城鄉融合視角下全域土地綜合整治機制與優化路徑

中圖分類號：F323.24 文獻標識碼：A 文章編號：2095-6916（2025）13-0034-04

Research on the Mechanism and Optimization Path of Comprehensive Land Consolidation from the Perspective of Urban-Rural Integration

-Taking X town in Northern Zhejiang as an Example Tang Jiaqi'Wu Guang2 （1.Party School of Xiuzhou District Committee of Jiaxing City，Jiaxing 314000; 2.School of Humanities and Law， Jiaxing University，Jiaxing 314000）

Abstract：Urban-ruralintegrationfocusesonthetwowayflowofproductionfactorsandtherationalalocationofpublicresources， andcomprehensivelypromotestheintegratioofspace，industryystem，culturecolosocialsrvicesandtheraspctsCo sivelandconsoliatioisinbiteatiodaofanmentsiliatelaofndentsdee atestheadjustentoflborindustrispromotestetrasfoationoflanduse，drivesteoptimzationofurbanandruralproductioli ing-ecologicalspatiatructureandultiatelyacheestheotizationandimprovementofurbnuralintegratonXTowin Zhejiangideplypromotigompehesivelandcosolidationthoughreforeasuressuchasomesteadontractedland，iustralia tion，andoloicaltoatiotebromotingbraliteatioosdringtobesfgedplaingaisi tutionalariesdomplexodinatioofultipleiteststatteurrenturalompesivelandonsolidationfcs，hisperputs forwardtheoptimizationpathofcomprehesivelandconsolidationfromtreedimensions：forulatingsientificlandconsolidationplang basedontheperspectiveofurban-ruralintegration，improvingrelevantlawsandegulationsandotherinstutionalmechanisms，and strengthening comprehensive supporting services for land consolidation.

Keywords：urban-rural integration； comprehensive land consolidation；mechanism； optimization path

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》指出，完善城鄉融合發展體制機制要深化土地制度改革，優化土地管理[1]。2024年中央一號文件強調，“穩妥有序開展以鄉鎮為基本單元的全域土地綜合整治，整合盤活農村零散閑置土地，保障鄉村基礎設施和產業發展用地”[2]。全域土地綜合整治以土地要素整合流轉為牽引，帶動勞動、資金、技術等要素流動，進而促進生產、生活、生態空間結構調整和功能優化，推動地區產業發展。

一、城鄉融合視角下浙北X鎮全域土地綜合整治實踐

X鎮位于浙江北部，地處杭嘉湖平原水網地區，農業生產條件優越，被譽為“浙北糧倉”。2018年X鎮成為浙江省首批啟動全域土地綜合整治與生態修復工程的鄉鎮，2021年入選國家自然資源部全域土地綜合整治試點，X鎮全域土地綜合整治項目共涉及15個行政村，依托四大改革工程開展全領域土地綜合整治，形成了土地一產業一功能布局的聯動效應，進一步緊密了城鄉關系。

一是實施宅基地改革，解決農戶居住零散、土地利用低效等問題。整治前X鎮戶均用地約1.1畝，村內宅基地大多沿河興建，居民點分散，土地利用率低且二十世紀八九十年代建房占比高，居住環境較差。X鎮積極探索宅基地“三權分置”改革，所在縣區出臺《農村宅基地自愿有償退出轉讓管理辦法（試行）》，以公寓房安置、貨幣補償、房票等方式分類引導宅基地有償退出，2762戶搬遷退出宅基地，戶均宅基地從1.1畝減少為0.35畝，節地率高達 68% 以上，進一步優化村莊建設用地空間布局。

二是實施承包地改革，解決農業規模經營小、經濟效益低等問題。開展農用地整治，建設高標準農田10.59萬畝，深化農業經營體系改革，探索“全域土地綜合整治 + 集中流轉 + 標準地”開發模式和“整村整組流轉 + 強村抱團公司 + 標準地”招商模式，招引五芳齋集團旗下的禾天下種業公司落戶，建成1萬畝高標準良種繁育基地，形成從“種子”到“粽子”的稻米全產業鏈。

三是實施產業化變革，解決農村集體資產收益不高、農戶增收途徑不廣等問題。X鎮推進建設用地整治，結余建設用地指標用于市政建設、商住開發、產業發展和跨鎮域流通。圍繞打造“綠色產業鏈集聚的產業高地”目標，推動產業用地向周邊高新區集中集聚，滿足光伏、儲能等綠色產業用地需求。創新農戶承包經營權股份制改革，組建土地股份合作社，實現“保底 + 分紅”分配。創新農村集體經濟運行機制，組建“強村公司”，推進“飛地\"抱團。

四是實施生態修復工程，解決生態破壞、人居環境雜亂等問題。X鎮實施美麗田園建設項目，積極推行全市首創的農用退水“零直排”技術模式，實現農用主要面源污染物減量或超低排放。實施和美鄉村建設項目，全域推進農村人居環境整治，推進農村垃圾革命、廁所革命、污水革命，加強和美鄉村項目運營。

二、城鄉融合視角下全域土地綜合整治運轉機制

城鄉融合視角下全域土地綜合整治需重點處理好城與鄉、土地與其他生產要素、一二三產業、經濟與社會發展之間的關系，基于“要素一結構一功能”建構全域土地綜合整治運轉機制。

（一）要素層面：暢通土地要素流通加快勞動產業調整

全域土地綜合整治重點調整地、業、人、權四方面要素。一是在土地方面，推進農用地綜合整治，重點實施高標準農田建設、耕地質量提升、宜耕后備資源開發等，在增加土地面積的基礎上提升土壤肥力和土地質量。推動閑置浪費、低效利用建設用地整治，按照土地集約高效利用要求，開展宅基地、工礦廢棄地等存量建設用地整治利用，推進城鄉建設用地指標增減掛鉤。二是在產業方面，耕地集中連片奠定了現代化農業發展基礎，低效建設用地開發調整倒逼低效產業騰退和一二三產業布局調整，市場機制參與促使單位土地內產業競爭激烈，形成優勝劣汰局勢。三是在人本方面，全域土地綜合整治堅持以人為本，建立農村土地民主管理機制，加快勞動要素流動，形成產業引人才、人才促產業的優勢局面。四是在權益方面，一方面保障農民土地權益，釋放土地發展權收益；另一方面保障農民公共權利和生態權益，通過村莊整治，配合系列政策推動農民共享城市公共服務，優化人居環境。

（二）結構層面：土地利用轉型驅動城鄉空間結構優化

要素的流動積累推動了農村“三生”空間結構變動。一是生產空間，土地集中連片奠定了產業規模經營的基礎，低效產業騰退優化了產業空間布局，實現一二三產業融合，市場化機制引人推動農村資源價值進一步實現，促進農村經濟發展。二是生活空間，宅基地變革置換推動人居環境改善，治危拆違和基礎設施提檔升級為人民群眾帶來更優質的生活，基本公共服務普及普惠提升農民生活幸福感。三是生態空間，通過和美鄉村、美麗田園、美麗河湖、美麗生態廊道等村莊和生態環境整治進一步美化生態空間，推進生態空間舒適優美。

（三）功能層面：優化“三生”環境密切城鄉功能融合

全域土地綜合整治通過要素整合流動和空間結構調整實現產業和社會服務功能價值提升，達到空間整合、結構優化、生態宜居、產業發展、生活富裕目的。空間結構整合優化為城鄉融合構建了基本格局，實現城鄉空間融合，要素流通和產業發展為城鄉融合奠定了根本產業基礎，實現城鄉產業融合，生態宜居和生活富裕也是城鄉融合追求的目標，本質在于實現人民群眾對美好生活的向往，如圖1所示。

圖1城鄉融合視角下全域土地綜合整治運轉機制

三、當前城鄉融合視角下全域土地綜合整治存在的問題

全域土地綜合整治以鄉鎮作為基本單元，有效解決了土地利用率低下問題，保障了土地發展權，但是就目前來看還存在碎片化規劃、部分體制機制障礙和多元利益協調難等問題。

（一）土地碎片化規劃，缺乏系統性和科學性

目前各地全域土地綜合整治在規劃上還存在著城鄉脫節的情況，沒有將城鄉納入統一規劃管理中，造成城鄉空間規劃分散，用途空間錯配和資源適配度不高。就鄉村土地規劃來看，鄉村建設用地和非建設用地缺乏系統規劃，造成建設用地布局零亂、農業用地細碎化分布、農業空間和生態空間與建設空間交織無序等問題[3]，影響農業規模化經營和二三產業分布。在規劃管理方面缺乏協同配合，比如農民建房問題，由農業農村局作為牽頭管理部門，協同自然資源和規劃局、住建局、相關鎮街等聯合開展，但是在實際情況中存在部門間缺乏配合導致違規建房等監管不到位問題。從全域整治理念來看，“全域”存在地域、領域分割和功能分離等問題，強調地塊整治的疊加，忽略地塊功能協調，在項目規劃中注重經濟和社會效益高的項目，忽視生態價值項目，致使“三生”空間布局分散，缺乏融合。

（二）部分體制機制尚在探索，缺乏法律法規支持

全域土地綜合整治以土地為重點整治對象，在實踐推進中還面臨部分體制機制障礙，有待法律法規完善補充。例如在農村“三塊地”上，現行法律對進城不落戶農民退出宅基地的情形存在空白，基層在實踐中對下一步如何保障農民宅基地或住房存在困惑，目前已有搬遷農戶提出這樣的訴求和信訪情況。土地承包經營權股份化改革推進過程中存在著農戶同意率不高、機制不暢等問題。集體經營性建設用地入市尚在探索中，目前僅以部分地區作為試點，關于土地市場建立、交易規則制定、監管平臺管理等還需要進一步探索。鄉村生態資源價值轉化和產品價值實現還處于探索中[3]，生態產品面臨度量難、交易難、變現難、抵押難等問題。

（三）多元利益協調復雜化，缺乏群眾共同參與

土地整治實踐多以政府為主導，企業具體實施，采取行政管理和工程管理的路徑來推進整治項目，村民和村集體參與度較低。由于各個主體利益偏好不同容易出現利益沖突[4]，尤其是在城鄉融合導向下更要處理好城市居民與農村居民之間、政府和企業實施單位與村民之間的關系。從調查了解和媒體報報道的情況看，近年來在各地土地綜合整治項目中存在農民權益保障不到位情形，例如違背群眾意愿搞大拆大建、強迫農民上樓、強制騰退低效產業，在整治過程中違背民主程序，未充分保障群眾知情權、參與權、表達權和收益權，導致群眾參與度不高，項目推進緩慢，甚至出現信訪群訪現象。

四、面向城鄉融合的全域土地綜合整治優化路徑

面對當前全域土地綜合整治實踐中出現的問題，統籌推進城鄉融合為解決問題提供了一個新的視角，未來的全域土地綜合整治應是面向城鄉融合的全域土地綜合整治。

（一）制定科學規劃，基于城鄉融合角度開展土地整治工作

以城鄉融合為目標導向，制定多規合一的實用性土地規劃編制是實施全域土地綜合整治的前提和基礎。縣、鄉鎮級國土空間規劃要突破城鄉土地二元限制，優化城鄉建設用地指標增減掛鉤政策，把土地規劃與城鄉產業結構、要素流轉機制協同考量。鄉村土地利用規劃要結合本村特色、發展定位，因地制宜做好總體設計，合理劃分生產生活生態功能分區。在守牢保護紅線的前提下統籌不同類型土地用途管制，將碎片化土地重整歸置，提升土地集約效率，調整完善土地權屬。

（二）完善相關法律法規等體制機制保障

修訂現行農村土地制度法律法規，加快農村“三塊地”改革。穩慎推進宅基地改革，允許農戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用1，進一步明確進城落戶和不落戶的農戶退出宅基地后其農村權益的保障范圍；落實第二輪土地承包到期后再延長30年政策，探索推廣承包經營權股份化改革；完善集體經營性建設用地入市制度，構建城鄉統一的建設用地市場，賦予農村建設用地和城市建設用地同等權利。建立新增建設用地計劃指標獎勵機制，對整治復墾后新增用地面積按照比例予以資金獎勵，同時健全土地增值收益分配機制，將其運用于鄉村振興和共同富裕。探索建立生態資源價值評價和轉化機制，把鄉村優勢生態資源資產化，提升生態空間市場價值。加大資金統籌力度，創新投融資體制機制，支持金融機構開發支持土地整治的金融產品和服務。

（三）加強土地整治綜合配套服務，保障人民合法權益

尊重人民主體地位，涉及切身利益的土地規劃方案要依法聽取人民群眾意見，涉及土地權屬調整的要事先做好土地權屬調查，確保清晰無異議，在土地增值收益分配時做到公開透明，做好不同時期土地整治政策的銜接和說明，尤其是涉及利益分配問題的。做好土地整治的后半篇文章，加快一二三產業高質量發展和強化人民生活保障，例如宅基地改革后需解決農民的就業和社會保障問題，完善就業創業服務機制。

五、城鄉融合視角下浙北X鎮全域土地綜合整治的啟示

一是立足于城鄉融合的統一協同規劃。過去的土地整治項目多以農村單一土地整治為主[5]。X鎮高質量推進全域土地綜合整治與生態修復工作，在規劃上突破城鄉二元土地結構限制，探索土地管理體制機制，通過建設用地指標增減掛鉤、承包地改革、集體經營性建設用地入市等推動城鄉土地要素流通，進而形成城鄉產業、勞動、資金、空間等各要素融合。

二是立足于人民至上的群眾共同參與。X鎮在實施土地整治項目前堅持問需于民、問策于民，相關土地規劃編制在科學性的前提下考慮民生意見，充分尊重和保障農民知情權和表達權。邀請人民群眾參與項目，有序引導群眾退出宅基地和實施承包地改革，整治后依法保障進城落戶農民合法土地權益，依法維護其土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權。

三是立足于城鄉共同富裕的多要素聯動。X鎮宅基地改革后每戶擁有安置房3一5套，每戶每年增加房租收益超4萬元，承包地集中流轉后流轉費從900元/畝提高到1200元/畝，極大促進農戶增收，另外鎮域內建設用地整治和指標增減掛鉤推動產業布局迭代升級，產值稅收逐年增加，解決了進城農民就業問題。

參考文獻：

[1]中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定[N].人民日報，2024-07-22（1）.

[2]中共中央國務院關于學習運用“千村示范、萬村整治”工程經驗有力有效推進鄉村全面振興的意見［N].人民日報，2024-02-04（1）.

[3]何佑勇，徐漢梁，虞舟魯，等.“千萬工程”視角下的全域土地綜合整治內涵與機制研究：基于浙江省全域土地綜合整治的實踐[J].浙江農業學報，2023（12）：2988-2998.

[4]董歡.農村土地綜合整治中的利益相關者分析[J].西北農林科技大學學報（社會科學版），2014（4）：1-7.

[5]龔華，仝德，張楚婧，等.城鄉融合視角下的全域土地綜合整治模式優化[J].規劃師，2023（12）：38-44，52.

作者簡介：唐佳琪（1994—），女，漢族，浙江嘉興人，講師，研究方向為農村發展和基層治理。吳廣（1991—），男，漢族，安徽淮南人，助理講師，研究方向為基層社會治理。

（責任編輯：馮小衛）