論土地征收應當對土地承包經營權進行補償

武光太

摘要:土地征收問題已成為中國現今最主要的社會問題之一。土地征收補償存在的弊端是引起土地征收問題的主要原因。隨著土地承包經營權的物權性質的確定,對土地承包經營權進行補償不僅將有助于解決中國的土地征收補償問題,而且也體現了對公民財產權利的保護。

關鍵詞:土地征收;補償;土地承包經營權

中圖分類號:F294.1文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)15-0045-02

一、土地承包經營權的概念

土地承包經營權,是指農村集體經濟組織成員對集體所有或國家所有由集體經濟組織長期使用的農業土地采取家庭承包、招標、拍賣、公開協商的方式承包,依法對所承包的土地進行占有、使用、收益的權利、土地承包經營權是中國農村經濟體制改革的產物,對于促進中國農村經濟的發展起到了重大的推動作用。《民法通則》第81條正式確立了農村土地承包經營權,并將該權利置于第五章第一節“財產所有權與財產所有權有關的財產權“之中。1988年《土地管理法》第12條規定,“集體所有的土地……可以由集體或者個人承包經營,從事農、林、牧、漁業生產。承包經營土地的集體或者個人,有保護和按照承包合同規定用途合理利用土地的義務。土地的承包經營權受法律保護。”1988年的《土地管理法》第14條再次確認了這一規定。2003年3月1日施行的《農村土地承包法》對土地承包經營權作了更詳盡、科學的規定,也標志著中國土地承包經營權法律制度的完善。

二、對土地承包經營權進行補償的可能性——土地承包經營權的物權性質

(1)從土地承包經營權的連帶性上看,土地承包經營權連帶于聯產承包,不具有物權性質。(2)從承包人與土地所有者的關系上看,是聯產承包合同關系。(3)從土地承包經營權的轉讓來看,承包人不能自主轉讓。(4)如果農民承包的是國家所有而集體使用的土地,那么在集體擁有土地使用權的土地上再設定一個具有物權性質的土地承包經營權,在理論上可能說不過去。(5)在農民把土地轉包的情況下。轉包人擁有的是土地承包經營權,那么在一塊土地上設定有兩個土地承包經營權是不是有問題[1]。

學者們認為,土地承包經營權是物權的理由有如下幾點:

(1)土地承包經營權是民法通則第5章第1節所直接規定的權利,并且學界通常認為該節是對物權制度所作的規定。(2)承包人對所承包的土地有在法律和合同規定范圍內直接控制、利用的權利。(3)土地承包經營權是具有排他性的財產權[1]。

我們認為,土地承包經營權在開始設立時,是想把他作為物權來設立,但是實質上它具有很大的債權特征,但是土地承包經營權的性質一直在向物權轉變,物權的特征也越來越明顯。有以下幾點理由:

1.認為土地承包經營權具有聯產的性質是不能成立的。土地承包經營權具有聯產的性質是指“承包人在承包土地上種什么、種多少、達到什么產量都是土地承包經營權的對應義務。”但是,筆者認為這在土地承包經營權建立的早期確實如此,國家對農業的管理帶有很濃厚的計劃經濟色彩,管制的比較多。但是,隨著市場經濟的發展,國家對農業更多采取的是市場調控的手段。農民種地不再受到很多限制。

2.我們認為,土地承包經營權的承包合同與其他的承包合同如建筑承包合同是有很大區別的。農民根據承包合同取得的是對土地的控制和使用權。而其他承包合同則不是。比如建筑承包合同,承包人只是完成一定的經營目標,比如承包建設A樓一棟,承包人的義務就是按照要求把A樓完工,他的權利只是取得報酬而已。

3.有人認為,土地承包經營權不能轉讓,而恰恰相反,不管在現實中還是立法上土地承包經營權可以轉讓逐漸在得到承認。《農村土地承包法》規定了承包經營權可以轉讓、抵押、租賃就是很好的證明。

2003年施行的《農村土地承包法》實際上把農村土地承包經營權作為一種物權進行了規定,確立了發包方與承包方的權利、義務;立法機關的立法說明中也明確將土地承包經營權的物權化作為立法目的。

二、對土地承包經營權進行補償的可能性——土地承包經營權的物權性質

1.對土地承包經營權進行補償可以提高土地征收的補償費用。由于中國現今規定的土地補償費用標準低、補償范圍窄,所以土地補償費用也相對較低,嚴重影響了失地農民的生活水平。

中國土地管理法關于土地征收補償的規定主要集中在第47條,該條規定征用耕地的土地補償費,為該耕地被征用前三年平均年產值的6～10倍,征用耕地的安置補助費,按照需要安置的農業人口計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費用標準,為該耕地被征用前三年平均年產值的4～6倍。雖然該條第6款的前半段規定“依照本條第2款的規定,支付土地補償費和安置補助費,尚不能使需安置的農民保持原生活水平的,經省、自治區、直轄市人民政府批準,可以增加安置補助費。”但是,在該條款的后半段又規定,“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的30倍。”

2.在國外和中國臺灣地區土地征收時要對他物權進行補償的。如中國臺灣地區2000年頒布實行的《土地征收條例》第36條規定,“被征收之土地或建筑改良物原設定之他項權利因征收而消滅,其款項計算,該管直轄市或縣(市)主管機關通知當事人限期自行協議,再依其協議結果代為清償;協議不成者,其補償費依第26條規定辦理。”可見在中國臺灣地區,被征收的土地或建筑改良物原設定他項權利也是需要進行補償的。在中國臺灣地區,土地上他項權利補償,共分為兩種:

(1)當需用土地人為土地所有人時,而土地上設有他項權利時,應對他項權利進行補償,對他項權利進行補償的原則與法律規定的征收土地時對土地所有權進行補償的原則是一樣的。(2)當需用土地人為非土地所有權人時,因征收而使他項權利滅失時,需用土地人對他項權利人應進行補償[2]。

在德國,屬于征收客體的財產范圍包括,“凡是屬于基本法第14條第1款第一句保護范圍,并且因此屬于該條第3款規定的私權利中具有財產價值的所有權利以及特定條件下公權利中具有財產價值的權利。”[3]

3.對土地承包經營權進行補償的另一個優點是可以直接保障失地農民的權利。主要體現在以下兩點之中。首先,對土地承包經營權進行補償,因為土地承包經營權屬于農戶自己所有,可以由農戶與土地征收單位對土地征收補償費用直接進行協商。或者由代表農戶的村委會或由農戶選擇的代表與土地征收單位就土地征收補償費用進行協商,但是對土地征收補償費用協商的結果,需經農戶同意,因為農戶是直接享有權利的人。而現在的土地征收補償費用,尤其是其中份額最大的土地補償費,由于土地是集體所有,現實中,往往是村委會與征地單位就補償費用進行協商。但是土地補償費并不是歸村委會自己所有,國土資源部2004年11月3日下發的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》規定,“按照土地補償費主要用于被征地農戶的原則,土地補償費應在農村集體經濟組織內部合理分配。”

其次,因為中國土地管理法規定,土地補償費應支付給代表集體的村委會,由集體來安排人民生活,而這容易導致兩方面的問題。(1)只有每個人自己才最清楚自己需要的是什么,自己的決定才符合自己的利益。因此,村委會對土地補償費用的分配和使用不一定能夠最符合失地農民的利益。而對土地承包經營權進行補償,因為土地承包經營權是農戶自己的權利,所以對土地承包經營權的補償費用理所應當地直接發給農戶自己。那么農戶自己可以決定如何使用,這樣才是最好地保護農民的利益。(2)由于法律規定土地補償費首先直接支付給村集體經濟組織,這就為有些村委會成員吞并、貪污、挪用土地補償費用提供了可能性,嚴重地損害了被征地農戶的利益。如貴州省安順市開發區龍井村支書、主任與會計在任職期間,將政府1994年和1997年征撥給該村的200萬元土地補償費存入某“基金會”,致使這筆錢血本無歸[4]。又如2004年4月下旬,湖北云夢縣曾店鎮人和村村民向該縣檢察院舉報,稱該村支部書記陶某,貪污孝襄高速公路給予人和村的土地補償費。檢察院經深入調查查明:陶某利用職務之便,趁孝襄高速公路占用人和村土地和取土之機,截留補償費達2萬元,其中將應該發給該村村民的土地補償費16 969元,實發105 227元,余款11 742元被其截留據為己有[5]。

四、小結

中國2003年3月1日實行的《農村土地承包法》第16條第2款規定承包方享有“承包地被依法征用、占用的,有權依法獲得相應的補償。”但是這里并沒有直接規定是對承包方的土地承包經營權進行補償。

中國現在的集體所有權實際上已經被名義化了。“土地承包法規定,耕地的所有權屬于集體(村或村民小組),但國家‘賦予農民長期而有保障的土地使用權,這種權利具體表現為農戶對土地的所謂承保權。從法律條文上看,集體這個土地所有者的權利受到極大的限制。集體不擁有土地的收益權、抵押權。集體必須把耕地發包給農戶使用并進行監督。集體的義務也在于保障農戶的土地承包權利,甚至還要為農民提供服務,要保障政府土地規劃的落實。僅僅從法律條文上看,‘集體這個‘主體的權利和義務是不對稱的,它的義務多于它的權利。

綜上所述,中國以后在法律中不僅應當規定對土地承包經營權進行補償,而且對土地承包經營權的補償應當大于對集體所有權的補償,占主要的份額。

參考文獻:

[1]梁慧星.中國物權法研究[M].北京:法律出版社,1998:705-708.

[2]趙達文.土地征收與補償之研究[M].臺北:成文出版社,1981:21.

[3][德]漢斯·沃爾夫,奧托·巴霍夫,羅爾夫·施托貝爾.行政法[M].高家偉,譯.北京:商務印書館,2002.

[4]http://news.sina.com.cn/s/259390.html.

[5]http://www.cnhubei.com/200406/ca490129.htm.

[責任編輯王建國]