全域土地綜合整治項目工作若干問題的思考

中圖分類號：S28 文獻標志碼：A 文章編號：2096-9902（2025）13-0028-04

Abstract：Inordertocomprehensivelypromotethescientificimplementationofcomprehensivelandimprovementworkacro theregion，thispaperisbasedonthepolicybackgroundofthe\"Implementation GuidelinesforComprehensiveLandImprovement （Trial）\"andthroughliteratureresearch，caseanalysisandothermethods，systematicallanalyzesthe\"three-in-one\"cultivated landprotectionasthecore.Therectficationcontentandrequirements，andin-depthanalysisofthepracticaldificultiesfacedby currentpractice，includingideologicalunderstandingdeviations，insuffcientobjectivedrivingforces，policyimplementation deviations，problemssuchasinsuficientcordinationinplanplanningandthetendencyofshort-termfunds.Inresponsetothe aboveproblems，countermeasuresandsuggestionsareputforwardtostrengthenstrategicawareness，activateendogenous motivation，refinetechnicalspecifications，ehancecordinationandlinkageoptimizerevenuestructure，andimprovelongte governancemechanisms.Research hasshown thatcomprehensiveland improvementacrosstheregionneeds tocordinate policy convergence，ownershipprotectionandmultiplefundingchannels，optimizeimplementationplansina\"problem-oriented\"manner， andpromotethecoordinateddevelopmentofruralspacegovernanceandindustrialrevitalization.Theresearchprovidestheoretical referenceandpracticalpathsforthestandardizedimplementationofcomprehensivelandimprovementprojectsacrosstheregion.

Keywords：comprehensivelandimprovementacrosstheregion;ruralrevitalization;policyimplementation;fundbalance; institutional innovation

為充分學習運用“千萬工程\"經驗，發揮全域土地綜合整治的平臺作用，同時為指導各地穩妥有序推進全域土地綜合整治工作，2024年，自然資源部出臺《全域土地綜合整治實施指南（試行）》（以下簡稱《指南》），在全國全面部署開展全域土地綜合整治。這意味著2019年國家出臺《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》（以下簡稱《試點》）的5年后，在探索總結全域土地綜合整治試點經驗的基礎上，在全國全面鋪開全域土地綜合整治?！吨改稀吩诶^承《試點》的基礎上，增加了特色整治內容，同時明確項目實施條件和負面清單，并明確了項目申報、審批、實施、驗收及成效評估在內的閉環管理要求，明晰了全域土地綜合整治實踐程序及實施職責。在學術層面，目前對于全域土地綜合整治的研究集中在內涵與機理，實施路徑、整治創新、關鍵問題和整治效應等方面，其中何佑勇等[、劉小紅、林元城等全面梳理了全域土地綜合整治的內涵與機理；范業婷等孫婧雯等馮靖儀等[8]分別從鄉村重構與城鄉融合的視角，探討了全域土地綜合整治的實現路徑；董祚繼等深入探討了全域土地綜合整治的公共價值創造和實現問題；蔣丹群等[0]金曉斌等[]、劉烜赫等[分別從理論與實踐目標、試點選取、公眾參與、項目資金及永農調整機制等實施工作問題展開研究；應蘇辰等[13]、何碩研等[14]敖佳等[]重點研究了全域土地綜合整治的績效評價體系。但從以上學者研究類型來看，對于全域土地綜合整治項自實施研究較少，尤其對實施中存在的工作和技術問題研究更少。為此，本文通過梳理最新相關政策及技術要求的基礎上，結合全國各地項目實踐，思考全域土地綜合整治項目實施問題及對策，以期更科學地指導全域土地綜合整治項目實施。

1整治內容與要求

1.1 整治內容

《指南》以“三位一體”保護耕地為核心，明確四大整治方向。一是耕地提質增效，通過低效園林地恢復耕地、高標準農田建設等工程，推進“小田并大田\"改造，優化農用地布局。例如浙江省安吉縣通過整合零散耕地，建成萬畝集中連片農田，糧食產能提升 20% 。二是建設用地集約利用，運用增減掛鉤政策整治碎片化建設用地，優先滿足鄉村安置與產業用地需求。典型案例如江蘇省蘇州市，通過騰退低效工業用地，置換出 30% 用地用于鄉村文旅設施建設。三是生態系統協同修復，統籌耕地、林地、濕地整治，構建復合生態網絡。山東省威海市通過海岸帶生態修復項目，將鹽堿地轉化為濕地公園，生物多樣性提升 35% 。四是文化傳承與產業融合：挖掘農耕文明元素，推動“整治 + 產業\"融合。

1.2 整治要求

《指南》強調“總量約束、底線管控、局部優化\"原則，明確3項核心要求。一是剛性約束，按照《指南》總體要求，全域土地綜合整治以鄉鎮為基本實施單元，在保持鄉鎮空間布局總體穩定，上位規劃下達的耕地保護目標及永久基本農田保護紅線數量不減少、質量有提升、生態有改善，整治區范圍內建設用地面積不增加，生態保護紅線目標不降低，城鎮開發邊界基本穩定的前提下，可結合國土空間規劃對土地開發利用方式進行局部微調、統籌優化，但不得打破國土空間規劃確定的總體格局。二是負面清單管理，違背農民意愿、違反永久基本農田保護政策、破壞生態環境保護、歷史文化保護不力和資金保障不足并有隱形債務，單純追求增減掛鉤節余指標和補充耕地指標等相關負面情形的村莊不得納入整治區域。三是規劃銜接要求，需與國土空間規劃、產業專項規劃等無縫對接。

2全域土地綜合整治面臨的現實困境

2.1 思想認識不到位

部分地方政府仍將全域土地綜合整治視為“指標工程”，片面理解為“指標交易\"或“調整永久基本農田\"的工具。調研顯示，約 40% 的基層干部認為整治核心目標是補充耕地指標，僅 15% 關注鄉村產業振興，忽視其長期價值，忽視其作為優化國土空間布局、促進鄉村振興的長期作用，導致整治動力不足，甚至出現損害農民利益的現象。

2.2 客觀驅動力不足

當前全域土地綜合整治項目的核心驅動力悄然發生改變。一方面是指標市場萎縮，受經濟下行影響及“大占補\"政策效應，2023年耕地占補平衡指標交易量同比下降 28% ，單價下跌至15萬元/畝（1畝約等于667m² ，下同），原來主要依賴于整治產生的土地指標流轉交易收益，由于土地流轉指標市場萎縮，進而影響地方政府開展全域土地綜合整治的動力；另一方面政策約束強化，城鄉建設用地增減掛鉤節余指標交易受限，規劃城鎮建設用地的規模與布局雙約束，導致節余指標實際無法流轉用于城鎮建設，導致地方開展全域土地綜合整治的驅動力不足。

2.3政策理解與執行偏差

一是永久基本農田調整失控，部分地方對“三區三線”調整政策理解不足，導致項目編制方案違反政策要求。例如部分項目簡單按照“永久基本農田調整規模不超過所涉鄉鎮永久基本農田劃定面積的 5% 1的規定，而大量調出城鎮周邊、公路沿線等連片優良耕地，甚至部分調出地塊面積大于10畝以上，違反“微調優化\"的調整原則。二是權屬調整矛盾突出，部分項自實施方案只重視各類土地整治方案而較少關注方案整治整理涉及土地權屬和利益，缺乏對權屬調查、評估、分配等環節的重視和技術支持，易引發土地價值再分配不公和農民權益爭議。

2.4實施方案不實與規劃銜接協同不足并存

一方面，實施方案不切實際，部分方案邏輯不清，整治路徑不明，整治方案的問題一目標一策略等前后不一致，例如方案前文分析了存在問題，但是方案缺少行之有效的措施等；部分方案整治潛力分析虛化，潛力分析依賴“圖上作業”，例如部分項目農用地潛力未結合實地調研和農民意愿，簡單將可恢復屬性的園林地納入實施方案，而實際該園地可能是盛果期果園，或該林地屬于退耕還林地塊，導致部分子項目無法實施復耕而調整方案；再如對產業導入的分析停留在通用性描述，部分方案僅提出“發展現代農業”，缺乏具體招商路徑與利益分配機制，缺乏落地性研究，導致整治與產業發展的關聯性不足。另一方面，方案規劃銜接協同不足，體現在實施方案未充分銜接上位國土空間總體規劃、專項規劃和村莊規劃，未將規劃中目標、格局、規模和用地布局等要求，以及水利、農業、生態環境等專項規劃重點區域和重點項目等銜接落實，導致規劃實施“兩張皮”。

2.5項目拼湊與資金失衡并存

方案項目拼湊體現在部分整治項目為擴大投資額、體現整治的全域性和綜合性，簡單拼湊非關聯項目，甚至將已完工項目納入整治方案，或者部分項目屬于謀劃階段，尚未達到可研立項階段，項目的可實施性無法保障。方案資金失衡一方面體現在部分項目資金平衡分析忽視長期運營收益，過度依賴財政資金；另一方面部分項目存在“紙面繁華\"現象，例如將新增耕地指標、城鄉建設用地增減掛鉤節余指標以很高于市場價格平衡投資收益，或將已實施建成的項目納入整治方案，虛增投資。

3全域土地綜合整治對策建議

3.1強化戰略認知，凝聚行動共識

一方面，建立分層培訓體系，省級層面開展政策解讀，市縣層面側重案例實操。省級深化政策宣貫與培訓，開展全域土地綜合整治專題培訓，重點解讀其作為鄉村振興空間治理平臺的功能定位，糾正“指標交易”片面認知；市級側重推廣“千萬工程\"經驗案例，通過示范項目展示整治在優化國土空間布局、促進“三產融合\"中的綜合效益，如江蘇省組織“千萬工程\"示范點現場教學，覆蓋5000人次。另一方面，創新考核機制，構建多維考核機制，將農民滿意度、生態改善度、產業融合度等納入地方政府績效考核，弱化單一指標交易導向。建立負面清單制度，嚴查損害農民利益、違規調整永久基本農田等行為，將農民滿意度權重提升至 30% 。

3.2激活內生動力，拓寬資金渠道

一方面，創新要素配置機制。探索“指標 產業\"聯動模式，允許節余指標優先用于現代農業產業園、鄉村旅游等項目落地，將城鎮、工業的人口、資本和技術等資源進鄉投資或消費，促進鄉村產業融合發展，鄉村為城市地區供給產品，由此產生內生發展動力，例如四川省探索“1畝指標 +50 萬元產業投資”捆綁模式，吸引社會資本23億元。另一方面，創新金融工具，一是銜接中省有關城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨區域調劑政策，擴大交易范圍和溢價空間；二是構建多元投入體系，設立省級全域整治專項基金，整合涉農資金、生態補償資金和社會資本（如PPP模式）；三是鼓勵金融機構開發“整治 + 產業\"專項信貸產品，支持整治后土地經營權抵押融資。

3.3細化技術規范，強化權屬保障

一是權屬調整標準化，完善政策實施細則。制定全域土地綜合整治權屬調整技術指南，明確土地權屬調查、價值評估、利益分配等操作流程。例如某市結合實際，制定了權屬調查操作手冊，明確“四步法\"（調查一評估一協議一公示）流程，糾紛率降低 40% 。二是嚴格限定永久基本農田調整范圍，建立“鄉鎮申報一縣級審核一省級備案\"的聯動監管機制。例如某市依托國土云平臺建立永久基本農田調整數據庫，實時預警違規行為。除此之外，建立政策問題解決機制，強化基層政策指導。一方面組建省級專家團隊下沉督導，重點解決“三區三線\"調整、生態保護修復等技術難題；另一方面建立政策咨詢平臺，實時解答地方實施中的政策爭議。

3.4堅持問題導向，增強協同聯動

一方面優化規劃編制與銜接。一是建議實施方案省市兩級審查要求中，明確增加與規劃銜接要求，確保整治方案與上位國土空間規劃、產業規劃、生態修復專項規劃無縫銜接。例如浙江省通過“多規合一\"數字平臺，實現整治方案與生態保護紅線、永久基本農田數據庫動態聯動，避免規劃沖突。二是建立“自下而上\"需求征集機制，通過村民議事會、問卷調查等形式吸納基層意見。湖南省某縣采用“三上三下”工作法（方案公示 $$ 意見征集 $$ 修改反饋），村民參與率達85% ，有效減少實施阻力。另一方面，強化產業導入與實施評估。針對產業導入，實施方案中增加明確產業導入路徑要求，配套制定招商計劃與利益聯結機制。可借鑒山東省“鏈長制\"經驗，由縣級領導牽頭對接龍頭企業，確保產業項自落地。例如安徽省某鎮與農業龍頭企業簽訂10年保底收購協議，帶動農戶年均增收1.2萬元。針對整治潛力分析，引入“雙評估\"機制，技術可行性評估需實地勘測，社會接受度評估采用村民聽證會形式。

3.5優化收益結構，建立長效機制

一是健全資金平衡模型。制定全域整治項目資金平衡指引，區分短期收益（如指標交易）與長期收益（如產業分紅、碳匯交易），要求長期收益占比不低于40% 。例如江西省某縣將 60% 收益投入鄉村養老中心建設，形成“整治一收益一民生”良性循環。二是探索“指標收益預分配\"機制，提前鎖定部分資金用于農民安置補償和產業培育。云南省試行“指標收益預分配協議”，確保 30% 資金優先用于失地農民社保繳納。三是嚴控項目拼湊與虛增投資。建立項自庫動態管理機制，僅納入可研成熟、關聯性強的子項目，如廣東省通過“項目關聯度評分表”，篩選淘汰 25% 低關聯子項目。四是引入第三方審計制度，重點核查新增耕地質量、指標交易價格合理性等關鍵環節。

3.6完善制度設計，推動長效治理

一是建立“全生命周期\"監管體系。依托國土空間基礎信息平臺，實現項目立項、實施、驗收和運營全過程數字化監管。例如某市在整治實施中引入數字化全周期監管，通過遙感與GIS技術實現項目進度動態跟蹤，預警延期項目23個，整改率 100% 。二是實施“紅黃牌”預警機制，對進度滯后、偏離目標的項目限期整改。三是創新農民權益保障機制，推廣“留權不留地”模式，允許農民以土地經營權入股整治后產業項目，共享增值收益。例如重慶某市推廣“土地經營權入股 ⁺ 保底分紅”，村民年均分紅提高至8000元。四是設立權益爭議調解專班，確保土地權屬調整公開透明、爭議快速響應。

4結束語

本文首先闡述了全國全面鋪開全域土地綜合整治工作的背景及其工作內容，在此基礎上，全面分析了目前全域土地綜合整治實施面臨的主要問題，主要包括思想認識、動力轉換、政策理解、實施方案與規劃銜接不足、實施方案可實施性不強等問題，并針對以上重點問題提出多方位的對應舉措。值得注意的是，全域土地綜合整治屬于鄉村空間治理的綜合性事務，涉及社會經濟發展、改革頂層設計，因此全域土地綜合整治需跳出“工程思維”，轉向“治理思維”。未來應重點關注三方面：一是政策彈性，針對生態敏感區與欠發達地區，探索差異化考核標準，例如青藏高原地區可放寬耕地補充指標要求，側重生態修復績效評估；二是技術創新，加強AI、區塊鏈在權屬管理與碳匯監測中的應用，如江蘇省試點“區塊鏈 + 權屬登記\"平臺，實現土地流轉信息不可篡改、全程可追溯；三是利益共享，構建政府、企業、村集體和農戶“四方共贏\"機制，如重慶市某區推行“資源變資產、資金變股金、農民變股東\"模式，農民年均分紅提高至1.5萬元。此外，需關注跨區域協同治理。例如，長江經濟帶11省市聯合制定了流域全域整治的協同導則，統籌上下游生態補償與產業分工，避免“各自為政”導致的資源浪費。唯有通過系統性制度設計，方能實現國土空間優化與鄉村振興的戰略目標。

參考文獻：

[1]自然資源部辦公廳.關于印發《全域土地綜合整治實施指南（試行）》的通知[EB/OL].（2024-12-05）[2025-03-1].https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202412/content_7000027.htm.

[2]自然資源部關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知[EB/OL]. （2019-12-26） [2025-03-1].https：//dnr.gxzf.gov.cn/zfxxgk/fdzdgknr/zcfg/sjzcwj/t16079274.shtml.

[3]何佑勇，徐漢梁，虞舟魯，等.“千萬工程\"視角下的全域土地綜合整治內涵與機制研究——基于浙江省全域土地綜合整治的實踐[J].浙江農業學報，2023，35（12）：2988-2998.

[4]劉小紅.全域土地綜合整治促進城鄉融合的機理與路徑[J].中國國土資源經濟，2024，37（8）：74-79.

[5]林元城，楊忍，葛語思.農村土地綜合整治助力鄉村振興的內在邏輯與傳導機制[J].規劃師，2023，39（5）：12-18.

[6]范業婷，金曉斌，張曉琳，等.鄉村重構視角下全域土地綜合整治的機制解析與案例研究[J].中國土地科學，2021，35（4）：109-118.

[7]孫婧雯，陸玉麒.城鄉融合導向的全域土地綜合整治機制與優化路徑[J].自然資源學報，2023，38（9）：2201-2216.

[8]馮靖儀，代欣召，鄢金明，等.珠三角產業型地區全域土地綜合整治路徑探討——以佛山市獅山鎮為例[J]中國國土資源經濟，2024，37（8）：80-89.

[9]董祚繼，韋艷瑩，任聰慧，等.面向鄉村振興的全域土地綜合整治創新———公共價值創造與實現[J.資源科學，2022，44（7）：1305-1315.

[10]蔣丹群，何京.新時代背景下上海市全域土地綜合整治實踐探索[J].上海城市規劃，2023（1）：83-87.

[11]金曉斌，羅秀麗，周寅康.試論全域土地綜合整治的基本邏輯、關鍵問題和主要關系[J].中國土地科學，2022，36（11）：1-12.

[12]劉烜赫，張浩楠，張瀅文.全域土地綜合整治工作的若干思考[J].自然資源情報，2023（5）：40-44.

[13]應蘇辰，金曉斌，陳艷林，等.耦合ANT-SPO的全域土地綜合整治績效評價：方法與實證[J].中國土地科學，2022，36（10）：81-90.

[14]何碩研，方相，楊鋼橋.土地綜合整治能促進鄉村產業轉型嗎？——來自湖北省部分鄉村的證據J中國土地科學，2022，36（4）：107-117.

[15]敖佳，張鳳榮，李何超，等.川西平原全域土地綜合整治前后耕地變化及其效益評價[JJ.中國農業大學學報，2020，25（8）：108-119.