中西部地區省直管縣財政體制改革模式的探索與創新

摘 要:“省直管縣”財政體制改革是地方政府從政府規模、層級及財政關系等層面實行的一次深遠變革,也是地方政府突破中央權力設置的制度壁壘而獲得創新效率的一個難得契機。文章通過分析“省直管縣”提出的動因,系統剖析目前省直管縣財政管理體制改革的利弊,探索中西部地區建立地方新型財政管理模式。

關鍵詞:中西部 省直管縣 財政體制 改革模式

中圖分類號:F810文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)07-039-02

2009年中央一號文件《關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》公布, “省管縣”成為其中最受關注的字眼,明確提出要推進省直接管理縣(市)財政體制改革,穩步推進擴權強縣改革試點,鼓勵有條件的省份率先減少行政層次,依法探索省直接管理縣(市)的體制。“省直管縣”財政體制改革的問題是一個地方財政體制的集權與分權問題,同時也涉及到政府組織結構問題。深化省以下財政體制改革,既是1994年分稅制財政體制改革的繼續和深化,也是目前我國政治、經濟和社會形勢發展的客觀要求。

一、省直管縣財政體制改革的成因

縣鄉地方政府財政困難,發生債務危機是1994年財稅體制改革以來出現的新問題。分稅制在我國運行十多來成功地集中了中央財政的財力,理順了中央與省級政府之間的財政關系。但是省以下地方政府間財權與事權劃分一直比較模糊,形成了財權向上集中、事權向下集中的局面,直接導致縣鄉政府財政運轉困難,大量?？畋慌灿?地方政府債務危機加重,甚至政府運轉難以維持,加劇了“三農”問題。多年來,這些問題不但一直得不到有效的解決反而越來越嚴重。這是近幾年中西部省份人大代表和地市縣鄉級政府不斷反映的焦點問題,并且這種要求解決的呼聲一浪高過一浪。

適當減少政府層級、完善省以下財政體制,與解決當前較普遍存在的地方財政困難尤其是縣鄉財政困難、逐步消解“三農”問題、全面推進公共財政體制建設和小康社會建設直接相聯,是從制度創新角度為實現社會經濟全面發展、協調區域發展、有效扶助弱勢群體,促進人與自然和諧發展等“統籌協調”目的而必須解決的重大事項?！笆≈惫芸h”財政體制改革,就是為全面構建公共財政制度體系、有針對性地解決現階段現實重大問題而提出的改革舉措。

二、省直管縣財政體制改革的模式分析

目前海南、浙江、山東、遼寧等省從壯大縣域經濟、緩解縣鄉財政困難、降低行政成本、推動制度創新出發已經啟動了“省直管縣”財政體制改革試點,產生四種不同的模式:(1)以京、津、滬、渝等直轄市以及海南省為代表的行政管理型,即這些地區行政管理層級就是省直接管理縣,沒有地級市這一中間環節,財政體制自然是省直管縣;(2)以浙江等省為代表的全面管理型,即對財政體制的制定、轉移支付和專款的分配、財政結算、收入報解、資金調度、債務管理等財政管理的各個方面,全部實行省對縣直接管理;(3)以遼寧等省為代表的補助資金管理型,主要是對轉移支付、專款分配,以及資金調度等涉及省對縣補助資金分配的方面實行省直接管理;(4)以山東等省為代表實行的省市共管型,即省級財政在分配轉移支付等補助資金時,直接核定到縣,但在分配和資金調度時仍然以省對市、市對縣方式辦理,同時,省級財政加強對縣級監管。

這些嘗試在具體制度設計上有很多創新之處,在規范省市縣間財政分配關系、調動各級發展積極性、提高行政管理效率方面取得了一定的效果,但也催生了諸多矛盾。如削弱地級市調控力,從一定程度上制約了區域性中心城市發展,影響中心城市培育;釋放了縣級行政動力,有可能造成縣域開發“遍地開花”和“無序建設”;省級政府在擴權政策中定位模糊,管理幅度過寬,管理難度加大,有可能導致上級行政對縣級行政監督和約束力度的削弱;省市縣事權、財權未能理清,地方政府財政分配關系混亂等等。

三、中西部地區建立“省直管縣”財政體制改革的有效模式

目前,省直管縣財政體制主要是縣域經濟較為發達的東部省份進行,取得較好效果,經濟比較滯后、省級財政比較薄弱的中部地區,其縣、鄉財政運行情況不容樂觀。在地方財政運行中,“三農”問題、縣、鄉財政困難問題和政府體制問題相互交織,中西部省份推行“省直管縣”財政體制改革,應該選擇何種改革模式,相應采取哪些保障措施,筆者通過對湖南省財政現狀調查,探討中西部省份“省直管縣”財政體制改革的有效模式。

1.2008年湖南省、市、縣三級經濟財政狀況分析。湖南省土地總面積21萬平方公里,總人口達6845萬人。現轄長沙等13個市和湘西土家族苗族自治州,縣市區數為122個,其中縣級市為16個,縣數為72個,市轄區數為34個;2008年湖南省GDP突破1.1萬億元,排名跨入前10名,增幅高出全國水平2.5個百分點,分別只有廣東、江蘇、山東生產總值的31%、35%、35%,而地方財政收入、規模以上工業增加值、外貿進出口總額、城鎮居民人均可支配收入、農民人均純收入等指標均低于全國平均水平,在中部六省也只能排到第三位;2008年全省財政收入1300億元,分別只有廣東、江蘇、山東的39%、47%、68%?？偟膩砜?湖南省幅員較廣,人口眾多,經濟發展水平中等,市(州)、縣發展不均衡。雖基本具備實施“省直管縣”的條件,但應根據現實情況因地制宜,分而治之,尋求省以下財政層級的最優組合充分發揮”省直管縣”體制的功能優勢,促進區域經濟的協調發展。

湖南省2008年GOP超過1000億元的市、(州)有長沙、岳陽、常德、衡陽,長沙更是達到3000億元,而最少的湘西只有183億元;財政總收入超過60億元的市(州)有長沙、株洲、衡陽、岳陽、常德,而長沙市財政收入達340億元,湘西州只有24億元,人均地方財政收入均低于湖南省平均水平的市(州)有懷化市、張家界市、湘西自治州、婁底市、永州市、益陽市、邵陽市。根據數據分析,全省122個縣(市)國土面積、人口分別占全省的88%和97%,而提供的GDP總值、財政收入只占66%和31%,還不能成為全省經濟實現跨越式發展的支撐點和主戰場。湖南省經濟十強縣財政收入均超過5億元,而財政困難的縣有的不到5000千萬元,甚至出現財政赤字,大多分布湘西州、張家界、懷化市。

2.“省直管縣”財政體制改革模式探討。通過對湖南省2008年財政狀況的分析,結合近幾年的探索試點,要堅持從實際出發、因地制宜,采取財政激勵措施,發揮后發優勢,促進縣域經濟發展。作為中西部省份“省直管縣”財政體制改革基本模式按照省、市、縣經濟發展不平衡現狀,提出以下幾種模式。

(1)“省市共管,省進市不退”模式,區域中心城市+衛星城。對于經濟發達、財源較豐沛的大市,如湖南的長沙、株洲、岳陽、常德等市,按照“省市共管、省進市不退”的原則,中心城市是現代區域經濟發展的動力源,其作用不僅不能削弱,而且還應支持建設一批功能互補、特點鮮明的衛星城,加強其集聚和輻射效應,做優做活大城市群,以進一步發揮中心城市在經濟社會發展中的核心增長極作用。各省轄市將繼續履行統籌協調區域發展的重要責任。市財政局既可接受省財政廳委托,對縣(市)財政局進行檢查監督指導;也可向所轄縣(市)財政局布置有關業務事項,并可要求其提供有關財政資料。對所屬各縣(市)專項撥款補助暫不劃轉,仍由省轄市統籌用于對所屬縣(市)進行補助,補助項目及補助金額可在各縣(市)間調劑;省轄市財政局可單獨或與市有關部門聯合向縣(市)下達補助指標。

(2)“擴權強縣”模式,弱市(州)+兩極縣。對經濟發展水平較低的弱市(州)而言,一般有兩種極端情況。一種是“相對較弱的市+相對較強的縣”,如湖南省邵陽市與邵東縣,地級市的存在已經束縛了縣(市)的發展空間,阻礙了一批強縣的崛起,縣(市)急欲“破繭而出”,應對其實施“省直管縣”直通車改革,調整行政區域劃分,擴權強縣,設立副地市級城市,發揮其次級中心區域城市的作用,鼓勵財政收入大縣(市)“抓收入、上臺階”的如“超收返還、以獎促增”等激勵政策,以培育一批縣域經濟增長點。

另一種是“相對較弱的市+相對較弱的縣”,如湖南省湘西州與古丈縣等,“市”與“縣”的經濟發展水平較低、財政實力較弱,雙方較易陷入低效競爭和博弈困境中,可暫不實行省直管縣。但省要加大對縣市經濟社會發展的資金和政策支持,輔以激勵與約束相結合、鼓勵經濟欠發達市、縣(市)增收節支保平衡的財政政策,在確保當年財政收支平衡和完成消化歷年累計赤字任務的前提下,將省財政的體制補助和獎勵與地方財政收入增長相掛鉤。

(3)“直通車”模式,中等市州和中等縣。對于中等市州和中等縣,構建省直管縣的財政體制“直通車”,省各項轉移支付及專項資金補助直接分配到縣(市),但暫不調整財政收支范圍,維持現有利益分配格局,共同支持縣域經濟發展,堅持權責統一,充分發揮下級財政自主管理、自主創新的積極性,尊重他們的首創精神和選擇權力,鼓勵他們突破路徑依賴而獲得創新效率。同時也要密切關注、審慎對待,除對改革市(縣)進行正常的業務指導外,還要加強監管,盡量避免“省直管縣”初期發生的管理缺位和無效狀態。

四、創新“省直管縣”財政體制改革的措施

實行省管縣財政體制存在的突出問題,是市級行政體制與財政體制不一致、市級事權與財權不對稱的問題。省對市、市對縣的兩層博弈改成為省直接一對多的博弈,將改變兩級財力積累進程和利益均衡結構,必須理順省市縣的關系,調動市級財政管理的積極性,配合省管縣體制共同發揮促進縣域經濟發展,實現財政體制與行政管理體制的和諧共存、協調互動。

1.進一步明確省、市、縣財政工作職責。合理劃分省、市、縣三級財政工作事項,理順工作關系,實現省管縣財政體制與市管縣行政管理體制的有機結合,充分發揮省級財政的區域財力調節作用,實行省對縣(市)的“五個直達”,即:資金直達、分配直達、指標直達、結算直達。報表直達;在保證縣(市)既得利益的基礎上,加大省對縣(市)財政的指導和支持力度,調整、規范省、市、縣之間的財權、事權關系,擴大縣級管理權限,緩解縣鄉財政困難。市級財政在省縣之間仍將起到橋梁和紐帶作用,繼續承擔對縣級財政的指導、支持和監督職責;在力所能及的情況下,對所轄縣市財政困難繼續給予幫助?？h(市)應充分利用良好的外部環境、經濟發展的自主權,省財政政策和資金上的支持,激發縣鄉經濟發展的內在動力,壯大縣域經濟。

2.建立與省管縣相配套的財政公開透明的監督機制。建立省對縣的監督管理機制,避免省級財政管理半徑激增造成的“管理真空”問題。要結合各地實際,進一步強化對縣財政工作的指導、支持、管理和監督,對部分縣財政收支預算組織審查,充分掌握縣級財政收支的真實狀況,規范縣級財政收支行為,促進縣級財政依法組織收入,科學合理安排支出,保持收支平衡;進一步完善省對市和縣財政收入目標考核辦法,建立健全省對縣級財政的激勵和約束機制;加強資金調度,確保各縣國家規定的工資和津補貼的正常發放;加快“金財工程”建設步伐,強化財政管理的技術手段,提高財政管理水平。同時,不斷完善財政與編制政務公開的相關制度和辦法,嚴格控制縣、鄉新增機構、編制和財政供給人員,探索建立財政預算與機制相互配套相互監督的管理辦法。

3.設立財政管理專員。同時也可以派出專員,負責省、縣之間的上情下達和下情上報等工作。

4.各縣要進一步加快發展。解決縣級財政困難,基礎在管理,根本靠發展。各縣必須進一步轉變理財思路,堅決克服“等、靠、要”的依賴思想,牢固樹立自力更生、自我發展、自求平衡的意識,進一步深化改革,加快發展,壯大實力,加強管理,抓好增收節支,爭取早日實現財政狀況的根本好轉。

[本文系《基于省直管縣財政體制改革下的地方政府債務化解研究》課題研究成果]

參考文獻:

1.賈康,閻坤.完善省以下財政體制改革的中長期思考.管理世界,2005(8)

2.湖北省財政廳預算處.省管縣財政體制必要性及完善措施.湖北省省管縣財政體制下縣鄉財政運行機制研討會

3.安徽省人民政府關于實行省直管縣財政體制改革的通知

4.傅光明.推行省直管縣體制芻議.現代經濟探討,2006(11)

5.擴權強縣.關鍵何在.中國縣域經濟網

(作者簡介:何萬能,衡陽財經工業職業技術學院,副教授、高級經濟師,評建督導處處長;研究方向財政體制、會計學 湖南衡陽 421000)

(責編:若佳)