房地產調控政策反思與長效機制構建研究

一、引言

住房政策是各國社會政策中的重要內容之一，國家對住房市場的干預是住房政策的一項關鍵議題（希爾，2003：297；Somervilleamp;Sprigings，2005：17；黃晨熹，2008：302）。住房是安身之本，民生之要，房地產行業是住房籌集的重要途徑，其良性發展事關廣大人民群眾的獲得感、幸福感和安全感，與教育、醫療、養老、就業等相關政策一起，共同構成民生保障領域的重要制度支柱。因而，自1998年我國實行住房市場化改革以來，房地產行業一直是國家干預調控的重點，也是社會關注與學界研究的持續熱點之一。

近年來，我國房地產市場供求關系發生了重大變化，短期如何應對這樣的新形勢，長期如何構建房地產發展的長效機制？站在促進房地產市場平穩健康發展以及民生保障角度，這是非常值得探討的議題。近期，黨中央召開會議，陸續釋放出“統籌研究消化存量房產和優化增量住房的政策措施”“促進房地產市場止跌回穩，對商品房建設要嚴控增量、優化存量、提高質量”“促進房地產高質量發展”“抓緊構建房地產發展新模式”①等信號，后續政府各部門跟進出臺了多項政策措施，使得這一議題的理論研究與探討更具現實意義。

事實上，以往學界圍繞國家干預房地產的探討由來已久，涵蓋了房地產調控政策的制度梳理、調控原因、調控目標與邏輯、調控原則、調控機制手段、調控后果等主題（高波，2005；郭克莎，2017；周建軍、孫倩倩，2018），形成了豐富立體的學術成果，為后續研究奠定了堅實的基礎。然而，也應看到近期房地產市場出現了不同以往的特征，如房價普跌、去化偏弱，庫存高企等，房地產行業經歷深度調整，出現了景氣度下降、開發投資減少、部分房企破產重組等現象（陳友華、楊慧康，2024），相關影響已經開始波及到居民的就業、收入、消費等社會民生領域。如何理解上述現象？上一輪緊縮性調控政策存在哪些有待改善之處？對后續房地產發展長效機制構建有哪些啟示？所有這些都值得做進一步的回顧與探討。

二、文獻綜述

圍繞本文所提問題，有必要圍繞房地產調控政策的歷史、基本觀點、主張、政策效果等方面，對已有文獻進行梳理。

其一，自1998年以來，我國房地產調控政策頻繁出臺、風格不斷轉換已成為學界共識。按周建軍和孫倩倩（2018）的總結，在1998—2018年的20年中，房地產調控政策就已歷經了六輪，風格在擴張與緊縮之間轉換。調控政策不確定性非常明顯，因而我國房地產市場也有“政策市”一說（陳英楠等，2022）。這也說明我國房地產市場發展并不存在一條預設好的軌道，調控政策經歷出臺、執行、反思、優化等多重階段，是以一種“摸著石頭過河”的形式存在。

其二，對房地產調控的觀點主張眾多，大致可以分為兩大基本陣營，基于對住房基本屬性的理解可以劃分為“商品論”派和“權利論”派（施旖旎、陳友華，2018）。兩派在住房本質認識、調控合法性、調控程度等關鍵議題上存在截然相反的觀點：前者認為住房本質上是商品，應以市場化方式滿足民眾住房需求，為此需減少政府干預、破除行業壟斷、促進市場競爭，在法治的軌道中發展房地產業（董藩、劉毅，2009）；后者認為住房本質上是權利，應進行政府干預，加強調控力度，通過有計劃的方式保障居民基本住房需求（陳陽，2014）。在現實的政策設計中，以上兩類理念間并非完全“涇渭分明”，受經濟發展形勢、宏觀市場表現、頂層制度設計、乃至民意變化影響，彼此更替、混合、交融，以一種充滿張力的形式蘊含在具體的調控政策設計中。

其三，就房地產調控政策目標方面，學界有著豐富的討論。房地產政策調控最主要的兩個目標可以提煉為“保增長”與“保民生”，前者看到房地產在經濟增長中的積極作用（許憲春等，

2015），其良性發展可以拉動上下游產業，直接或間接地提供大量的就業崗位，利于居民收入穩定；后者關注房地產在保障居民基本住房需求方面的重要意義（鄭云峰、李建建，2013），這意味著房價過快增長將抬高居民的購房成本，對自有住房需求構成擠壓，不利于居民福祉的改善。在具體政策中，兩者目標之間經常融合在一起，典型表述為“促進房地產平穩增長，拉動宏觀經濟增長，又不會對民生事業造成負面影響”（徐春華，2012）。對于調控政策能否實現預期目標，研究表明房地產市場運行中表現出與調控政策目標一致的效果（鄧翔、何瑞宏，2023），但也有研究指出政策調控失靈現象屢見不鮮（張金艷，2018），且會出現意外后果（陳友華、呂程，2020）。

總之，以往有關房地產調控政策的研究為理解我國住房政策的易變性、多重性與復雜性奠定了很好的理論基礎，也提示我們如果要對一段時期的房地產調控政策進行評估，需要進行以下考量：一是要深入到該政策出臺的具體情境中去理解，因而對政策梳理是必要的；二是要對調控政策做到盡量全方位的分析，涉及調控目標、手段、程度等維度；三是需科學、客觀、辯證地看待政府出臺的調控政策所能企及的效果。當然，以往研究在反思房地產調控政策并在其中汲取房地產長效機制構建策略方面可能存在不足。事實上，構建房地產發展的長效機制，在促進房地產市場平穩健康發展、防范市場大幅波動對民生福祉造成沖擊方面有著重要的社會政策意涵。

為此，本文將對上一輪房地產行業景氣表現及調控政策進行梳理與對照，并從多個方面對調控政策進行系統回顧與反思，提出后續房地產發展長效機制構建的一些設想，以期豐富相關研究。

三、上一輪房地產行業表現與調控政策回顧

回顧上一輪房地產調控政策的關鍵表述以及國家統計局定期發布的“國房景氣指數”①（見圖1），可以發現以下兩點基本事實。

其一，2016年以來我國房地產行業發展由盛轉衰，景氣水平對應可分為兩個階段。2016年至2021年底，“國房景氣指數”指標②一直在95—105上下波動，這意味著房地產行業發展處于適度景氣水平。2022—2024年3月，該指標從高位平臺水平快速下降，最低值為92.07，這意味著行業發展由適度景氣水平變動為較低景氣水平。

其二，與房地產行業發展密切相關，調控政策整體基調在2022年前后發生了較大轉向。對應地，可將上一輪房地產調控劃分為兩個階段。

在前一階段中，政府面臨房價不斷上漲、房企和居民杠桿不斷升高的局勢，房地產調控總基調為抑制房地產泡沫，防止出現大起大落，防范房地產領域出現系統性風險（王微等，2018：12-13）。因而自2016年起，調控手段逐漸嚴厲，由限制購房資格、提高首付比例等常規政策發展為土地、金融、稅收、行政等一攬子調控體系。該階段調控頂峰是由央行、住房和城鄉建設部等部門針對房地產企業提出的“三道紅線”政策①。

在后一階段中，政府面臨房地產行業發展規模收縮、多數城市供求關系出現明顯變化的局面，房地產調控的總基調為尋求地價、房價和預期的穩定，化解房地產行業風險（中國社會科學院國家未來城市實驗室、中國房地產估價師與房地產經紀人學會，2023：1-2）。因而在2022年后，原先嚴厲調控政策部分開始放松或解除，并伴有部分支持政策出臺。至2024年4月，調控總基調開始發生反轉，高層會議要求“統籌研究消化存量房產和優化增量住房的政策措施”②，被外界解釋為釋放“去庫存”信號。

四、上一輪房地產調控政策的反思

總體而言，上一輪房地產調控政策基本實現了政府的預期目標，在調控政策歷史上有其重要意義。但從促進房地產市場平穩健康發展、構建房地產發展長效機制以及維護民生福祉方面來看，仍有一些值得反思和改善的空間。接下來，將從房地產調控涉及的認識論、目標、手段、程度和依據五個方面展開討論。

（一）調控的認識論

房地產調控政策有科學和非科學之分，其分界線在于是否按照客觀的房地產市場發展規律來進行調節，也就是主觀要與客觀相吻合。但在認識論層面，能否真正把握房地產業發展及政策調節的規律？這是進行調控干預的母題。一種觀點認為我國的房地產發展有一條理想的、預設的軌道，政策設計者擁有全局理性，可以充分掌握房地產活動的各種信息，并且可以在分析問題、比較不同房地產調控政策后果的基礎上，對未來的發展進行準確預測和詳盡安排，也可以對意外發生的后果進行及時周到的處理，而當調控政策按照計劃頒布之后，也可以達到其對應的目的。這樣的認識論觀點屬于全局理性下的“政策萬能論”，為政府大范圍的干預提供了信念基礎。

在上一輪房地產調控政策中，更多折射出的就是“政策萬能論”觀點。事實上，這樣的信念基礎是有局限性的，尤其忽視了我國40多年房地產業發展及制度沿革，往往是基于“摸著石頭過河”的。相關政策制度是以一種漸進的方式不斷迭代，經由多重行動主體經過反復博弈、逐漸累積發展而來的結果。

此外，在上一輪房地產調控中，尤其是2022年以后房地產行業的快速下行，與“穩地價、穩房價、穩預期”等政策表述的目標相悖，出現了意外后果。這也意味著，在面對房地產發展規律時，我們可能只能做到“有限理性”，甚至有時是無知的。這是因為：一是房地產行業牽涉眾多上下游產業，異常復雜，而且市場充滿變化。二是即使最有能力、最有經驗的專家，也會受到主客觀條件限制，無法把握房地產市場中的所有信息，即使根據有限信息作出政策推演之后，也有可能因決策時間過長而錯過最佳時機，且政策從制定到市場微觀主體響應，這其中也存在時滯。因而在有限理性的認識論假設下，應認識到政府行為的非理想化特征（厲以寧，2009：59），破除“政策萬能論”，為除政府干預以外的提升房地產市場均衡發展與社會福利手段提供自由發揮的空間。

（二）調控的目標

過去一段時間房地產調控存在多元目標，其中最主要的兩個目標是促發展和保民生。促發展看重住房的商品屬性以及在宏觀經濟發展中扮演的重要作用，在政策目標設計中，體現為促進房地產平穩健康良性發展，保持投資合理增長；保民生看重住房的權利屬性以及在保障居民基本需求方面的作用，在政策中體現為強化政府在提供公共住房方面的責任，使得中低收入居民享有基本住房保障。這樣的目標設計實際上是看到了住房作為商品和權利的雙重屬性，兩者相伴而生。在這樣的目標指導下，形成了中國特色的住房制度，包括多層次的商品房供應體系和住房保障體系。

在上一輪房地產調控中，由于住房的商品屬性和權利屬性之間存在內在的矛盾和張力，而在政策設計中并未進行完全區分。在地方政府的調控政策設計中，經常出現一種“既要、又要、還要、更要”式的目標雜糅。例如，在上一輪房地產上行周期中，土地市場火爆，部分地方政府在土地競拍調控中，制定地價上限，當達到最高限價之后，需競拍保障房或租賃用房①。這樣的政策看似兼顧不同居民的住房需求，試圖融合住房的雙重屬性，但在交付后，同一小區中既有商品房，又有保障房，為日后的運行管理埋下很多“雷”，如出現了在保障房樓棟、商品房樓棟之間設置“隔離墻”的問題，為此廣州市還希望出臺相關規定進行治理。

此外，在上一輪房地產調控中，地方政府在多重目標執行過程中經常會陷入兩難境地?；诎l展目標的優先順序，有些地方政府會選擇性地不執行或慢執行一些不利于地方房地產發展的調控政策，如在采納限購政策時，首先考慮自身利益訴求，財政收支缺口越大、房價增速越慢的城市采納住房限購政策的概率越?。▌偟?，2019），而對有利于恢復房地產發展的政策（如限購放松、限貸解除等），地方政府基本上是第一時間跟進。

（三）調控的手段

民眾的住房需求只有通過資源配置來實現，而市場或計劃都是資源配置的手段。前者往往被認為更有效率，表現為市場供求可以對價格產生影響，而價格變動也會對供需雙方發出引導信號。因而在頂層文件表述中，往往會肯定市場在資源配置中的決定性作用③。當然，計劃手段并非完全棄用，而是應適度地使用，適度的標準就是政府不要試圖包攬一切，不要去做市場已經證明可以做好的事情，也不要繼續去做已經證明政府做不好的事情。

在上一輪房地產調控政策中，最顯著的特點是部分地方政府主要依賴行政限制性措施進行干預（許倩，2024）。雖然初衷是好的，但在實際執行過程中出現了“合成謬誤”現象，導致資源配置出現扭曲與低效，造成房地產行業缺乏活力，甚至形成新的風險。最典型的表現在以下兩個方面：

一是對土地價格和商品房定價進行直接干預。為了遏制房價上漲勢頭，上一輪房地產調控中部分地方政府出臺了一些異常嚴厲的行政調控政策。例如，在2020年8月，南京市住房和城鄉建設局等部門在土地出讓政策中，在限毛壞房價、競拍地價規則基礎上，還對房屋的精裝標準及價格進行了特別約定④。在短期內，計劃干預可以起到平抑房地產價格的作用，但長期來看，在價格機制不靈活甚至失靈、存在剛性需求條件下，價格無法發揮影響供需雙方進行資源配置的信號功能，這將抑制市場的自我修復和自我調節，并對企業經營預期和信心產生長期負面影響。

二是對房地產企業資產負債表進行間接干預。為化解房地產企業杠桿過高所積聚的風險，相關部門出臺了圍繞企業資產負債表設計的“三道紅線”政策。短期內起到了收縮金融風險口的效果，但這種通過金融手段對企業資產負債表進行干預，致使企業不能按照獨立生產者的利益原則行事，不能按照常規進行生產經營，引發一系列超預期的連鎖效應，如房企“暴雷”以及“交付難”問題，以至于連萬科這樣的房企“三好學生”都面臨著債務暴雷的極端處境（田國寶，2024）。

（四）調控的程度

競爭或壟斷是市場經濟中的兩種不同結構。一般而言，前者相較于后者更有效率，而為了保護消費者的福利，政府常常需要通過強制手段破除壟斷，促進公平競爭。在上一輪房地產調控中，一方面，土地要素的壟斷局面并未有邊際改善。地方政府利用對土地資源及監管權的壟斷，以國家城市化的宏大愿景為合法性托詞，采取城市增長聯盟模式開展“經營城市”活動（紀軍令、朱力，2017），因而“土地財政”成為地方政府的“第二財政”。一些地方政府出于“任期政績”等考慮，依靠“土地財政”的土地批租機制力求土地收益最大化（賈康、郭建華，2018）。具體表現在部分時期，隨著房價不斷走高，地方政府推動地價走高，而地價上漲又促進房價上漲，出現“螺旋式”上升的局面。將房地產調控視為房地產利益集團與中央政府的博弈，而地方政府是房地產利益集團中的重要成員（李仲飛、肖仁華，2013），這樣的假設判斷不無道理。相比于其他調控手段，進行土地制度改革，在土地要素供給中引入競爭機制，才是引導市場走向高位均衡的探索性舉措。另一方面，部分大型企業在投資和銷售端階段性地持續擴張，行業的集中度不斷提升，在局部市場中形成了壟斷。行業集中度提升是走向有序的表現，可以充分發揮規?；洜I和資源整合的優勢。不過在部分市場容量較小的三四線城市，一些秉承“高周轉”理念的大型房地產企業在市場上行期，利用資金優勢，通過拿地、聯營方式快速獲取多宗土地，形成“一城多盤”的市場支配地位，在定價、銷售渠道等方面形成有利條件，對新企業和產品設置較高的準入門檻，不利于市場公平競爭，最終影響消費者的選擇和福利。關于局部市場壟斷的調控政策以往較少出現，未來值得關注與深人研究。

（五）調控的依據

與房地產相關的經濟活動應有法可依，依法為據，這是保障房地產市場運行秩序的前提，而政府在其中扮演的應是法律維護者角色。此外，政府對房地產的調控必須在法律框架內執行。因為只有這樣，才能實現調控主體、程序、職權、職責等內容法定化，才能讓被調控主體擁有合理的心理預期和信賴感（張金艷，2018）。相反，如果有法不依，執法不嚴，常常會造成嚴重的負面后果，因為法律的嚴肅性一旦喪失，也會影響作為執法機關的政府的威信。

在上一輪房地產調控中，政府運用法律手段調控主要表現為針對市場交易環節的違法違規行為進行整治，其他更多的還是依照政策進行調控。這樣的調控形式由于缺乏相關法律框架的約束，存在以下潛在問題：其一，為快速應對市場變化，調控政策多變，事前征求意見和政策吹風少，導致市場主體缺少有效、穩定預期，在一定程度上會引致房地產市場秩序的混亂，在政策溝通與信息隔離情況下，由于網絡輿情的存在，會誘導市場主體非理性的盲從、跟風、恐慌（王磊等，2023）。其二，政策調控的動態不一致性問題，這主要體現在政策在短期的大幅轉向，加劇了市場的波動，甚至政策本身有從化解風險到制造風險的可能性（徐春華，2012）。其三，政策的靈活性一方面導致了“上有政策、下有對策”現象，既體現在央地博弈中，也體現在政策與市場主體的博弈中，影響政策的執行效果。另一方面，這樣的靈活性帶來了“誰來約束規制者”（凌維慈，2017）的法律難題，既缺乏對政策制定是否中立的有效約束，也沒有對調控主體的問責機制。其四，政策的合法性問題，部分行政調控政策如限購、限售等，涉及法律對個人財產權處置與保護方面的問題①。從建立房地產調控的基礎性制度與長效機制的角度，應逐步構建穩定的規制框架，規避靈活的政策裁量。

五、構建房地產市場發展長效機制

通過對上一輪房地產調控政策在認識論、目標、手段、程度和依據五個方面的反思，可以發現部分房地產調控政策存在臨時性、雜糅性、強制性等特征，凸顯了房地產調控的復雜性與基礎法律制度的欠缺性。這些政策出臺后雖然部分達到了設計初衷，但一定程度上是以近期房地產市場劇烈波動為代價的，對行業發展及民生福祉也有次生影響。除了短期的市場修復性政策以外，從促進房地產市場平穩健康發展及維護民生福祉角度出發，進行政策與制度安排設計，即構建房地產發展長效機制顯得尤為重要。結合對上一輪房地產調控政策的反思，本文同樣在認識論、目標、手段、程度和依據五個方面提出對應的政策建議。

（一）尊重自發秩序，明確適度調控

社會中存在自發秩序和建構秩序兩種秩序。建構秩序意味著個人的行動是由成功的預見所指導的，而自發秩序并不是有意識的產物，而是行動者在回應其即時環境時遵循某些規則的結果（哈耶克，2012）。市場的產生和運行就是自發秩序的典型表征，且市場是人類有史以來發現的資源配置的最有效手段。因而，在政府對房地產市場調節時，應尊重社會中的自發秩序，堅持市場化方向，堅持市場在房地產市場資源配置中的決定性作用。

堅持市場的主體地位，需處理好政府與市場的關系。在政府對房地產調節中，最主要的問題是政府能否意識到自己的相對優勢并不在于配置資源，并認識到政府調節相對于市場調節的局限性。調控政策存在效應滯后、不平衡以及效率遞減等固有問題（厲以寧，2009：59-64）。換言之，政策制定者需要意識到在房地產調控過程中政府調節的有限性，在科學的基礎上，不宜將政策目標設定過高，或過度干預，否則會對市場得以發揮作用的自發秩序造成極大擾動，甚至對自發秩序構成嚴重破壞，并引致一系列長遠的負面后果。

在房地產領域，明確政府調控的適度性并不意味著政府可以置之不理或無所作為，而是在房地產運行中劃定一個“警戒線”。在“警戒線”之內，除非出現政府非調控不可的情形，否則就不必調控，應交由市場進行自發調節。在“警戒線”以外，政府需保有干預的必要策略。設定“警戒線”可以根據政府目標操作化為一系列監測指標，如“房地產行業就業指標”“全國房地產開發景氣指數”等。政策制定者應就“警戒線”的設置原則、動態調整以及與調控政策工具之間的關聯定期向社會公開，這樣有利于合理引導和穩定市場預期。

（二）完善雙軌體系，尊重價值邏輯

住房改善是滿足人民群眾對美好生活向往的重要內容之一，但對不同的社會群體，住房改善的方式存在明顯的差異。對于社會中有住房的群體，“改善”往往表現為對房屋的地段、功能、品質有更多的追求，這時需發揮住房商品屬性及市場的功能；對于沒有住房且很難通過自身收入的提高或財富的積累，并通過購買商品房的形式擁有住房的民眾而言，“改善”往往是擁有一個具備基本居住功能的穩定住所，此時需考慮住房的權利屬性。

在區分“改善”異質性的基礎上，需要尊重住房的雙重屬性，要看到住房的商品和權利屬性在不同社會階層中的比例分布是不一樣的。對應地，通過商品房還是保障房去實現“改善”的手段也是不同的。為此，應作出明確的界限劃分，甚至設置兩個不同的適應“改善”的發展軌道——“市場軌”和“保障軌”，核心要義之一是圍繞“改善”這一目標，區分市場和政府的作用邊界。這兩者的目標、重點、內在機理應有所區分，政府在其中扮演的職責也應有所不同：在“市場軌”中，政府重點做好基于公平競爭規則的制度建設及監管，其他部分應交由市場調節；在“保障軌”中，政府重點做好資源整合、規則制定及權利使用者的篩選與退出管理工作。

此外，應在各個層次上區分住房的商品和權利屬性。首先，既要在宏觀頂層設計中作出區分，也要在中觀的國土規劃與開發中作出區分，如按照板塊與土地質量，對于商品房用地和保障房用地，按照價值高低進行合理規劃配置，避免出現價值邏輯上的倒錯。其次，在同一板塊土地資源利用中，應避免出現保障房的土地價值比商品房的土地價值更高的情況。最后，在微觀的小區規劃中，結合以往經驗，應避免商品房和保障房同處一個住宅小區，進而避免不必要的矛盾與沖突。應理順板塊價值、土地價值與住房產品（商品房、保障房）定位之間的關系，尊重土地開發規律，否則會出現價值邏輯上的矛盾，如部分保障房所使用的地段、建設品質比商品房還要好，這既違背經濟理性，也會對周邊市場運行構成扭曲。

（三）減少計劃干預，慎用價格管制

政府在進行干預時，往往會帶著美好的目標詮釋，但干預結果多不盡如人意，甚至常常會出現\"好心辦壞事”的情況。其中一個最主要的原因是美國經濟學家布坎南（James Buchanan）所提出的“政府失靈”，具體表現在四個方面：公共決策失誤、政府擴張、官僚機構的低效率和尋租（陳振明，1996）?！罢ъ`”現象提示在市場經濟條件下，政府干預行為存在局限性，有時市場不能解決好的問題，政府也不一定能解決好。因而在后續的房地產調控及長效機制構建中，政府應采取更加務實的態度，克制調控欲望，減少對市場的干預。

價格本身是由市場中的微觀個體基于理性計算，通過交易匯聚而成的宏觀指標。對價格的管制，意味著價格的形成與發現是基于政府的權力意志。干預本身將會影響供需雙方的理性判斷與預期，進而導致價格扭曲。因而在后續的房地產調控及長效機制構建中，應著力取消對于房產開發各環節、各要素價格的管制，包括在土地供給端取消土地拍賣限價，以及在商品房新房銷售端取消毛壞房以及精裝修包等限價，改商品房預售制為現房銷售，取消公攤面積，商品房按套內建筑面積計價銷售等。此外，對房價上漲或下跌，不宜作出直接或間接性的政策規定或暗示。

資產負債表既是企業以往經營的結果，也對未來經營起到指導作用。金融機構應著力消除既往政策對房企所帶來的超預期負面后果，尤其是受政策影響較大的民營房企，應一視同仁，及時并持續性地出臺修復性政策，改善營商環境，恢復企業經營及企業家信心。未來，應在法律框架內審慎出臺相關直接或間接干預企業資產負債表的政策。

（四）破除土地壟斷，促進市場競爭

破除壟斷、促進公平競爭，是提升房地產資源要素配置效率，提高消費者福利的重要舉措，也是政府調控的應有之義。

在土地端，應努力破除土地供給壟斷。首先，在頂層設計中，借謀劃新一輪財稅體制改革的契機，厘清央地在土地收入方面的分配關系，著力破除地方政府依賴土地一級市場進行財政創收的格局，轉向在經營城市、服務經濟中拓展收入來源。其次，需進一步推動土地制度改革，引入競爭機制，為其他土地所有主體進入一級市場創造同等待遇，諸如利用“地票”制度，探索宅基地“三權分置”等方式，鼓勵盤活并利用集體土地、閑置農房和宅基地入市。最后，在具體土地供給方式中，雖然相關土地整備、上市的政府部門有著嚴格的供應計劃，而參考的標準如人口、產業發展要素等，但更應參考市場信號，以各級市場的量價去化表現為依據，構建一系列的動態響應機制，如以新房庫存去化周期、二手房庫存去化周期以及兩者合計的庫存去化周期為指標，進行土地供給的動態調整。在當前房地產行業的深度調整期，對于庫存去化周期較長的三線及以下城市，應減少乃至停止土地供應，甚至在未來1—3年都做好不新增土地供應的準備。否則會陷入“去庫存—庫存出清一新增土地供應一新增庫存一去庫存”的惡性循環之中。

以往對于局部市場壟斷，政府調控相對關注較少，但其對市場競爭的公正性、秩序性影響重大，應予以重視。尤其是房地產開發企業及經紀公司，利用其壟斷優勢在局部市場中排除競爭、左右市場價格走向、決定供需情況等方面，對消費權益與福利造成損害的情況，應依照相應法律法規，予以限制或消除，促進市場公平競爭。

（五）完善法律建設，慎用臨時政策

目前，圍繞房地產發展的土地、財稅、金融、規劃以及住房本身的制度體系中，行政法規與政策文件多，專門的法律文本少，且立法的層次低。建立系統完整的房地產法律體系應是共同努力的方向，如“住宅法”“土地儲備法”“住房租賃法”“住房保障法”“宏觀調控法”等。在此基礎上，對已有的行政法規、地方性法規以及管理辦法進行系統梳理，對于違背上位法律的法規及政策文本及時予以清理。依照法律進行調控有以下兩點好處：一是為房地產市場主體形成明確預期，為構建更為完善的房地產市場資源配置、市場傳導和運行機制提供有利條件，推動以往的“踩剎車急停”式調控向長周期的“預期管理”式調控轉變；二是厘清政府與市場的邊界，厘清各級政府在住房問題上的責任邊界。

上一輪房地產調控政策中，一些規制和調控手段，諸如限購、限價、限售、稅收調整等都涉及憲法中財產權的處置與保護，尤其是部分地方政府出臺的房屋限售政策，或許在某種程度上存在與法律精神不完全契合的情況。因而，在現階段房地產深度調整情況下，應結合市場動態，逐步取消類似性質的政策。未來應及時完善相關法律制度，審慎出臺臨時性的地方調控政策。

六、結論與討論

（一）結論

住房乃民生之要，房地產行業與民生福祉息息相關。自2016年以來，房地產行業經歷了由盛至衰的周期變動，尤其2022年以來，市場劇烈波動的影響不僅限于相關行業，而且波及到居民部門的就業、收入、消費等民生領域。在此過程中，政府的調控政策基調也逐漸從限制到松綁，再到近期開始出現新的轉向。這樣的行業變動及政策周期，為總結反思我國房地產調控政策提供了較為完整的經驗基礎，也凸顯了房地產長效機制構建的重要性。

本文認為，上一輪調控政策有其特定的歷史背景及重要意義。從構建房地產發展長效機制出發，仍有以下幾個方面值得反思，具體包括：依賴行政限制性措施干預房地產市場發展；住房的商品和權利邏輯在部分調控政策設計中雜糅不清；階段性地通過調控手段，對價格要素以及企業資產負債表進行直接或間接干預；土地壟斷局面并未邊際改善，局部市場出現壟斷現象；調控以政策為主，相關法律支持不足。

對應地，站在構建房地產發展長效機制，增進民生福祉的角度，本文提出以下政策建議：在政府房地產市場調控中，應尊重社會中的自發秩序，堅持市場機制在房地產資源配置中的決定性作用，采取劃定“警戒線”的方式，明確政府調節限度；設置“市場軌”和“保障軌”，完善“市場 + 保障”體系，且雙軌的運行邏輯，應在各個層級進行區分；撤銷各類計劃式限制性調控政策，后續取消對于開發各環節、各要素的價格管制；完善土地供給制度，逐步破除土地供給壟斷，依照庫存去化周期指標制定供地計劃，規制房地產市場的局部壟斷現象，促進市場競爭；逐步建立系統、完善的房地產法律體系，依法審慎出臺相關地方調控政策。

（二）討論

房價是人民群眾關注的焦點議題之一，也是國家干預住房市場的主要對象之一。但房價漲跌除了受到市場供求關系的影響外，還受到市場以外的宏觀環境影響?？梢哉f“房價短期看是一個貨幣現象，中期看是一個土地現象，長期看則是一個人口現象”（陳友華，2016）。政府從維護民生福祉的角度出發，調控房地產市場、構建長效機制，在關注市場價格信號以外，更需要關注宏觀社會結構變遷要素，尤其是人口變動與城市發展特征。伴隨著我國人口負增長時代的提前到來，我國的收縮型城市開始加速出現。未來一段時間內會出現部分中小城市停滯甚至衰敗與多數大城市繁榮共存的局面（莊佳、陳友華，2023）。從國家調控視角來看，未來中國不同能級的城市將呈現出迥然不同的處境，房地產行業的分化也將進一步加劇，對于房地產調控政策的制定者而言，需要考量這些異質性，在制定調控政策時切忌“一刀切”，需保有政策的連續性與彈性。從地方經濟發展而言，在人口負增長背景下，需從經營城市角度出發，做到精明增長或收縮，完善城市發展規劃，重新思考和定位房地產發展在拉動地方經濟中所扮演的角色。

制度設計是房地產發展長效機制構建的核心，也是長期增進民生福祉的關鍵。在這一點上，2024 年諾貝爾經濟學獎得主阿西莫格魯（DaronAcemoglu）等關于制度的論述值得學習與借鑒。在回答“什么樣的經濟制度有利于經濟增長和經濟發展，特別是有利于長期經濟增長”這一問題時，阿西莫格魯等區分了包容性制度和攫取性制度。雖然攫取性制度也可能實現經濟的快速增長，但不能持續，而只有在包容性制度下才能實現長期的經濟增長。包容性制度的核心內容是保護產權、確保法治、市場公平競爭等手段，以激發所有人的積極性。進一步地，包容性經濟制度的形成得益于包容性政治制度，需要民眾與精英之間形成有效的制衡，民眾參與政治過程的機會也尤為重要（李增剛，2024）?；诖?，在房地產發展長效機制構建中，如何塑造包容性制度促進房地產市場的長期健康穩定發展，繼而讓廣大人民群眾共享發展成果，增進民生福祉？如何營造包容乃至爭鳴的輿論環境，注重開展調查研究，聽取民眾及各方面意見，不斷優化完善政策舉措？在這兩點上，還有進一步研究及探討的空間。

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