基于公眾參與階梯理論的城市書房發展路徑研究

[中圖分類號]G259.27 [文獻標志碼]A[文章編號]1005-6041（2025）03-0001-06

1引言

隨著城市化進程的加快，城市書房的熱度顯著提升。然而，雖然政府在城市書房建設與運營中發揮了主導作用，但是公眾的多元文化需求未能得到有效滿足，呈現出供需脫節的現象。

眾多學者針對城市書房的公眾參與問題進行了深人探討，嘗試提出了多種解決路徑。例如，陳曉文[]思考了文化志愿服務機制；馬祥濤等[2]探討了圖書館培育公眾知識產權參與的角色與路徑；程大帥[3]分析了社會力量參與公共圖書館建設的理論基礎;司文選等4明確了社會力量參與公共文化服務的角色定位與價值實現途徑;朱瑞芹[5]以佛山市圖書館為例探索了公眾參與公共圖書館治理的實踐；佘澤鑫研究了社交媒體時代社會公眾參與圖書館服務的模式。這些研究為理解和提升公眾參與提供了重要基礎。

盡管既有研究在提升公眾參與方面取得了顯著成效，但大多數研究忽視了公眾參與的階梯性特征。公眾參與并非單一維度，而是呈現出多層次、階梯式的發展路徑，不同層級的參與形式在賦權程度、決策影響力及治理效果等方面存在顯著差異。因此，探討公眾參與的階梯性特征及其對城市書房治理效果的具體影響，具有重要的理論與實踐意義。

2公眾參與與社會環境的脫嵌：城市書房發展的現實困境

近年來，城市書房作為一種創新型公共文化空間載體，在全國范圍內呈現出快速發展的態勢。以北京為例，截至2024年，全市已建成超過200個城市書房，實現了重點區域、商圈、社區的有效覆蓋。在上海，“家門口的圖書館”工程使城市書房深度嵌入社區生活圈，構建起15分鐘文化服務圈[]

然而，伴隨著城市化進程的加快與居民文化消費需求的升級，城市書房的發展也面臨著供給側的結構性矛盾，主要體現在以下方面。1）空間分布不均衡，核心區域書房密度較高，而邊緣地區和新建社區供給不足，影響文化服務可及性。2）功能定位單一，以基礎閱讀為主，難以滿足居民在文化交流、社群活動等方面的多元需求。3）政府投入有限，財政預算受限，難以精準匹配不同社區需求，導致書房功能與居民期望之間存在落差，影響公共文化服務效能。

政府活動應嵌入社會關系之中[8]。在城市書房發展語境下，公眾參與與社會環境的脫嵌主要有三個方面的表現。首先，從結構性脫嵌的維度來看，城市書房的建設運營邏輯與其所處的社會關系網絡之間存在系統性斷裂。這種斷裂體現在空間布局、功能定位、服務供給等多個層面與公眾真實需求之間的錯位。其次，從制度性脫嵌的角度來看，現有的城市書房治理機制未能有效整合多元主體的參與訴求。這種制度性脫嵌導致城市書房的運行機制游離于社會參與體系之外，形成了一種懸浮式治理狀態。最后，從功能性脫嵌的層面分析，城市書房作為公共文化空間載體，其功能實現過程中存在著與社會需求脫節的現象。

3公眾參與階梯理論嵌入城市書房治理

3.1公眾參與階梯理論及公眾參與的階梯形式

公眾參與階梯理論最初由Arnstein[9在1969年提出。該理論構建了一個由低到高的八級階梯模型，系統性地闡釋了公眾參與的不同層次及其演進邏輯。從理論的建構來看，公眾參與階梯理論將公眾參與劃分為三個主要層次：非參與（Nonparticipa-tion）象征性參與（Tokenism）和公民權力（CitizenPower）。每個層次又細分為具體的參與形式，從而形成了一個由低到高的漸進式參與譜系。Collins等[10]進一步拓展了這一理論，指出參與階梯不僅是一個線性上升的過程。

從理論的內涵來看，非參與層次包括操縱（Manipulation）和治療（Therapy）兩個階段，本質上是權力主體通過表面的參與形式實現對公眾的規訓和控制。Tritter等[1]認為這種形式的參與實際上是一種偽參與，目的在于維持既有的權力結構而非促進真實的公眾賦權。象征性參與層次包括告知（Informing）、咨詢（Consultation）和安撫（Placation）三個階段。Comwall[12]認為這一層次雖然賦予了公眾發聲的機會，但決策權仍然掌握在權力主體手中，公眾難以對最終決策產生實質性影響。公民權力層次包括伙伴關系（Partnership）、授權代表（DelegatedPower）和公民控制（CitizenControl）三個階段。Fung^[13] 認為這一層次代表了真正的民主參與，公眾在決策過程中擁有實質性話語權和控制權。具體情況如表1所示。

在公眾參與階梯中不同層級的參與效果呈現出顯著的差異。低層級參與以被動接受為特征，權力高度集中，公眾缺乏實質性影響力，僅維持既有權力結構。中層級參與呈現出有限互動特征，權力部分分散，公眾通過反饋機制獲得有限賦權，但受制度約束，治理改良有限。高層級參與則表現出主動協同特征，權力下放與資源賦權形成良性互動，公眾全面賦能，不僅提升治理績效，更推動制度創新，實現公共文化治理的深層次變革。公眾參與的階梯層次與效果如表2所示。

3.2公眾參與階梯理論嵌入城市書房治理的理路

首先，低層級的非參與形態以“操縱”與“治療”為主要方式，權力主體對公眾需求進行形式化或個體化處理，缺乏將公眾真實意見納入政策制定的制度化渠道。此時，城市書房建設的議程設置更多服從于自上而下的行政意志，公眾只是被動地接受既定方案，缺乏對空間布局、功能定位等核心環節的實質影響力。其次，中層級的象征性參與形態主要涵蓋“告知”“咨詢”和“安撫”等方式，有一定程度的權力分散和資源共享，但仍未突破制度性約束。城市書房的規劃與運營方可能通過公告、座談會、問卷調查等形式與公眾進行有限互動，努力提高信息對稱度，但核心決策權仍牢牢掌握在精英群體或行政部門手中。最后，高層級的公民權利形態體現為“伙伴關系”“授權代表”“公民控制”等深度參與方式。在這一層級中，政府或主導部門不再以垂直方式行使職權，而是通過協商委員會、社區自治制度或完整自治機制等，將決策權與資源配置權的部分乃至全部讓渡給公眾團體或社區組織。具體情況如圖1所示。

在上述階梯遞進結構下，低層級參與更多著眼于維護權力體系的穩定性與項目推進的效率，中層級參與強調在有限的制度框架內優化治理成效，高層級參與則旨在通過權力重塑與制度更新，實現公共價值的最大化與公共空間的深度共享。

3.3公眾參與階梯理論嵌入城市書房治理的生態系統實現

公眾參與嵌入城市書房治理的生態系統圖景呈現出多維度的遞進特征。就投入環節而言，政府編制性資源通過制度鏈接，與政策保障、協作協調、執行運營三方主體形成耦合關系，構建了多元主體協同的治理網絡。在系統中樞環節，多主體協同平臺、階梯式參與機制與協商共治平臺構成了三位一體的治理結構。這種結構通過制度創新實現了參與深度的遞進式提升，體現了從工具理性向價值理性的轉化過程。就產出環節而言，系統呈現出公眾參與產出、公共成效、個人獲益和潛在影響的多維特征。這種多維產出通過受益、創造等機制與參與公眾形成良性互動，進而推動整個系統的持續優化。特別是，服務供給的動態調適機制確保了系統對公眾需求變化的敏感性響應。具體情況如圖2所示。

從整體來看，生態系統框架揭示了公眾參與階梯理論在城市書房治理創新中的實踐路徑，不僅實現了從行政主導向協同治理的轉型，更構建了一個自我更新、持續優化的治理生態系統。這種結構化的治理創新，為城市公共文化空間的民主化建設提供了參照范式。

4從非參與到主動協同：公眾參與階梯理論嵌入城市書房治理的實踐路徑

4.1實踐路徑

4.1.1參與倡導：從“非參與”邁向“象征性參與”。公眾參與階梯理論指出，在低層級的非參與階段，政府常通過“操縱”與\"治療\"手段壓制公眾主動性[9]為邁向中層級的象征性參與階段，政府應在立項階段構建多渠道理念傳播體系，聯合學術機構、社會組織，通過線上線下融合傳播，清晰傳遞城市書房的文化價值與功能定位。為了獲得精準信息，應組建專業團隊，采用問卷、焦點訪談、社區走訪等形式，系統收集不同群體對藏書結構、數字資源、活動策劃等方面的具體需求，激發公眾參與興趣。

4.1.2互動協商：從“象征性參與”邁向“高層級參與\"初階。公眾參與階梯理論認為，當公眾由“告知”“咨詢”乃至“安撫”等象征性參與階段逐步邁向更高層級的“伙伴關系”時，互動協商便成為公眾參與過程中的關鍵環節[9]。基于此，政府應建立制度化的協商平臺，為城市書房項目設置定期的“互動議程”，如公眾聽證會、專題研討會、意見征集論壇等。通過提前公布議題與背景資料，確保公眾和專業機構能夠在相對充分的信息條件下提出有效建議。此外，政府應在政策文件或操作細則中明確公眾的協商地位與影響范圍。

4.1.3多層次合作：邁向“伙伴關系”與“授權代表”的深度協同。根據公眾參與階梯理論，當公眾進入“高層級參與”的初階后，若能進一步實現“伙伴關系”至“授權代表”的持續提升，便可構建多層次、多主體的深度協同治理模式[9]。基于此，政府應建立促進多主體協同的政策架構?？赏ㄟ^簽署合作備忘錄、制定跨部門專項規章，約定各參與方的權責與資源投入方式，實現“伙伴關系”下權利與責任的合理分配。此外，推動多層次合作需要在運營機制中引人“授權代表”，即將特定領域的自主決策權有序轉移給社區組織或專門委員會。

4.1.4效能評估：反饋迭代與整體治理創新。公眾參與階梯理論認為，高層級參與的終極形態體現為“公民權力”，即公眾在公共項目中具有積極的參與意愿，對整體決策與資源配置享有充分的話語權[9。而要真正實現這一深度自治，就必須構建系統化的效能評估與反饋機制。政府應搭建多維度績效指標體系，用以衡量城市書房在社會效應、文化涵養、經濟績效、公眾滿意度及創新度等方面的綜合表現。該指標體系不僅要包含活動人次、圖書借閱量、數字資源使用率等量化指標，而且應包含社區凝聚力、社會資本提升、公眾歸屬感等定性指標。

4.2案例分析：深圳龍華城市書房的公眾參與階梯建設

4.2.1案例概況。深圳龍華城市書房主要由深圳市龍華區政府與社會力量共同完成建設。自2020年4月以來，龍華區文化廣電旅游體育局積極推動“政府 + 社會”共建模式，短短兩年內就建成了1510圖書館、大唐共建城市書房等85座書房，遍布社區、企業園區、商圈、景區等公共空間，極大提升了市民閱讀便利性和文化體驗。不同于傳統由政府主導建設的大型公共圖書館，龍華城市書房由社會主體提供空間、場地設計與運營維護，政府則在書籍配備、政策支持等方面提供保障。這一模式不僅突破了傳統公共文化基礎設施建設周期長、成本高、用地緊張的困境，還形成了高效、靈活、可持續的公共閱讀空間供給體系，成為文化共享的典范。

4.2.2公眾參與的階梯形式。在龍華城市書房建設初期，政府作為唯一的決策主體，主要通過行政命令、政策導向和財政支持推動項目落地，公眾基本處于被動接受狀態。例如，政府設定了書房建設的總體目標、空間布局和服務內容，而社會主體和社區居民作為最終受益者，并未在決策過程中發揮實質作用。這種模式在短期內確保了項目的快速推進和落地，但因公眾未被充分賦權，其對書房的實際需求難以得到全面反映，因此在后續建設階段逐步引入社區居民參與建設。

隨著書房建設的深入推進，政府逐步開放部分決策環節，引入社會力量，公眾的參與方式開始向象征性參與層次遞進。在此階段，政府與公眾的互動增加，包括“告知”和“咨詢”。在“告知”階段，政府通過多種渠道向公眾傳達城市書房的建設目標和政策信息，如舉辦新聞發布會、社區宣傳活動以及進行社交媒體推廣，以提高公眾認知度。在“咨詢”階段，政府開始征詢公眾意見。例如，在功能規劃及閱讀資源配置方面，政府通過問卷調查、公眾座談會等方式收集居民需求，部分書房也邀請社區代表參與前期調研。

隨著一批批城市書房建設完成投人運營，公眾不再只是單純的使用者，更是成為城市書房建設和運營的直接參與主體。這一層級包括“伙伴關系”“授權代表”和“公民控制”三個階段。在“伙伴關系”階段，政府與社會主體建立平等的合作關系，共同規劃和管理書房。例如，大唐時代書香驛站與商業綜合體的合作模式，實現了政府、企業和公眾之間的利益共享。政府提供書籍與政策支持，企業提供空間與管理資源，而公眾則通過文化活動、志愿服務等方式參與書房運營。在“授權代表”階段，政府開始將部分決策權下放至社會組織和公眾。例如，1510圖書館由公益閱讀組織獨立運營，政府不直接干預其日常管理，而是通過資源支持、政策引導等方式提供保障。在“公民控制”階段，公眾與政府共同主導城市書房的運營和發展方向。例如，在1510圖書館的“圖書漂流”項目中，公眾通過自主借閱、捐贈與流轉書籍，形成了一種去中心化的閱讀生態。4.2.3公眾參與城市書房建設的啟示。第一，在城市書房建設初期，政府作為核心決策主體主導資源配置。龍華區政府積極實施公眾倡導戰略，推動公眾從“被動接受”向“初步介人\"轉變，為后續深度協同治理奠定認知與情感基礎。政府采用線上線下相結合的模式，通過官方社交平臺推介、社區宣傳活動、政策解讀會等多種渠道傳播“城市書房”的理念，強調其公共文化價值。利用問卷調查、社區座談等方式收集不同群體對書房功能、書籍配置、開放時間等方面的需求。

第二，在公眾逐步認同城市書房的文化價值后，政府進一步開放協商空間，引導公眾從單向信息接收者轉變為政策共議者，以互動協商機制增強公眾在書房建設中的實際影響力。建立制度化協商平臺，確保公眾意見得以充分表達和反饋。例如，政府定期組織聽證會、專題研討會和公眾意見征集論壇，組織社區集市、主題咨詢會等活動，讓居民與運營者面對面交流，并定期公示協商結果。

第三，當公眾在協商過程中逐步獲得話語權后，政府進一步推動治理模式轉型，通過權利讓渡機制，使公眾從政策討論者轉變為共治者，逐步邁向“伙伴關系”與“授權代表”階段。例如，在商業綜合體設立的書房由企業負責空間管理，政府提供圖書資源，社區志愿者負責運營和活動策劃，形成“政府 + 企業 + 公眾”的多元合作模式。同時賦予公眾領域性決策權。政府允許特定書房由公益機構或社區組織獨立運營，如1510圖書館由志愿者團隊管理，居民自主策劃閱讀活動，并通過“圖書漂流”機制實現資源共享。

第四，在實現公眾深度協同治理后，政府進一步構建效能評估體系。采用量化指標（如閱讀人次、書籍借閱率、活動參與度），利用數據分析居民的閱讀習慣，動態調整書籍種類和活動類型，以提高資源匹配度和使用率。根據評估結果定期調整運營政策，如優化書房布局、調整開放時間、改進活動形式等，確保書房治理模式不斷迭代升級，使其成為真正的公共文化共建共享平臺。

5結語

本文基于公眾參與階梯理論，系統分析了城市書房在公眾參與層級上的演進路徑，揭示了從“非參與\"到\"象征性參與”，再到“公民權力”的治理升級過程。深圳龍華城市書房案例驗證了該理論的科學性。政府最初主導建設，公眾處于被動接受階段。隨著項目推進，政府逐步引入社會力量，公眾通過“告知”“咨詢”等形式參與決策，最終在“伙伴關系”和“授權代表\"階段獲得更大"治理權，實現了政府、社會與公眾的共建共享，提升了公共文化空間的可持續發展能力。

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[收稿日期]2025-01-19

作者簡介]殷素紅（1982—），女，本科，副研究館員，句容市圖書館；王承冠（1981—），男，碩士，副研究館員，金陵圖書館。