導向，支持幼兒園舉辦托班。《中華人民共和國學前教育法》更是從法律層面明確規定“鼓勵有條件的幼兒園開設托班，提供托育服務”；《教育強國建設規劃綱要（2024一2035年）》進一步細化了實施路徑，要求支持具備條件的幼兒園招收2＼～3歲幼兒，通過辦強辦優基礎教育，夯實全面提升國民素質的戰略基點。這些政策既為幼兒園發展托育服務指明了方向，又體現了辦好人民滿意教育的宗旨，是實現教育強國目標的重要舉措。

自2019年“托育元年\"開啟以來，國務院《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》提出到2025年要基本形成多元化、多樣化、覆蓋城鄉的嬰幼兒照護服務體系。各地積極創新探索“在地化\"托幼一體化模式，形成了一批具有地方特色的實踐成果。其中，江蘇省發布《江蘇省關于加快完善生育支持政策體系推動建設生育友好型社會的若干措施》，提出要統籌配置育幼服務資源，支持幼兒園資源向下延伸，為2＼～3歲幼兒提供托育服務，當前有2500多所幼兒園為2＼～3歲幼兒提供超過9萬個托位；成都市通過將托幼一體化納人普惠托育服務網絡、推行醫教融合模式、動員多元主體參與等方式，打造了具有示范意義的普惠托幼一體化發展路徑。這些舉措不僅有效緩解了生源短缺問題，還切實解決了雙職工家庭育兒照護的困境，充分展現了托幼一體化實踐的良好成效。

推動幼兒園拓展托育服務，實現托幼一體化發展，不僅是完善育幼服務體系的重要創新實踐，更是構建高質量教育體系的關鍵舉措。這一改革既是對國家政策的切實貫徹，也是我國學前教育制度發展的重要里程碑。

（二）破除“少子化\"導致學前教育資源配置的實然困境

伴隨我國人口老齡化和少子化不斷加劇，教育資源的重新分配與教育質量的整體提升已成為人們共同面臨的挑戰。在促進普及普惠大安全優質發展的背景下，學前教育資源總量基本滿足當前社會的需求量，隨著新生人口數量的持續性下降，在園規模的拐點已經出現，各級各類幼兒園隨著人口變化及分布等多重因素影響，面臨生源“斷檔”、學位富余、幼兒園園舍閑置、師資過剩等各種現實困境。若不及時采取應對措施，幼兒園軟硬件資源剛性需求將由基本均衡轉向過剩失衡，致使幼兒園面臨撤并風險的生存危機或因為大規模解聘教師帶來不良影響。而托育服務作為落實“三孩\"政策的關鍵配套舉措，正迎來“增量提質”“普惠就近\"的建設高峰期。[在“你我本同源\"的基礎之上，找尋銜接契合卡扣，整合幼兒園與托育機構資源，實現現有園所優質軟硬件資源共享（園舍、環境資源、教師資源、技術資源、信息資源等），提升資源利用率，避免重復建設，是學前教育資源優化配置的內在所需，這為受到出生人口變化新形勢沖擊進而影響生源的幼兒園的發展提供了發展思路和現實基礎。

比如首先受到低生育率影響，面臨“關停潮”的幼兒園，可利用現有的幼兒園各項資源，在此基礎上改建修訂，積極開展托幼一體化模式探索，下沉幼兒園招生年齡，逐步有序推進招收0＼～3歲的嬰幼兒生源，在教育競爭的大環境下尋找到“生機”。同時對于有條件的幼兒園可積極靈活轉制，在園辦托班或者積極探索“園中園\"等模式，在托幼一體化發展中尋找新的增長點。探討托幼一體化模式，全面統籌園所資源，高效合理優化利用園所軟硬件、師資等資源，可降低托幼的運營成本和社會辦托的成本。這一模式既解決了托育資源不足問題，又盤活了閑置的學前教育資源，形成雙贏局面。

（三）滿足嬰幼兒家長追求高質量托幼一體化服務的現實需要

“幼有優育\"已成為當前辦人民滿意教育的重要目標。推動托幼一體化發展，構建“可負擔、可獲得”的高質量托幼服務體系，是實現這一目標的重要舉措。隨著家長對優質普惠托幼資源需求的日益增長，持續擴大普惠性資源供給已成為當務之急。普惠優質的托幼服務須兼顧“可負擔\"和“可獲得”兩個基本維度\"。在數量供給方面，滿足家庭對托位數的基本需求是首要保障。當前托位供給不足仍是首要問題。據統計，截至2023年底，全國托位數達到3.38個/千人，總托位477萬個，與“十四五\"規劃提出的4.5個/千人的目標仍存在明顯差距。依托幼兒園特別是公辦幼兒園拓展托育服務，不僅能快速增加0＼～3歲托位供給，還能有效降低家庭養育成本，切實緩解家庭“入托難、人托貴\"的問題。

在質量提供方面，家庭對托幼服務質量的需求是核心。托幼一體化作為學前教育高質量發展的創新路徑，更容易實現優質普惠目標。該模式能夠有效統整0＼～6歲育幼資源，充分利用學前教育發展積累的硬件設施、師資力量、規范化管理及品牌優勢，構建統一的管理體系。通過系統化的師資培訓、連貫的課程設置和科學的分齡設計，既能保障專業服務水平，又能確保0＼～6歲兒童獲得系統性的保教服務，實現從托育到幼兒園的平穩過渡，促進兒童適應能力和社會性發展。同時，還可以為家長提供持續的育兒指導，避免了其在嬰幼兒0＼～3歲和3＼～6歲階段頻繁更換教育機構帶來的困擾，既減輕了家長擇園壓力，又降低了養育成本，有助于家長實現工作與家庭的平衡。依托幼兒園開展托幼一體化服務，通過規范化的管理、普惠化的供給和精細化的服務，能從根本上解決家長“不敢托\"“托不好\"的顧慮。

因此，大力發展托幼一體化模式，既是回應家長對優質早期教育的期待，也是實現教育高質量發展的內在要求，更是順應“幼有善育\"的時代潮流的戰略選擇。[12]

二、托幼一體化模式的現實阻隔

推動托幼一體化模式發展對于優化國家學前教育資源配置、減輕家庭育兒負擔具有重要意義。深人分析該模式實施過程中的關鍵問題，將為政策落地提供有力支撐，從而更好地保障嬰幼兒的健康發展權益。這一探索將有助于突破當前面臨的主要發展瓶頸。

（一）管理之困：責任歸屬不清，缺乏制度規約

首先，在權責歸屬方面，托育服務與幼兒教育分屬衛健和教育兩個不同主管部門，形成“雙軌管理模式”。這種分割式管理導致體制層面的不協調，由于缺乏統一的管理框架和清晰的權責劃分，各部門職責邊界模糊、保障機制不健全，造成管理效能低下。根據《托育機構登記和備案辦法》，托育機構登記備案涉及衛健、民政、住建等多個部門的協作管理[]，但在實際執行過程中暴露出監管體系不完善、行業標準缺失等問題，導致監管無據可依，安全隱患頻發。

其次，當前面臨的主要挑戰在于跨部門協調機制亟待完善。托幼一體化推行涉及多個管理部門，但相關部門認知不足，政策協調存在現實障礙。主要表現為：第一，政策配套不完善。在幼兒園增設托班的探索中，受限于政策缺失，特別是縣鄉層面缺乏可操作的規范標準，加之編制審批無根可依，多數公辦園因學位資源緊張，導致無力開展托育服務。第二，資質審批存在制度性障礙。幼兒園實行“先證后照”，而托育機構采用“先照后證”，導致無法在經營范圍內增設托育項目，形成“一園兩證\"的困局，嚴重制約了托幼銜接的順暢度。部分地區甚至出現教育部門以推行普惠教育為由，禁止轄區內幼兒園招收0＼～3歲幼兒的情況。第三，監管體系存在漏洞。參照“誰主管誰負責\"原則，民政、市場監管、教育等部門應各司其職，但因行業監管權責不清，專業管理缺位，實際工作中容易出現監管盲區。

此外，在生育率持續走低的背景下，有部分幼兒園管理者雖已認識到托育服務可擴招生源，緩解園所生源壓力，但由于地方政策不明朗而不敢貿然行動。這種多頭管理、制度缺位以及機構自身管理不善等因素相互疊加，進一步加大了在地方推進托幼一體化的實施難度。

（二）經費之困：財政保障不足，分擔機制不健全

在托幼一體化運營實踐中，財政經費投入仍是制約教育發展的關鍵問題。當前普惠性支持政策支持有限，經費保障機制滯后，嚴重影響了托幼機構的可持續發展，導致運營主體普遍面臨經營困境。從管理體制來看，托育服務屬于地方事權范疇，目前僅在中央和省級層面設立了普惠托育服務專項補助，且中央資金主要惠及重點城市城區，對其他運營成本較高的托幼一體化機構支持明顯不足。加之地方財政壓力，資金撥付效率低下，實際到位資金與政策預期存在差距。此外，托幼行業具有投人大、成本高、回報周期長等特點，機構運營需要固定場地租金、人員薪酬、裝修改造等高額固定成本。值得注意的是，當前托育市場存在“三無\"現象一一無政府定價干預機制、無行業收費標準規范、無指導性收費文件約束，這直接導致市場價格秩序紊亂。部分幼兒園通過開設低價托班進行競爭，不僅擾亂了市場秩序，更形成了“低價一低質\"的惡性循環，最終損害服務質量。

此外，嬰幼兒入托時間不確定性導致生源流動性大，在收費標準固定的情況下，機構普遍面臨招生周期延長、生源不穩等挑戰，從而使收人難以保障穩定現金流。特別是多數普惠性幼兒園延伸托育服務時受價格限制影響，長期處于虧損運營狀態，成為托幼一體化推行的現實堵點。

在當前人口發展新形勢和教育強國建設的背景下，托幼教育財政保障不足與成本分擔機制缺失的問題日益凸顯。這不僅降低了幼兒園開設托班的積極性，也造成了家庭人托意愿與實際行為之間的巨大落差。這些問題的存在，不僅加大了托幼一體化實施的難度，更制約了服務質量的提升和服務范圍的擴大，亟須建立長效保障機制予以破解。

（三）師資之困：隊伍結構不優，素質亟待提高

教師作為教育發展的首要資源，是推動托幼一體化高質量發展的關鍵要素。科學合理的師資配置不僅直接影響教育質量，更關乎幼兒的全面發展。4當前我國托幼師資隊伍在結構和整體素質方面存在突出問題，嚴重制約著托幼一體化模式的有效推進。

首先，師資結構性矛盾突出。托幼師資配置體系亟待完善。拓展托育服務的幼兒園其托幼一體化師資大多數通過幼師轉崗或社會招聘填充師資力量，導致從業人員資質參差不齊，整體資質水平有待提升。其次，專業素養與行業需求脫節。目前全國尚未建立統一的托幼一體化師資專業標準體系。從業人員學歷結構以中職、大專為主，專業背景過度集中在學前教育領域，早期教育和嬰幼兒托育服務與管理專業人員占比偏低。教師普遍缺乏必要的生活照護技能和醫育融合能力，這一專業素養的不足直接制約了托幼一體化向更低齡段的延伸。相關專業院校人才培養與行業需求對接不暢，畢業生實踐能力欠缺。管理人員整體素質與專業能力也難以滿足托幼機構崗位需要。這種專業適配度不足的狀況直接制約著托幼一體化發展質量。

此外，師資認證與師資管理體系亟待完善，職后培訓缺乏針對性。師資來源多元但標準不一，缺乏權威統一的評估認證體系，導致師資質量參差不齊。當前既面臨一體化復合型師資短缺問題，又亟須提升現有教師隊伍的專業素養，這與新時代托育事業高質量發展的要求存在明顯差距。更嚴峻的是，由于薪資待遇缺乏競爭力、編制保障不足等現實因素制約，托幼機構普遍面臨招人難、留人更難的困境。師資隊伍流動性大、穩定性差的特點，進一步制約了托幼一體化的可持續發展。現有市場中專業技術水平達標且持有對應資格證書的專業人員數量，與高質量托幼一體化的需要仍存在顯著差距。

（四）質量之困：課程標準不全，保教融合不夠

現行《幼兒園教育指導綱要（試行）》《3-6歲兒童學習與發展指南》雖為3＼～6歲教育階段提供了權威性指導文件，《托育機構保育指導大綱（試行）》也明確了托育服務的課程標準規范，但面向0＼～6歲兒童連續性發展的托幼一體化課程標準體系尚未建立。目前分屬0＼～3歲和3＼～6歲的課程標準各自獨立，缺乏有效銜接。事實上，0＼～6歲是兒童發展的關鍵時期，雖然不同階段教育重點存在差異，但其發展過程具有顯著的連續性、整體性和一貫性特征，需要實施系統連貫的教育干預。當前無論是幼兒園課程標準，還是托育服務的課程標準，都難以兼顧該兩個學段教育的銜接性。0＼～6歲兒童連貫性課程標準的缺失和課程監管缺位，嚴重制約了嬰幼兒保教質量的提升。因此，當務之急是構建以0＼～6歲兒童發展為核心的課程標準，設立專業化課程管理機構。此舉不僅能有效彌合托幼銜接斷層，促進兒童發展自然過渡，更能顯著提升兩個年齡段教育的融合度，是解決當前托幼一體化發展瓶頸的重要舉措。

三、托幼一體化模式的實踐進路

為有效推進托幼一體化模式的在地化實踐，須從頂層設計層面協調相關管理部門，明晰部門職責，研制課程標準，健全財政分攤機制，凝聚各方力量擴大供給及打造專業化高素質托幼一體化師資隊伍等，通過多主體協同發力，確保0＼～6歲兒童發展的連貫性與整體性。

（一）加強頂層制度設計，暢通部門協作機制

一是完善政策支持體系，加強跨部門協作。國家應加快推進托幼服務專項立法工作，相關部門應盡快出臺配套政策法規，制定涵蓋嬰幼兒照護及服務機構管理的實施細則。重點規范從業人員資質認定、服務標準體系、課程質量評估、衛生安全監管、收費定價機制及托育環境要求等核心要素。同時，為延伸托育服務的幼兒園提供標準化指導性方案，加強機構設施建設前期規劃指導，切實解決托幼一體化實施過程中的具體問題。

二是推進管理體制改革，實現統一歸口管理。針對當前0＼～3歲與3＼～6歲教育分屬衛健和教育雙部門管理的現狀，建議0＼～6歲兒童照護服務統一劃歸單一主管部門，從根本上解決多頭管理的問題。清晰界定部分職責邊界，改變現有“政出多門\"的管理格局。同時“外觀內查\"找借鑒，經濟合作與發展組織（OECD）國家普遍推行教育部門主導的全程閉環管理模式，將托育服務管理職能從衛生系統轉人教育系統已成為國際通行做法。[5]

三是構建精細化綜合監管體系。建立國家衛健、市場監管、民政、教育、公安等多部門參與的協同監管機制。重點包括：嚴格落實衛生保健制度規范，細化各項工作流程并實行責任到人；制定具有法律效力的部門權責清單，特別是在資金監管、安全保障等關鍵領域明確教育、衛健等主體部門的法定職責；形成常態化的跨部門協作機制，確保各項政策措施落地見效，推動托幼一體化事業規范化高質量發展。

（二）優化財政分擔機制，凝聚合力擴大供給

托幼一體化發展需要政府、社會和市場多方協作，其中政府主導作用尤其關鍵。建立覆蓋0＼～6歲教育階段的穩定長效資金保障機制，是順利實施托幼一體化的重要基礎。為此，建議從以下三個方面完善財政投人機制。

一是，應加大財政支持力度，重點加強對學前教育和托育服務的財政支持，平衡兩個學段的資金分配比例。具體措施有：將托幼服務經費納人各級財政預算；積極爭取國家和省級專項資金支持，確保資金足額及時到位；對開展托育服務的幼兒園給予實質性補貼，切實降低其運營成本。

二是，應從多方面加大政策扶持力度。在機構建設規劃、土地使用、人才培養、企業紓困等領域制定切實有效的政策措施，如嚴格落實托幼服務機構的水電氣居民價格政策。此外，須建立可操作性強的托幼教育資助制度。

三是，在保障政府投人主渠道作用的基礎上，應拓寬資金來源渠道，鼓勵社會資本規范參與，形成政府主導、多元投人的經費保障體系。通過合理分擔教育成本，有效降低家庭人托負擔，最終構建0＼～6歲兒童教育階段穩定、可持續的多元化資金保障機制，為普惠托幼服務高質量發展提供有力支撐。

（三）健全從業準入退出機制，強化師資隊伍建設

一是健全準入與監管機制。建議各級政府統一制定托幼機構從業人員準入標準及職業行為規范，配套建立全流程動態監管體系。明晰監管主體及職責，引人智能監管技術實現數字化管理，為從業者提供“行有所標、行有所為、行所不為\"的清晰指南。

二是強化職前培養質量。各培養院校應結合市場需要，在擴大托幼專業人才培養規模的同時，嚴格把控生源質量。實施專業選拔標準，逐步推行職業資格準人制度，從源頭上做好“品控\"工作。

三是構建多元化培訓體系。鼓勵社會力量參與，建立“政府一學校一社會一園區\"四方協同的多元化培訓網絡，實現學歷教育與非學歷教育、長期與短期培訓相結合，通過多形式培訓及權威認證，提升從業人員的保育、保健、教育和管理等綜合勝任力。

四是優化激勵保障機制。建立科學的考核晉升與退出機制，完善包括專業發展、薪酬待遇、職稱評定等在內的保障體系，增強行業吸引力，形成“留得住、有發展\"的良性循環。

（四）注重研制課程標準，深化保教融合

依據各地實際需求積極探索在地化的托幼一體化模式，以綱領性文件為導向，以嬰幼兒發展的實際需要為基石，參照幼兒園課程資源體系框架，結合托幼機構實際，對照國際實踐經驗，堅持靈活性，在尊重0～3歲、3～6歲兒童課程的差異性的前提下，根據0～6歲嬰幼兒身心發展整體性的特點和早期教育連續性特征，兼顧0～3歲、3～6歲兒童的發展差異性，重點研制出科學合理、全面融合兩個年齡段的保育教育整合課程標準。根據嬰幼兒身心發展的變化，開展適宜的托幼課程，更好地促使嬰幼教育的銜接。

同時，配套多元立體相宜的課程評價體系，組織好評價網絡，引人“政家園社”多方主體參與，打造完備健全程序化的考核組織管理機構，采用豐富多樣的評價方式，建立多元立體課程評價機制，多利益相關主體共同打造“綠色環保\"協同育人生態圈，確保高質量托幼一體化課程全面落地落實，用“高品質一體化課程\"護航學前教育和托育服務嬰幼兒發展兩階段不同的發展需求，確保兩階段嬰幼兒發展的課程互融互通、貫通育人，保障托幼服務有效銜接的質效，實現嬰幼兒最大限度的發展。

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（作者單位：中國教育科學研究院，北京100088）