中美財稅關系比較及借鑒

賀競擇

〔摘 要〕對于政治體制改革推進具有前提意義的，是憑借分稅制確定中央和地方的權益范疇，建構制度化、規范化的中央與地方的關系。財稅體制改革不僅僅是經濟問題，它的滯后甚至成了政治體制改革難以推進的癥結。本文通過中美兩國分稅制財政體制對比，試圖從中央與地方財政稅收關系的角度來探尋中國分稅制財政體制存在的問題及完善的途徑。

〔關鍵詞〕分稅制；財政體制；比較

中圖分類號：F810.423文獻標識碼：A文

章編號：1008-4096(2009)03-0032-04

中央與地方的財政稅收關系，是一個國家政治和經濟制度重要的組成部分。從國體上講，美國屬于聯邦制，中國屬于共和制，前者各地方較為獨立，中央與地方之間的政治經濟關系較為松散，后者在政治上較為集中，中央與地方之間的關系較為緊密。就目前來看，我國中央與地方的財政稅收關系，還存在著相當多的問題。

一、美國聯邦政府與地方政府的財政稅收關系

1.美國聯邦政府與地方政府的稅收關系

稅收關系包括隸屬、立法、征管、稅種及各自稅收占國家總稅收中的比例。美國各級政府的稅收關系較為獨立，按照其承擔的事務范圍，征收一定的稅收。

(1)稅收立法及征管。

美國的稅制是適應自身國體的具有突出自治特點的三級稅收管理體制，具體分為聯邦稅、州稅和地方稅，三級稅收形成自身獨立的稅收來源和管理體制。聯邦稅收的征收要依據聯邦國會通過的法律；各州的稅收征收要依據州議會通過的法律；縣和城市也可以在符合州憲法的前提下根據本級議會的立法征稅。除了聯邦稅在全國統一征收之外，各州與城市開征的地方稅各不相同，有的甚至是相差巨大，體現了美國地方各級政府的自治特點。

聯邦政府的稅收管理機構主要是國家稅務局和海關署。聯邦稅由美國財政部下設的國家稅務局征收管理，州和地方各級政府也都有自己的稅收征收管理機構,聯邦和州都有獨立的征稅權。

（2）稅種的設計和比例劃分。

美國三級政府都有各自的主體稅種，主要稅種同源分享，并且在劃分的過程中把不同稅種的性質和各級政府的特點結合在一起：一是聯邦稅收體系，由于美國憲法規定公民可以自由選擇居住和投資區，所以所得稅由聯邦政府以及來征。個人所得稅、公司所得稅和社會保險稅三大直接稅為主體，輔之以消費稅、遺產和贈與稅、關稅。二是州政府的稅收體系，以銷售稅、總收入稅為主，輔之以個人所得稅、公司所得稅、消費稅、遺產稅以及其他稅種。州政府主要收入來源是對工商企業的商品或勞務的生產和銷售稅流轉額課征稅收，其優點是州政府可用較低的名義稅率和課征費用得到大量收入，征收管理效應強，給州政府提供了一個重要稅源，占州政府的58.3%。三是市縣鎮地方政府的稅收體系，以財產稅為主體，輔之以銷售稅、個人所得稅和其他稅種。財產稅在市縣鎮地方政府收入中的比重達75%左右。由于固定資產代表一種相當長遠的資本投資形式，因而就成為市縣鎮地方政府的一個豐富的稅源。

美國各級政府之間劃分稅種并不是絕對的。一些主要稅種由中央和地方共享稅源，采用稅率分享的辦法劃分收入，這是美國分稅制的一個顯著特點。由三級政府同時開征的稅種有個人所得稅、公司所得稅、工薪稅、銷售稅、消費稅等；由聯邦和州政府共同開征的稅種有遺產和贈與稅；由州政府和市縣鎮地方政府共同開征的稅種有財產稅。自20世紀70年代以來，地方稅收入（州和市縣鎮政府稅收）占稅收總額的比例大致保持在40%左右。オ

2.美國聯邦政府與地方政府的財政關系

美國國家政權的分級為三級政權結構，第一級是聯邦，中間一級是州，第三級是市縣鎮，與中國不同，在美國市與縣之間互不隸屬，只要有獨立的議會，就有獨立的政府和預算管理。具體來說，聯邦、州和市縣鎮的關系有以下特點：

其一，各級政府的職能劃分

美國三級政權之間的預算是相互獨立的，下級政府的預算只需要同級議會的審查通過，并不需要上級政府批準。

在范圍上，屬于聯邦政府的事務范圍有國防、外交與國際事務、保持經濟的增長、維持和促進社會發展和保證社會穩定。在這些事權的前提下，其預算支出內容分為：（1）國防支出；（2）人力資源，包括教育、培訓、就業和社會服務、衛生、醫療、收入保險、社會保障、退伍軍人福利和服務；（3）物力資源，包括能源、自然資源和環境、商業房屋信貸、交通社會和地區發展；（4）債務的凈利息；（5）其他支出，包括空間和技術、農業、司法管理、一般政府行政、財政補貼。

州政府的事務和預算支出范圍有收入的再分配、提供基礎設施和社會服務、運用一定的手段促進本州的經濟社會發展。其預算支出內容包括公路建設、基礎教育、公共福利項目、醫療和保健開支、收入保險、警察、消防、煤氣及水電供應、州政府債務的還本付息等。市縣鎮政府與州政府的關系較為密切，其支出包括道路和交通、公用事業、治安、消防、教育、家庭和社區服務、一般行政經費等。

二、中國中央與地方政府的財政稅收關系

1.中央與地方的財源分配

不同于美國采取稅率分享的形式來劃分稅收收入，中國根據事權與財權相結合的原則，按稅種劃分中央與地方收入。將維護國家權益、實施宏觀調控所必需的稅種歸為中央稅；將同經濟發展直接相關的主要稅種劃分為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃歸為地方稅。

中央固定收入包括：關稅、海關代征消費稅和增值稅、消費稅、中央企業所得稅、地方銀行和外資銀行及非銀行金融機構企業所得稅、鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司等集中繳納的收入（包括營業稅、所得稅、利潤和城市建設維護稅），中央企業上繳利潤等。外貿企業出口退稅，除1993年地方已經負擔的20%部分列入地方上交中央基數外，以后發生的出口退稅全部由中央財政負擔。

地方固定收入包括：營業稅（不含各銀行總行、鐵道部門、各保險總公司集中交納的營業稅）、地方企業所得稅（不含上述地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業所得稅）、地方企業上繳利潤、個人所得稅、城鎮土地使用稅、固定資產投資方向調節稅、城市維護建設稅（不含各銀行總行、鐵道部門、各保險總公司集中交納的部分）、房產稅、車船使用稅、印花稅、屠宰稅、農牧業稅、耕地占用稅、契稅、遺產和贈與稅、土地增值稅、國有土地有償使用收入等。

中央與地方共享收入包括：增值稅、資源稅、證券交易稅。增值稅地方分享25%；資源稅則按不同的資源品種劃分，大部分資源稅作為地方收入，海洋石油資源稅作為中央收入；證券交易稅地方約分享20%。

2.中央和地方的事權及財政支出劃分

中央和地方政府的職能主要分為四個部分：一是中央政府負責穩定經濟的職能,負責再分配政策的實施,負責受益范圍覆蓋全國的公共產品和混合產品的提供,負責全國性自然壟斷行業的公共生產。二是中央政府負責對地方財政的調控,如運用政府間的轉移支付矯正各地方財政間的凈收益,保證各地方政府間共同的最低服務標準, 引導地方財政收支行為使之符合中央的偏好與政策。三是各級地方政府負責相應范圍的地方公共產品及混合產品的提供,負責地方性自然壟斷行業的公共生產。四是中央政府與地方政府共同負責其受益范圍既具全國性又有地方性的公共產品的提供。依據現行事權劃分中央與地方的支出范圍：中央的支出具體包括：國防費、武警經費、外交和援外支出、中央級行政管理費、中央統管的基本建設投資、中央直屬企業的技術改造和新產品試制費、地質勘探費、由中央財政安排的支農支出、由中央負擔的國內外債務的還本付息支出，以及中央本級負擔的公檢法支出和文化、教育、衛生、科學等各項事業費支出。地方支出具體包括：地方行政管理費、公檢法支出、部分武警經費、民兵事業費、地方統籌的基本建設投資、地方企業的技術改造和新產品試制經費、支農支出、城市維護和建設經費、地方文化、教育、衛生等各項事業費、價格補貼支出以及其他支出。

3.稅收立法及管理體制

我國稅收立法權限分為三個等級：

第一等級,全國人民代表大會根據憲法,作為最高國家權力機關(含全國人大常務委員會),行使國家立法權,制定和頒布有關國家稅收的基本法律。如1992年頒布的《中華人民共和國稅收征收管理法》和1993年修訂的《中華人民共和國個人所得稅法》。

第二等級分為兩個層次：第一層次是國務院作為最高國家行政機關,根據憲法和法律,制定有關稅收的行政法規，或根據全國人大及其常務委員會的授權,行使授權立法權或稱委任立法權；第二層次是具體行使財政稅收管理職能的財政部、國家稅務總局等國務院有關職能部門,根據法律和國務院制定的稅收行政法規的授權,有權制定稅收行政規章。

第三等級也分為兩個層次：第一層次是各省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會以及相應等級的人民政府和其有關職能部門;第二層次是各省、自治區、直轄市的人民政府所在地市和經國家批準的較大市的人民代表大會及其常務委員會以及相應等級的人民政府和其有關職能部門。上述國家機關,可以根據憲法行使地方立法權,或根據有關法律、法規的規定(地方行政機關還可根據地方權力機關的授權)行使立法權,結合本地實際情況,制定僅適用于本地區的地方性稅收法規或地方性稅收行政規章。

稅收的征管機構分設中央、地方兩套稅務機構，實行分征分管。中央稅和共享稅由中央稅務機構征收，地方稅由地方稅務機構征收。分設國稅和地稅征收機構改變了“委托—代理”的征收關系，兩套稅務機構開始發揮效能，對分稅制財政管理體制的正常運轉和加強稅收管理都起到了保障作用。

三、中美中央與地方財政稅收關系比較

從分配理論來看，中美兩國在公共財政框架下對事權劃分的原則等問題上有如下共識：第一，受益范圍原則, 即以公共服務受益對象不同、受益范圍大小作為區分各級政府職能的依據。凡具有宏觀、全局性的, 讓整個國家和全體人民都受益的公共項目, 由國家掌控事權；凡具有以地方為整體, 受益范圍僅限于某一區域的項目, 由地方政府承擔。第二，效率原則, 即某項事務或項目由投資成本最低、工作效率最高的一級政府負責。第三，事權與財權相統一原則, 即一級政府的事權與一級政府的財權相適應,并使財政能力在各級政府間合理分配。

但是在分稅制財政體制的實際運行對比中不難看出，中國的分稅制存在著一些嚴重問題：

（1）中央削弱了地方的稅收管理權限。

從1988年到2007年這20年間,中央與地方的財政自給能力發生了根本性的轉變,轉折點是分稅制改革推行的1994年。此前,中央與地方的財政基本都能做到自給自足,只是地方的財政自給能力優于中央,而且中央的財政自給能力總體上呈現一個下降的趨勢。但在1994年推行分稅制改革后,情形立刻出現了相反的變化,中央的財政自給能力呈現波浪式前進的態勢,而地方的財政自給能力則急劇下降。從我國的現狀來看,為了保證分稅制改革自上而下地順利推進,中央確立了“統一領導,分級管理”的原則,稅收立法權完全集中在全國人大手中,地方人大基本上不能掌控涉稅的立法權,這一點與美國的分稅制體制相比,存在顯著的差異。

（2）事權、財權劃分不清。在體制運行的過程中, 一方面, 省、市級政府不斷加大了對財政資金的集中力度, 另一方面, 一些基本事權卻有所下移, 縣、鄉兩級政府仍要提供義務教育、區域內基礎設施建設、社會治安、環境保護、行政管理等多種地方性公共物品, 還要在一定程度上支持地方經濟發展, 而且縣、鄉兩級政府所要履行的事權, 所需支出基數大，增長也快, 無法壓縮，如九年制義務教育、社會保障等。由于分稅制財政體制在財權與事權劃分方面近幾年并沒有取得明顯進展, 財權劃分與事權劃分出現了背離的格局, 這在很大程度上加劇了基層政府的財政困難，相當數量的縣鄉靠亂收費和亂罰款維持運轉，縣鄉村積累了巨額的顯性債務、隱性債務和或有債務。

（3）轉移支付模式不當，轉移支付力度不足。我國目前采取的主要形式為稅收返還，即無條件財政轉移支付形式。從實際運行情況來看，這種形式對彌補地區一般性財務不足、實現縱向財政平衡發揮了重要作用。但其自身存在的局限性也帶來了一些問題：政策引導能力不強，不利于國家實施宏觀調控；不利于發揮地方政府的積極性；不利于節約支出和提高財政資金使用效率。與轉移支付模式不當相應的一個問題，是轉移支付力度不足。以1993年為基數的稅收返還方式，由于“保存量，調增量”，加之省以下財政體制不規范，使得橫向調節力度不夠，不利于縮小業已存在的地區差距。

四、完善我國分稅制的設想

1.合理劃分事權與財權

在當前各級政府的事權劃分上，存在著一種矛盾狀態，即一方面各級政府的事權邊界由于政府的職能、作用范圍在短期內難以明晰化，而處于混沌不清的狀態；另一方面，又要在各級政府事權邊界不清晰的狀態下進行分稅制改革。在這種情況下，如何使各級政府事權劃分從無序走向有序，從不規范走向規范，為財力、財權、財責在各級政府之間的科學劃分奠定堅實的基礎，就成為至關重要的問題。解決這一問題的思路應該是，按照漸進式改革的方式，本著事權劃分與政府職能轉變、企業機制改造、市場機制建立、法制建設以及政治體制改革相一致的原則，先易后難，逐步劃清。

2.調整中央與地方稅收分配比例和稅種

中央財政的固定收入包括增值稅、消費稅、所得稅、社會保障稅、關稅和證券交易稅等涉及國民經濟穩定、統一市場運行、調節收入分配以及流動性較強和分布不均的稅種，其收入總量應控制在全國收入比重的55%—60%之間。省級財政的固定收入包括營業稅、環保稅等涉及社會結構調整和環境改善方面的稅種，其收入總量應控制在全國收入比重的15%—20%之間。市縣財政的固定收入包括不動產稅、城市維護建設稅、車船使用稅、印花稅、土地增值稅、遺產及贈與稅、教育稅和契稅等流動性較低、信息要求較細、適宜由基層掌握的稅種，以及其他國稅、省稅以外的較小稅種，其收入總量應保持在全國收入比重的25%—30%之間。個人所得稅和資源稅等成長性稅種和保護性稅種可作為各級政府的共享收入,具體分享比例由中央財政根據各級政府間的財力狀況合理劃分。

3.調整地方的收入管理權限

地方縣鄉財政困難恰恰是因為分稅制改革不夠徹底，1994年的分稅制改革，明確了中央和地方在事權和財權上的關系，梳理了政府職責，但對省級以下的政府關系的界定則進展不大。

要合理劃分各級地方政府之間的收入范圍及征管權限。可將目前中央和省級財政集中的部分專項收入按不同的性質和責任分別下劃到縣級,分別設置省稅和市縣稅,將稅基較廣、收入穩定、流動性不大的稅種作為市縣級政府的主體稅種,改變目前縣級沒有主體稅種和共享稅過多的局面。在財力分配上,要大力向基層政府傾斜,降低上解比例,取消困難縣的上繳任務,共享稅的返還部分要盡可能多留給縣級財政,使基層財政能在涵養財源的基礎上休養生息、正常運轉,從而真正擔當起基層財政的職能。

4.完善轉移支付制度

從有利于中央政府宏觀調控，有利于發揮地方政府積極性和有利于提高財政資金使用效率的目的出發，我國財政轉移支付形式應該從目前的收入分配型向宏觀調控型轉變。宏觀調控型財政轉移支付與收入分配型的主要區別在于：前者不再把收入分配作為財政轉移支付的主要目標，而更多地考慮對地方政府行為的引導和促進經濟發展的作用；在注重公平目標的同時，更加注重經濟效率目標的實現。具體做法應該是構建以有條件形式為主的財政轉移支付形式。首先，縮小目前無條件財政轉移支付的范圍，主要用它來平衡地方預算，滿足地方履行政府職

能的基本開支需要。其次，擴大有條件財政轉移支付的范圍，特別是配合型財政轉移支付的建立。一是明確專項撥款補助的重點和專門用途，體現產業政策要求；二是地方政府必須按照中央專項撥款補助的具體作用匹配資金，發揮中央政府資金導向功能，促進地方政府擴大對上述資金的投入量，從而提高財政資金的使用效率。

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（責任編輯：楊 放）