多期試點何以推動社會政策創新的彈性調適？

一、引言

隨著全球化、城市化與數字化的加速推進，社會問題呈現出模糊性、不確定性、復雜性與變動性交織的特征。在不確定性時代，基于線性決策框架的傳統政策制定模式難以應對快速涌現的新問題。社會政策作為國家治理的重要載體，亟需構建彈性調適機制，形成政策試錯的緩沖空間，以回應社會問題復雜化帶來的挑戰。黨的二十大報告提出“健全基本公共服務體系，提高公共服務水平，增強均衡性和可及性”（習近平，2022）的戰略目標，探索具有包容性、共享性的社會政策創新日益成為政府關注的重要議題（席恒、王涵，2024）。需要指出的是，在現實情境中，社會政策的生成過程涉及多元行動者的利益協調，當遇到難以調和的利益沖突時，新政策面臨執行阻滯。因此，政府系統需要組織多期試點，分階段、多批次推進政策，平衡各方訴求，凝聚政策共識，持續完善方案，逐步實現社會政策創新的成熟化與定型化。

既有研究對社會政策創新的探討多聚焦于單項政策的靜態分析，較少進行系統性的理論建構。從長時間維度看，社會政策創新具有差異化的試點與調適軌跡。針對試點成效顯著的新政策，政府啟動政策擴散，在后續試點中疊加政策內容，推動單項試點發展為復合型創新。對于爭議較大、試點受阻的社會政策創新，政府在后續試點中放緩速度，重置方案，尋求恰適時機再行改革。由此可見，多期試點構建了社會政策創新的容錯機制，為新政策的生長提供了調適機會。上述議題的研究有助于深化對社會政策創新過程的認知，但已有文獻在刻畫政策試點動態演進，揭示多場景下政策調適路徑方面仍有較大的拓展空間。

鑒于此，本文試圖超越靜態分析模型，關注歷時性社會政策創新的動態演化規律，致力于揭示以下核心議題：多期試點如何構建政策的適應性調整機制，進而提升社會政策創新的有效性？為回應該問題，本文構建“多期試點一政策調適”分析框架，區分社會政策創新的四種調適模式；隨后選擇老齡社會治理領域四項典型案例，運用過程追蹤法與多案例比較分析法，揭示社會政策創新的調適邏輯，為理解“中國之治”的政策過程提供新的學理資源。

二、文獻綜述

社會政策創新作為回應社會問題、改進公共服務、實現包容性發展的重要路徑，日益受到學術界關注。立足中國治理場景，學者們提出了一系列理論建構，已有研究主要從央地互動與政策學習兩個視角對社會政策創新的調適過程進行解釋。

央地互動視角的研究將社會政策創新理解為中央與地方共同推動的政策創制過程。有研究提出，財政激勵型試點傳遞了中央對特定政策領域的關注，在政治權威影響下，地方政府加速采納新政策，社會政策創新形成時空擴散效應（楊彩寧等，2024）。也有研究提出，央地關系是影響社會政策演化的核心要素。隨著中央強化介入程度，社會政策從創新初期的柔性試點轉換為后續階段的剛性擴散（金東日、鮑偉慧，2023）。具體而言，社會政策創新可分為前試點、試點、后試點三個階段。在前試點階段，中央采取弱行政指令釋放信號，激勵地方自主探索；在試點階段，中央部門直接介入，發布綱領性文件，促使地方制定相應政策；進入后試點階段，中央增加政治激勵，提升地方采納速度，推動新政策的全國鋪開（馮鋒、周霞，2018）。隨著研究的推進，有學者解析了社會政策創新的地方轉譯過程。針對復雜議題，社會政策的文本內容與執行實踐之間存在張力。地方政府需要創設社會政策的制宜空間，在審視本地情景的基礎上對政策文本進行調適完善，實現宏觀政策的地方性再生產（賈玉嬌、楊佳，2024）。

政策學習視角的研究認為，社會政策創新是議題驅動的知識積累與方案調整過程。有研究解析了社會政策的學習調適路徑，由于一些社會政策涉及多元目標群體，為避免矛盾凸顯，政府采用漸進改革路徑，從政策結果中學習，獲取新知識，調整政策目標并改進工具，以滿足更多利益主體的訴求，最終實現政策范式的轉變（朱亞鵬、孫小梅，2020）。也有學者聚焦于長時期、跨部門、多目標的社會政策創新，提出嵌套型試點的理論建構。政府將整個改革過程分解為相互嵌套的單項任務，交由試點地區進行探索，在實踐中不斷提高政策工具與政策目標的匹配度，待取得成效后，再重新組合政策，形成全局方案（和經緯、蘇芮，2021）。為進一步刻畫社會政策的學習過程，部分研究構建了知識生產模型，將社會政策創新解構為決策者知識、專家知識、利益相關者知識之間的互動過程。面對高度復雜的社會議題，決策系統構建議題學習網絡，吸納多方知識，通過多輪次、跨系統的政策協商促進知識生產，改進政策方案，形成了社會政策的迭代創新效應（楊宏山、趙遠躍，2023）。

上述研究從不同視角解析了社會政策創新的調適邏輯，但也存在一定的拓展空間。一方面，現有研究聚焦于社會政策創新的“試點一推廣”模式，探討績效顯著的社會政策創新如何擴散。然而，在議題具有不確定性的情形下，政策試點發揮“試錯”功能。當社會政策的實施結果并未達到預定目標時，政府系統放緩政策推進節奏，為后續方案的調整提供空間，而現有研究對此的關注較少。另一方面，現有研究對“多期試點”的解析存在限度，較少解釋不同批次、不同階段試點之間的動態調整機制，尚未對多期試點推動社會政策創新調適的作用機理做出回答。據此，本研究基于多期試點的視角構建分析框架，解析社會政策創新分批推進、彈性調適的運作邏輯，以求深化對中國場景下社會政策創新過程的認知。

三、多期試點與政策調適：社會政策創新的一個分析框架

在社會政策創新過程中，由于議題的復雜性以及認知的有限性，一項政策創新并非完全按照預先設計的軌道運行。多期試點是推動社會政策創新的重要路徑，政府基于特定議題開展多批次的方案測試行動，在每輪試點告一段落后，依據前序試點效果調整政策方案，逐步提升社會政策創新的有效性。

社會政策是目標與工具的組合體，社會政策創新本質上是政策目標與政策工具的雙重演化過程。一方面，目標的沖突性是影響政策演化的重要變量。Dunlop 和Radaelli（2018）提出，在參與者差異性較高，問題可處理性較低的情況下，政策制定者需要構建協商平臺，考慮多方行動者的利益訴求，通過折中方式調整政策目標，形成“討價還價式學習”。McFadgen 和Huitema（2017）提出了類似的觀點，將基于多方對話基礎上的政策協商與利益協調過程定義為“政治學習”。Hacker（2004）認為，當共識難以達成，改革面臨較大阻力時，原有政策目標會保持延續，實質性的改革舉措難以落實，進入“政策維持”模式。此外，Howlett和Rayner（2007）解析了政策演化的多樣性，包括分層、漂移與轉換三種模式。當新目標與舊目標發生沖突時，為避免沖突升級，政府部門在既有政策體系中疊加新政策，新舊政策同時運行，形成政策分層模式；當政策目標發生變化，而工具并無改變時，由于政策工具失效，政策效果偏離初始方案設定，形成政策漂移。當已有的政策工具被重新定義，用于實現新目標時，則實現了政策轉換（劉軍強，2022）。另一方面，工具的有效性是影響政策推進的關鍵因素。政策擴散理論認為，政策方案的復雜性是影響政策采納率的重要因素，政策制定者可通過工具設計降低復雜性，包括簡化運作流程，設定量化指標，明確操作標準等具體方式（Mintrom，1997）。當政策的可試性越強，方案的可操作化程度越高時，政策目標落實的進度也就越快（Beland，2007）。

鑒于此，本文提煉了影響社會政策創新的兩個要素。（1）目標訴求的沖突性。在政策創新過程中，一項社會政策不斷與外部環境發生互動，不同主體之間目標訴求的沖突性越強，試點推進的難度越大。（2）政策工具的有效性。試點工具的有效性越強意味著政策路徑的清晰度越高，有明確的技術路線，有助于增強政策落地的可行性。反之，如果試點工具的有效性較低，試點缺乏有力抓手，則會出現試點停滯，新政策很難在短時間內實現推廣。“目標訴求的沖突性”與“政策工具的有效性”塑造了社會政策創新的四種調適模式，請見表1，四種模式的運行軌跡如圖1所示。

（一）“試點集成一政策疊加”模式

當各方主體目標訴求的沖突性較小，且試點工具的有效性較高時，社會政策創新的進展最為順利。當試點地區完成既定任務后，決策系統推動試點擴圍，并提出新任務，增加新議題，形成“試點集成—政策疊加”模式。隨著試點取得良好效果，相關部門強化激勵機制，在上輪試點方案的基礎上增加新任務，提出新目標，要求試點地區探索新方案，形成示范效應。在后續試點中，政府不再設置創新邊界，鼓勵試點地區從多個角度，探索多樣化實踐（Rangoni and Zeitlin，2021）。在試點集成模式中，試點目標得到強化，政策內容經歷多次迭代，社會政策創新產生溢出效應，帶動相關領域改革，推動社會政策的“滾雪球”式集成，形成系統性的政策組合。

（二）“試點微調一政策更新”模式

在社會政策創新過程中，當各方主體目標訴求的沖突性較小，但政策工具的有效性較低時，盡管試點推行尚未遇到明顯爭議，但試點效果難以達到預期。政府系統不需要對試點目標進行重大調整，而是通過對政策工具的邊際調適，達到提升試點績效的結果。在“試點微調一政策更新”模式中，政府根據前序試點的經驗教訓，調適試點策略，聚焦核心目標優化政策工具箱，提高政策工具解決具體問題的精準度，進而提升試點效果。試點微調模式強調對社會政策創新進行操作層面的改進，不涉及各方主體核心利益的協調。在此過程中，政府放慢試點節奏，探索合適的政策工具，修正后的新工具被證明有效后，再推動更多地區進行政策采納。

（三）“試點重置一政策轉型”模式

當多元主體之間的訴求存在明顯沖突時，利益相關方針對社會政策創新的可行性展開爭論。盡管政策工具完備清晰，能夠較好地匹配政策目標，但試點面臨阻力，推進緩慢。在這種情況下，決策部門轉移試點重心，暫停初始試點項目，從初始方案中先選擇技術可行性較強、利益相關者共識水平較高的部分內容進行試點。隨著時間的推移，試點政策給利益相關者帶來顯著收益，各方主體對改革目標的接受度也隨之提高。在凝聚多元主體共識的基礎上，政府適時啟動新一輪試點，深入推進社會政策變革。在“試點重置一政策轉型”模式中，政府基于先易后難的思路，轉換試點目標，重新擬定方案，從原試點項目中確定子領域作為“突破口”先行推進。在一項社會政策創新遇到爭議時，試點重置是有效的調節機制，為政策轉型提供過渡期，采用遷回方式降低試點阻力。

（四）“試點失靈一政策懸停”模式

當各方主體目標訴求的沖突性較大，試點工具的有效性也較低時，社會政策試點面臨失靈困境。一方面，試點項目在各地區尚未達成共識，目標群體對新政策的認可度較低，試點地區對新政策持觀望態度。另一方面，試點項目的有效性存在不足，試點工具有待進一步開發，難以在短期內形成完備的政策內容。為此，政府部門淡化改革目標、弱化政策注意力，短時間內不再確立新的試點地區，試點政策暫時處于懸置狀態。隨著后續批次試點速度的放慢，該項試點不再成為焦點議題。隨著試點熱度的降低，政府逐步推動政策的柔性退出，避免治理資源的持續投入。

綜上，社會政策創新是政策目標與工具的雙重調適過程，具有不同的情境與模式。“試點集成一政策疊加”與“試點失靈一政策懸停”是截然相反的兩種運作模式。當目標訴求的沖突性較低，政策工具的有效性較高時，公共部門在初始試點之上增加新的政策內容，擴充試點方案，通過持續學習推動政策迭代。當多方主體的目標訴求具有沖突性，且尚未形成有效的政策工具時，新政策面臨推行困境，政策系統做出放緩試點節奏、中止政策推廣的決定。“試點微調—政策更新”與“試點重置—政策轉型”是兩種較為復雜的運作模式。兩者的區別在于：試點微調不改變試點方向，側重于對政策工具的有限調適；而試點重置中的政策變化程度更大，以試點方案的整體轉變賦予一項改革新動能，使得社會政策創新順利運轉。在議題復合性較高的社會政策創新中，上述四種模式交替運作，在特定情形下發生轉換。一方面，隨著時間推移，當多方主體利益訴求發生變化，或政策在推行中產生新問題時，社會政策創新由集成模式轉變為重置或失靈模式。另一方面，在多期試點的推進中，隨著政策目標與政策工具的修正，此前一度受阻的試點也會發展為有效政策。

四、案例分析：老齡社會治理領域的社會政策創新過程

為深入刻畫社會政策創新的彈性調適邏輯，本文選取老齡社會治理領域的四項試點進行案例比較。在人口老齡化背景下，養老領域的社會政策創新成為了國家治理的重要議題。近年來，各級政府部門圍繞養老改革議題，啟動了多項政策試點，在試點中汲取經驗、凝聚共識，推動新政策實施。目前，學界對老齡社會治理領域試點的系統化研究相對較少。本文選擇案例主要基于以下考慮：第一，老齡社會治理涉及多個政府部門、試點地區及多元社會主體，有助于為刻畫社會政策創新調適提供豐富素材。第二，本文選取的四項政策創新具有較長的時間跨度，且經歷了多批次的動態演進，形成了不同的試點結果，可展現社會政策彈性調適的差異化路徑。

（一）試點集成一政策疊加：居家和社區養老服務創新

隨著養老服務需求的增加，發展居家和社區養老服務，形成可復制推廣的新模式是健全養老服務體系的重要路徑。2016年，民政部與財政部聯合啟動了第一批中央財政支持開展居家和社區養老服務改革試點，在梳理現有居家和社區養老服務問題清單的基礎上，確定了‘ ω^?7+X^? 試點方案，在江蘇南京、浙江杭州等26個試點地區實施。其中，“7”是指中央規定的基本試點任務，包括組織搭建、經費保障、督導機制等“必選動作”；“X”是指試點地區可自主探索的“自選動作”，旨在激勵地方立足本地形成特色模式。為保證政策推進效果，試點方案明確了激勵辦法，試點考核結果作為專項資金撥付以及下一年度試點資格確定的主要依據。

從議題屬性上看，居家和社區養老服務創新是對養老服務體系的優化，不涉及重大利益結構調整，試點推進過程較為順利。在政策創新初始階段，試點組織者提出了清晰完備的試點方案，首批試點地區均達政策預期。 2018～2020 年，民政部與財政部共組織四批試點，近200個試點地區加入創新行動，試點項目從東部地區拓展至中西部省份，形成了示范效應。隨著多期試點取得顯著成效，試點的側重點由“鼓勵創新”轉變為“經驗總結”。2020年，兩部委發布試點工作總結與經驗推廣的通知，要求各試點地區深入挖掘實踐經驗，推薦典型案例。兩部委整合案例形成經驗匯編，供非試點地區借鑒學習。由此，居家和社區養老服務創新由小范圍試點摸索發展為大規模經驗推廣。

通過多批試點的推進，各地區整合社區與物業資源，推動養老服務站點常態運營，建立老年友好型社區的治理安排。為進一步提升居家社區養老的便利性與可及性，相關部門在初始方案上疊加新目標，推動政策持續創新。2023年5月，民政部與財政部發布居家和社區基本養老服務提升行動項目作為新一輪試點，重點為特殊困難老人提供居家養老服務，要求在一年時間內探索模式創新，逐步形成可持續的扶持模式。隨后，民政部啟動一刻鐘居家社區養老服務圈項目，要求在兩年行動期內完成社區養老服務設施改造，形成社區食堂、社區護理等嵌人式養老服務設施的建設運營方案。

綜上，居家和社區養老服務創新在多輪試點中完善了政策框架，不同階段試點的核心內容發生了迭代創新，如圖2所示。從運作機理上看，居家和社區養老服務創新具有顯著的互惠性，試點組織方、試點執行方以及政策受眾均可從新政策中獲益，各方主體形成了合作關系。在中央部委發布正式的試點項目之前，不少地方已經自主進行了相關探索，具備一定的工作基礎，決策系統對該項社會政策的認知程度較高，因此在試點初期規劃了清晰的政策工具，為試點地區提供了系統的操作指南，試點進展較為順利。隨著養老服務日益成為社會治理的重要方面，政府系統拓展創新議題，推動迭代學習，深入推進改革，從而形成了“試點集成一政策疊加”的運作模式。

（二）試點微調一政策更新：長期護理保險政策創新

長期護理保險是為失能老人基本生活提供照料的專項保險，簡稱“長護險”。2016年，人社部發布長護險試點指導意見，確立上海、廣州等15個城市作為第一批試點。在試點早期，中央層面提出總體目標：探索建立以社會互助共濟方式籌集資金，為長期失能人員的基本生活照料與醫療護理提供資金或服務保障。試點文件并未對政策工具做出明確限定，試點地區可根據自身實際自主探索保障范圍、資金籌集、待遇支付等具體內容。在試點過程中，多方主體目標訴求之間的沖突性較小，政策推行較為順利，但由于試點文件對保障條件、保障比例的具體界定具有模糊性，各地政策工具的差異較大（陳鶴等，2021），尚未形成規范化機制，影響了試點推行效果。

在首批試點基礎上，決策系統組織第二批試點，修正試點方案。2020年，國家醫療保障局、財政部發布擴大試點通知，在首批試點方案的基礎上形成更具體、更系統的政策工具，要求各地不得自行擴大試點范圍。第二批試點對政策工具進行了調適：一方面，清晰界定政策標準。失能人員的認定標準被界定為：經醫療機構或康復機構規范診療、失能狀態持續6個月以上，經申請通過評估認定的重度失能參保人員。另一方面，強化組織領導力度。試點地區成立領導小組，明確由省級以上醫療保障部門組織實施，省級政府提供支持。

在實踐中，失能等級鑒定、參保繳費、服務監督等標準是影響長護險能否有效推行的關鍵要素（戴衛東，2024）。2021年，國家醫療保障局會同民政部印發長期護理失能等級評估的試行標準，將評估標準分為3個一級指標和17個二級指標，進一步明確了長護險核算方法。為提升試點落實的有效性，試點城市明確了區級職能部門的管理職責，由區醫療保障局、區民政局、區衛生健康委共同制定長護險試點監督管理辦法。區醫療保障局為長護險監督管理的牽頭部門，負責對長護險基金進行專項監督；區民政局與區衛生健康委負責對護理機構進行行業監管，各街道承擔屬地管理責任。針對違反試點相關規定的機構，政府責令其退回已支付的醫保基金，并解除服務協議。經過多輪試點，長護險政策工具不斷細化，形成規范化的治理安排，為長護險的長期運行提供了制度支撐。

綜上，長護險政策創新呈現出“試點微調—政策更新”的運作軌跡，如圖3所示。由于該議題不涉及多元主體之間的利益沖突，各方對政策改革的共識程度較高，政策創新正常啟動。但由于長護險屬于典型的創制性政策，初始方案具有模糊性，政策工具的完備性存在不足，使得試點在實際運行中遇到了細節難題。隨后，政府部門發起政策工具調適，從完善標準設定、明確監管流程等方面優化政策方案，使得長護險政策的實踐路徑更加清晰。

（三）試點重置一政策轉型：養老保險并軌改革

20 世紀90年代，事業單位養老保險并軌改革成為重要政策議程，旨在探索建立與城鎮企業職工并軌的養老保險制度。由于改革阻力較大，盡管部分地方推行了個人繳費，但并未形成統一的制度安排。2008年，事業單位養老保險并軌改革再次被提上政策議程，相關部門出臺養老保險改革試點方案，在山西、上海、浙江等地開始試點。試點方案對基本養老金計發方法、養老保險基金管理等保障措施進行了清晰規定。雖然改革信號已經被明確傳遞，但這一試點涉及利益相關者的切身利益，需要獲得政策受眾的支持，因此通過多期試點的方式，推動改革前后待遇的平穩過渡。

盡管試點工具較為清晰，但由于該項改革在一定程度上減少了相關人員的福利，試點方案難以在多方主體之間達成共識。經過五年試點，政策推進速度并未達到預期。政府系統決定暫時延緩養老保險并軌改革進程，將職業年金制度作為試點的核心議題，通過建立補充性養老保險制度，以獲取多方主體的支持，化解改革阻力。2011年7月，事業單位職業年金試點啟動。試點地區推行了“基本養老金 + 職業年金”制度，并重點在事業單位新聘人員中進行試點。職業年金試點是推動改革平穩過渡的“緩沖帶”，能夠緩解新政策實施后帶來的退休人員“待遇差”問題。以職業年金作為補充，提高相關人員對改革的接受度，從而實現新舊政策的有效銜接。

當職業年金政策獲得普遍認同后，政府再次推動養老金并軌改革的“破冰”。2015年1月，中央政府印發機關事業單位工作人員養老保險制度改革決定，對2008年首輪試點方案進行重置，推行新的改革舉措。從內容上看，新一輪改革實現了對初始方案的轉型：第一，將按照公務員法管理的單位、參照公務員法管理的單位、事業單位及其編制內工作人員都納入進來，推動機關和事業單位同步進行改革。第二，實施過渡性方案。針對改革實施前參加工作，實施后退休的人員，依據繳費年限長短發放過渡養老金。第三，全面推行職業年金制度。職業年金的推行范圍不再局限于試點地區，而是擴大至全國范圍。

綜上，養老金并軌政策經歷了“試點重置—政策轉型”的調適過程，如圖4所示。當試點目標的沖突性較強，政策推進遇到較大阻力時，政府轉移試點議題，將職業年金作為專項任務，化解養老保險并軌改革的壓力。在此過程中，有關部門重置試點方案，爭取利益相關方支持，等待恰適時機，推動新政策的全面實施。在本案例中，政府設計新的試點路線，規避此前試點的核心矛盾，重新梳理政策思路，采取替代性方案，最終驅動了“受阻政策”的重新運轉。

（四）試點失靈一政策懸停：以房養老改革試點

隨著老齡化程度加深，老有所養問題成為社會關注焦點。“以房養老”是老年人通過抵押房屋產權，定期獲得養老金，在老人去世之后，銀行或保險公司收回房屋及其所有權的養老模式。2013年8月，相關部門發布加快發展養老服務業的通知，支持保險資金投資養老領域，以房養老改革試點進入政策議程。2014年6月，北京、上海、廣州、武漢成為試點地區，當地保險公司向原保監會提出申請，完成公司資質、銷售過程等材料的審核后，可獲得試點資格。

以房養老政策出臺后，試點受到較大阻力，未能在短時間內形成有效方案。一方面，試點方案與居民傳統觀念存在一定矛盾（陳健、黃少安，2013），多方主體難以達成共識；另一方面，以房養老作為一種新興金融產品，對保險公司的風險管控能力提出了較高要求，推出相關產品的保險公司數量較低，參與投保的戶數也較少。此外，以房養老的推進需要房管部門、人社部門、金融服務等多個機構形成細化規定，在房屋估價、社會保障等方面提供政策支持。由于缺乏有效的工作協調機制，試點面臨較大阻礙。2016年，相關部門決定延長試點時限，并將試點適度擴圍至直轄市、省會城市、計劃單列市等，同時出臺了指導性意見，厘清了保險機構在開展反向抵押保險業務中遇到的交易、登記、公證等流程問題，為該項政策的彈性調適提供空間。

在新一輪試點政策的支持下，各地出臺配套文件，推出了以房養老的具體產品。但從整體上看，企業與個人對以房養老模式的積極性相對較低。隨著時間推移，試點城市并未取得顯著績效，該項政策處于懸置狀態。隨著政府注意力的減弱，與之相關的政策數量逐步減少。政府開始提出養老領域新的改革議題，替代舊議題的熱度，以房養老試點的擴散效應減弱，仍有待尋找新的政策突破口。

上述四個案例展現了社會政策創新的調適過程，如表2所示。總體而言，政策共識程度與經驗累積程度是影響政策調適路徑的深層因素。（1）政策共識程度影響新政策的啟動難度。當新政策涉及多方主體的利益分配，或與主流觀念的相容性較低時，政策共識難以短期達成，決策系統采用政策轉型（案例3）或政策懸停（案例4）方式，為新政策的重新論證提供容錯空間。（2）經驗累積程度影響新政策的執行效果。當經驗累積程度越高，初始試點方案的完備性越強時，政府在后續試點中啟動政策再生產機制，推動社會政策的連鎖創新（案例1）；當經驗知識有限，新政策的行動路徑有待明晰時，相關部門在反復嘗試的基礎上進行知識整合，逐步完成社會政策的系統化建構（案例2）。

五、社會政策創新彈性調適的運作邏輯

（一）社會政策創新的“雙環反饋”邏輯

社會政策創新涉及多方利益主體，在推進過程中需要吸納多方意見，協調利益沖突，對政策方案做出動態調適。“雙環反饋”是社會政策創新彈性調適的驅動機制。首輪試點的政策效果輸入決策系統，對后續方案的調適行動產生深刻影響。效果顯著的政策形成創新迭代效應，政府推進持續學習，形成正反饋循環；效果不顯著的政策則進入負反饋循環，政策制定部門進行方案重置。當一項政策經過長期試點仍被證明無效時，負反饋循環持續發揮作用，該項政策創新被不斷弱化，直至政策終結。社會政策創新的雙環反饋邏輯如圖5所示。

1.“正反饋循環”與社會政策創新的加速迭代

當前序試點被證明有效時，決策系統強化注意力，啟動正反饋循環，推動社會政策的迭代創新（周亞越、黃陳萍，2020）。在正反饋循環中，隨著前序試點成效顯著性的提高，政策創新迭代的速度也會加快，試點組織者增強試點激勵，構建正面敘事，進行政策宣介。隨著試點推進到后期，地方實踐有了充分積累，公共部門側重于對已有經驗的推廣，推動方案的邊際創新，使之適配多種場景，形成系統化的治理安排。

2.“負反饋循環”與社會政策創新的柔性終結

當一項創新政策的試點效果不佳時，政府啟動負反饋循環，重新研判方案可行性。針對首輪試點未取得成效的政策，試點組織者不會立即啟動終結程序，而是修正試點內容，適度增加政策刺激，推動新政策在后續試點中表現更優。在多輪試點之后仍未達預期的政策，決策系統弱化敘事，對試點效果進行模糊處理。失靈政策通過柔性方式進入終結程序，有效避免了政策急劇變化帶來的負面影響。

（二）社會政策創新彈性調適的實現機制

具體而言，社會政策創新的動態調適依托于四種具體的運作機制：政策強化、政策優化、政策轉化、政策弱化，如圖6所示。

1.政策“強化”機制。強化機制發生在社會政策創新推進順利，新政策迅速擴散的情境中，是推動單項創新演變為治理安排的重要路徑。基于前序試點提供的正反饋結果，決策系統發起社會政策的強化學習，擴充試點議題，啟動相關領域的政策創新，形成多項新政策相互支撐的治理體系。政策強化依托目標拓展、工具疊加兩種方式實現。目標拓展是指政府在此前試點的基礎上提出新議題、新概念，建構新的政策話語，推動政策創新從單目標轉變為多任務。工具疊加是指試點地區基于新議題挖掘新方案，多個政策方案最終打包整合成結構化的制度安排。

2.政策“優化”機制。優化機制適用于社會政策初始方案模糊，在試點推進中亟需對政策工具進行改進的情境中，是推動模糊政策發展為清晰方案的過程。在一些創制性較強的改革議題中，多期試點承擔了積累政策經驗，推動政策優化的功能。每輪試點結束后，相關部門梳理新政策施行中的難點。以問題為導向，政府組織對試點目標進行分解，聚焦核心目標，理清政策思路，形成政策修正的具體路徑。前序試點的實踐結果為后續試點提供了經驗知識，有助于降低政策創新的模糊性，增進各方主體對新政策運行的理解，在新認知的基礎上明確政策改進方向，生成清晰化的政策方案。

3.政策“轉化”機制。轉化機制多適用于爭議性較大的社會政策創新中，政府系統通過目標轉移、工具替代的方式規避利益沖突，逐步推動爭議政策轉化為共識方案。在多方主體的質疑聲較大時，政府基于前序試點的階段性結果，評估政策方案的有效性，并調轉試點目標，重新擬定替代性方案。政策轉化是對新政策的一種適應性調整，當改革遇阻時，政府吸納不同利益相關方的觀點，對政策原型進行重置，提升新政策與現實情境的匹配度。有效的轉化機制是應對改革爭議的“緩沖劑”，推動舊政策到新政策的平穩轉換。

4.政策“弱化”機制。弱化機制是社會政策創新的一種柔性退出路徑，當新政策在經歷多輪試點后仍處于停滯狀態時，有關部門系統啟動政策弱化機制，降低試點顯示度，減弱激勵強度。盡管試點在一段時間內仍保持運行，但隨著試點動力的減弱，新政策趨于懸置狀態。隨著決策系統將注意力轉移至新的社會政策議題，原政策淡出公眾視野。在議題復雜度較高的社會政策創新中，政策弱化機制為新政策運行提供了糾錯空間，決策系統減少注意力關注，引導試點地區啟動社會政策新議題的建構，推動失效政策的漸進退出。

六、結論與意義

（一）研究結論

面對復雜性與不確定性議題，多期試點是推動社會政策創新調適的重要路徑。然而，現有研究較少解析多期試點的運行機理，未能解釋當社會政策創新偏離預期目標時，政府如何對政策方案進行適應性調整。本文構建“多期試點一政策調適”分析框架，用于解釋社會政策創新的動態演化規律。基于老齡社會治理領域改革的案例比較，本文提煉了社會政策創新的調適邏輯。

研究發現，社會政策創新具有如下四種調適模式：試點集成一政策疊加、試點微調—政策更新、試點重置一政策轉型、試點失靈一政策懸停。試點集成模式是對此前試點成果的深化，決策系統拓展議題邊界，形成新政策的示范效應；試點微調模式是對初始方案的邊際優化，對政策工具進行小幅度調整，改進試點效果；在試點重置模式中，政策制定者轉移試點重心，重新擬定方案，為原政策的全面轉型提供充足時間；在試點失靈模式中，政府降低對該議題的關注度，弱化政策敘事，績效不佳的社會政策試點進入懸置狀態。總之，多期試點為社會政策創新提供了容錯、試錯與糾錯的彈性空間，相關部門根據政策實施效果的變化改進方案，有效提升了社會政策創新的適應性。

進一步地，本文提煉了多期試點中的“雙環反饋”機制，揭示了社會政策創新彈性調適的深層邏輯。當首輪試點有效時，正反饋循環啟動，政府系統強化試點激勵，疊加新的試點任務，社會政策創新呈現加速迭代趨勢。當首輪試點失效時，負反饋循環啟動，政府延長試點時限，對方案進行糾偏；經過多輪試點仍未達標的社會政策創新，相關部門弱化政策敘事，模糊化處理試點結果，推動該政策的柔性退出。

（二）啟示與意義

本文具有如下邊際貢獻：一方面，基于動態分析視角，構建“多期試點一政策調適”的理論框架，解析四種政策調適模式，提煉社會政策創新的演化規律，為中國語境下的適應性治理提供新的學理解釋；另一方面，通過老齡社會治理領域的多案例比較，提出多期試點的“雙環反饋”模型，闡述正反饋循環一加速迭代機制、負反饋循環一柔性退出機制，有助于理解社會政策動態調適的深層機理。

本文也為提升社會政策創新的有效性提供了實踐路徑：一是構建多期試點的反饋學習機制。公共部門需要建立結構化、系統化、多維度的試點評估體系，在社會政策試點告一段落后，從政策效能、社會效益、治理成本等方面對試點結果進行綜合評估。在評估過程中，有必要吸納官員知識、專家知識、利益相關者知識，搭建知識互動平臺，通過知識整合增進政策認知，進而確定下一步的改革方案。二是推動社會政策的動態調適。前序試點效果為后序試點方案的擬定提供了依據，針對績效顯著的社會政策創新，決策系統強化政策敘事，推動試點擴圍，拓展試點議題，推動政策創新的再生產。對于績效不佳的政策，有必要放緩試點節奏，對行動方案進行及時糾偏，在研判可行性的基礎上進行目標重構或工具優化，同時為政策轉型提供過渡期，避免政策急轉或滯轉帶來的負面影響。

（三）研究局限與未來展望

本文在案例選取中考慮了典型性與可靠性，但提出的研究結論仍存在一定限度。在復合性較高的議題中，政策調適的多種模式可能交替運作。而本文旨在區分社會政策創新調適的不同情境與模式，尚未對模式之間的交替與轉換進行深入探討。此外，本文聚焦于中央層面推動的社會政策試點，對自下而上的社會政策創新關注較少。未來的探索應致力于拓展研究場域，對不同屬性、不同地區、不同層級的社會政策試點進行深入比較，探討復合性、嵌套性政策創新的生成邏輯，形成對社會政策創新過程更具整體性的認知。

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