國有農用地政策改革與糧食安全戰略優化研究

中圖分類號：D922.3 文獻標志碼：A 文章編號：2096-9902（2025）13-0032-04

Abstract：Thisstudyaimstoexploretheimpactofstate-ownedagriculturallandpolicyreformsonnationalfoodsecurity andproposeoptimizationstrategiestoenhancetheroleofstate-ownedagriculturallandinfoodproduction.Throughliterature analysisandpolicyreview，thestudyoutlinestheevolutionofstate-ownedagriculturallandpoliciesandanalyzestheirrolesin farmlandprotection，landtransfer，landconsolidation，andlanduseplanning.Thestudyfindsthatalthoughstate-owned agriculturallandplaysacucialoleinensuringfoodsecurityitstillfacschalengessuchslanddegradationimmaureland transfermarkets，limitatiosinlandconsolidation，dificultiesinpolicyimplementationandlaggingagiculturaltchological inovation.Tothisend，comprehensivepolicyreformsandinnovativemeasureshavebeenproposedtoefectivelyenhancethe utilizationeficiencyandproductionpotentialofstate-owedagriculturalland，providingasolidfoundationforachievingthe long-term national food security goals.

Keywords：stateownedagriculturalland;fodsecurity；landpolicy；cultivatedlandprotection；landtransfer;land remediation; agricultural technological innovation

土地政策改革與糧食安全緊密相關，國有農用地在國家糧食戰略中扮演著至關重要的角色。糧食安全直接關系到國家的穩定與社會的可持續發展。國有農用地政策的改革，不僅影響著農業生產的效率和可持續性，也對國家的糧食供應和安全產生有深遠影響。

1國有農用地政策的演進

國有農用地政策的演進是與國家發展戰略緊密相關的一個過程。在我國，政策演進體現了從保障基本農業生產向促進農業現代化、提高糧食生產效率和保障國家糧食安全的轉變。

1.1 歷史回顧

國有農用地政策的演進反映了中國農業發展的歷史軌跡，從計劃經濟到市場經濟的深刻轉型，不僅標志著經濟體制的變化，也體現了國家對農業和土地資源管理理念的重大更新。

在計劃經濟時期，國有農用地政策的核心是國家對農業資源的集中控制和統一調配。土地作為國家的重要資產，其使用和管理權高度集中在國家手中。通過集體化和國營農場的形式，實現了土地資源的集中利用，農業生產活動嚴格按照國家計劃進行，在一定程度上確保了農業生產的規模化和效率，但也存在資源配置效率低下、農民生產積極性不足等問題。

改革開放以后，中國農業發展迎來了新的機遇。家庭聯產承包責任制的實施，標志著國有農用地政策的重大轉變。將土地使用權下放給農民，使農民獲得了對承包土地的經營自主權，極大地激發了農民的生產積極性，促進了農業生產效率的顯著提升1。家庭聯產承包責任制的實施，不僅改變了農業生產的組織形式，也為中國農業的現代化和市場化奠定了基礎。

隨著市場經濟體制的逐步建立，國有農用地政策開始更加注重效率和市場機制。政策逐步放寬了土地使用權的流轉限制，允許農民依法、自愿、有償地進行土地承包經營權的流轉，進一步激活了土地市場，促進了土地資源的優化配置。農民通過土地流轉獲得更多的發展機會，同時也為農業規模化、集約化經營提供了可能。

1.2 政策框架

隨著國有農用地政策的演進，政策框架也在不斷完善和發展。從最初的土地集體化和國營農場，到家庭聯產承包責任制，再到土地流轉和農業現代化，政策框架的演變反映了國家對農業和土地資源管理的不斷深化和創新。

在計劃經濟時期，政策框架主要圍繞國家對農業資源的集中控制和管理，以國家計劃為核心，強調土地資源的統一調配和利用。改革開放以后，政策框架開始向市場化和法制化方向發展。家庭聯產承包責任制的實施，為農民提供了土地經營的自主權，同時也為土地流轉和市場交易提供了法律基礎。政策框架逐漸完善，為農業市場化和現代化提供了制度保障。隨著市場經濟的深入發展，政策框架更加注重土地資源的優化配置和高效利用。土地流轉政策的推行，為土地資源的市場化配置提供了平臺和機制。同時，政策框架也在不斷加強耕地保護和土地整治，以提高土地的生產能力和抵御風險的能力。現行的土地政策框架包括耕地保護、土地流轉、土地整治和土地利用規劃等多個方面，旨在實現土地資源的合理配置和高效利用。

國有農用地政策的演進是一個動態的過程，它需要不斷地根據國家發展戰略、農業發展需求及國內外市場變化進行調整和優化。主要體現在政策不斷適應經濟發展和市場需求的變化，以提高農業生產效率和農產品的市場競爭力；政策越來越重視土地資源的可持續利用，注重生態保護和土地的長期生產力；政策制定和執行過程日益法制化，確保政策的穩定性和農民權益的合法性；政策逐步引入市場機制，通過市場調節土地資源的配置，提高資源利用效率。

2 國有農用地在糧食安全中的作用

國有農用地的有效管理和政策支持，對于保障國家糧食安全具有不可替代的作用。通過耕地保護、土地流轉、土地整治和土地利用規劃等措施，確保糧食生產的基本條件，提高農業生產效率，增強國家對糧食供應的控制能力。這些措施不僅關乎當前的糧食生產，更影響著農業的可持續發展和國家長遠的糧食安全戰略。

2.1 耕地保護

耕地保護政策是確保國家糧食安全的基礎。通過劃定耕地紅線，中國政府確保至少有18億畝（1畝約等于 667m². 耕地用于糧食生產，為保障糧食生產的基礎面積提供了法律和政策支持2。耕地保護政策的實施，不僅關注耕地數量的保護，更注重耕地質量的提升。通過實施高標準農田建設，改善土壤結構，提高土地的肥力和抗災能力，確保耕地能夠在各種環境條件下穩定生產。此外，耕地保護政策還強調生態保護，通過推行輪作休耕、退耕還林還草等措施，實現農業生產與生態環境的和諧共生，對于維護生物多樣性、改善土地健康狀況和保障農業的長期可持續性具有重要意義。

2.2 土地流轉

土地流轉政策是提高農業生產效率和糧食產量的關鍵措施。通過土地流轉，零散的土地得以集中，促進了農業規模化經營。規模化經營帶來更高效的農業生產管理和技術應用，如精準農業技術、自動化灌溉系統等，顯著提高土地產出率和農業生產效率。土地流轉還有助于將土地資源配置給更有效率的農業生產者，通過市場機制優化土地的使用，提高土地產出率。同時，土地流轉為農民提供了額外的收人來源，農民將土地出租或人股，從而獲得穩定的收入，增加對農業生產的投人，對于提高農民的生活水平和農業生產的積極性具有積極作用。

2.3 土地整治

土地整治政策是提升土地產出率和建設高標準農田的重要手段。土地整治包括平整土地、改善灌溉系統、建設農田基礎設施等措施，顯著提升土地的產出率和農業生產條件。通過土地整治，建設更多的高標準農田，農田具有更好的土壤質量、灌溉條件和田間管理，能夠帶來更高的糧食產量。土地整治還可提高農田對氣候變化的適應能力，如通過改善排水系統來應對極端天氣事件，對于保障農業生產的穩定性和減少自然災害對農業生產的影響具有重要意義。此外，土地整治還能夠促進農業現代化，通過引入先進的農業技術和管理方法，提高農業生產的整體效率和可持續性。

2.4 土地利用規劃

土地利用規劃是實現土地資源合理配置和高效利用的關鍵。通過科學的土地利用規劃，合理劃分農業、工業、住宅和生態用地，確保土地資源的可持續利用。土地利用規劃需要考慮地區特點、資源稟賦、環境承載力等因素，制定符合當地實際的土地利用策略。例如，在糧食生產區，規劃應優先保障耕地資源，合理安排農田水利設施建設，提高耕地的保水保肥能力；在生態敏感區，規劃應注重生態保護和恢復，嚴格控制建設用地的擴張，保護生態環境。土地利用規劃還應與城鄉規劃、區域發展規劃等相互銜接，形成協調一致的規劃體系，促進經濟社會和生態環境的協調發展。通過合理的土地利用規劃，提高土地資源的利用效率，保障國家糧食安全，促進農業可持續發展。

3 面臨的挑戰

國有農用地在糧食安全中的作用不容忽視，但在實際操作中面臨著一系列挑戰，這些挑戰需要通過政策創新和實踐探索來克服

3.1 耕地退化

長期的高強度耕作和不合理的土地利用導致土壤質量下降，表現為土壤侵蝕、養分枯竭、鹽堿化和土壤板結等。耕地退化不僅降低了土地的生產能力，也影響了糧食生產的可持續性。土壤侵蝕表現為水土流失帶走了表層肥土，導致黑土地等肥沃土壤減少；養分枯竭表現為過度種植和缺乏輪作休耕導致土壤養分不足;鹽堿化表現為不合理的灌溉導致地下水位上升，耕地鹽堿化；土壤板結表現為缺乏有機物料歸還土壤，土壤結構變差。

3.2 流轉市場不成熟

在土地流轉過程中，農民面臨土地權益受損的風險，特別是在土地增值時，農民無法公平分享收益。由于農民對土地的權益界限不明確，導致在流轉過程中易受侵害，而且農民與企業或資本雄厚的經營者力量不均衡，談判時處于弱勢地位，加之相關法律不夠完善，農民權益保護缺乏法律支持8。如何保護農民的權益，確保他們能夠公平地分享到土地增值的收益，是一個亟待解決的問題。

3.3 土地整治局限性

土地整治是一個系統工程，需要綜合考慮資金、技術、政策和社會接受度等多方面因素，在實際操作中存在不少局限性。土地整治通常需要巨額資金投入，包括土地平整、灌溉系統建設、土壤改良等。對于一些經濟欠發達地區，資金短缺是制約土地整治工作的主要瓶頸。同時，先進的土地整治技術，如微灌系統和土壤質量快速提升技術，會因技術引進成本高、本地適用性不強或技術人員缺乏而難以普及。土地整治項目需要與地方發展規劃緊密結合，但往往存在規劃不同步、政策不配套的問題。

3.4 政策執行難度

盡管中央政府制定了耕地保護和土地流轉等政策，但在地方執行時常常面臨困難，如耕地占補平衡政策執行不力，導致耕地資源被非法占用或濫用。總結原因有3方面：其一，地方政府在經濟發展和耕地保護之間存在利益沖突；其二，地方監管機構缺乏足夠的資源和權力來執行政策；其三，信息不對稱即政策宣傳和信息傳遞不足，導致農民和地方政府對政策理解不足。

3.5科技創新滯后

農業科技研發需要持續的資金投入，但許多地區和國家的農業科研資金相對不足，導致研究項目難以持續或成果難以達到預期效果。即便研發出新的農業技術，從實驗室到田間的轉化過程也面臨諸多困難。農業科技成果轉化率低，很多科技成果未能有效轉化為實際生產力。農業科技的推廣體系尚不完善，缺乏有效的推廣渠道和機制，導致新技術難以快速普及到農業生產中。農村地區特別是偏遠地區，農業科技人才短缺，直接影響了農業科技的推廣和應用。

4政策建議

4.1加強耕地保護

加強耕地保護是確保國家糧食安全的關鍵措施。通過立法手段確立耕地保護的法律地位，明確耕地紅線，嚴禁非法占用耕地。加之政策引導，鼓勵農民采取輪作休耕等保護性耕作方式，以維持土壤肥力和生態平衡。此外，耕地保護還需要結合現代技術手段，比如利用衛星遙感和地理信息系統（GIS）進行實時監測，以提高管理效率和響應速度。推廣耕地保護的最佳實踐，如輪作休耕制度，不僅可以維持土壤肥力，還能促進生態平衡和農業的可持續發展。社區和農民的參與同樣重要，通過教育和培訓提高其對耕地保護的認識和能力，形成全社會共同參與耕地保護的良好氛圍。

4.2 優化流轉機制

土地流轉市場的成熟度直接影響土地資源的優化配置和農業的規模化、集約化經營。建立一個公平合理的土地流轉市場，根據市場供需情況，制定合理的土地流轉指導價格，確保土地流轉價格公正、透明，對土地流轉合同進行合法性審查，簡化土地流轉合同審批流程，及時解決土地流轉過程中的糾紛，保護農民權益。

建立土地流轉交易信息平臺，收集、整理和發布土地流轉市場信息，助力農民了解市場動態，提供市場分析、風險評估等服務，完善相關法律法規，設立農民利益保護機制，確保農民在土地流轉過程中獲得合理補償，推動土地流轉規范化，確保土地流轉市場的健康發展。

4.3推進土地整治

土地整治是提升耕地質量的有效手段。應加大土地整治力度，改善現有耕地條件，增加高標準農田的面積，提高土地的產出率。采用先進的土地整治技術，如微灌系統和土壤改良技術，實施農田水利設施建設等工程，增強耕地的灌溉效率和抗旱能力。對于經濟欠發達地區，政府應提供專項資金支持，確保土地整治項目的順利進行。通過培訓和技術指導，提高地方技術人員對先進土地整治技術的掌握和應用能力。鼓勵社會資本參與土地整治項目，通過公私合作模式（PPP）提高土地整治的效率和質量。

4.4增強政策執行力

政策的有效執行是確保耕地保護和土地流轉等政策目標實現的關鍵。其一，加強對地方官員的政策執行監督、問責和激勵，對地方官員的政策執行情況進行定期和不定期的檢查，對違反耕地保護政策的行為進行嚴肅問責，對執行政策成效顯著的官員給予表彰和獎勵。其二，提供政策執行的培訓和指導，制訂針對地方官員和管理人員的政策執行培訓計劃，提供專業的政策執行指導服務。其三，增強公眾參與和社會監督，公開耕地保護政策和執行情況，設立舉報熱線和在線平臺，鼓勵社會團體和媒體參與耕地保護政策的監督，形成輿論監督機制。其四，建立耕地保護責任制和考核機制，明確各級政府及相關部門在耕地保護工作中的責任，建立責任追究制度，將耕地保護成效納入政府官員的考核指標，定期對耕地保護工作進行績效評估，確保政策執行效果。

4.5促進農業科技創新

科技創新是提高糧食生產效率和應對環境變化挑戰的重要途徑。鼓勵農業科研，支持開發適應氣候變化和土壤退化的作物品種[0，將科研成果快速轉化為農業生產實踐。推廣精準農業技術，如衛星定位種植、無人機監測和智能灌溉系統1，提高農業生產效率，增強農業對環境變化的適應能力，為保障國家糧食安全提供堅實的科技支撐。建立農業科技創新聯盟，整合科研院所、高校和企業的資源，共同推動農業科技的發展和應用。加強國際合作與交流，引進先進的農業科技和管理經驗，提升國內農業科技水平。

5 結束語

國有農用地作為國家糧食生產的重要基礎，其政策的制定與改革直接關系到國家糧食安全的長遠發展。研究表明，通過一系列綜合性的政策改革和創新措施，可以顯著提升國有農用地的利用效率和生產潛力。

首先，加強耕地保護不僅是維護當前糧食生產能力的迫切需求，也是確保未來糧食供給的關鍵。立法保護耕地紅線、實施耕地質量提升項目、采用現代技術進行耕地監測，都是實現這一目標的重要手段。其次，優化土地流轉機制，確保農民權益的同時，促進土地資源的合理配置和高效利用，對于激發農業生產活力、推動農業現代化具有重要作用。再次，土地整治作為提升耕地質量的重要途徑，通過改善基礎設施、采用先進的農業技術和管理方法，有效提高土地的產出率和抵御自然災害的能力。最后，促進農業科技創新是提升國有農用地生產潛力、應對未來挑戰的關鍵。鼓勵科研機構和高校的研究工作，開發適應性強、產量高的作物品種，以及推廣精準農業等現代技術，極大提高農業生產效率和可持續性。

綜上，國有農用地政策的改革對于保障國家糧食安全具有重要意義。有效提升國有農用地在國家糧食戰略中的作用，實現國家長遠的糧食安全目標，不僅需要政府的決策和引導，還需農民、企業和社會各界的共同參與和協作，形成合力，共同推進國有農用地的可持續管理和利用。

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