民族地區公共政策價值取向研究

張瑜

【摘要】民族地區公共政策的科學制定離不開政策價值取向的合理定位。文章依據對寧夏地區公共服務均等化的現狀調研與數據分析，提出在民族地區制定公共政策需要因地制宜，充分考慮民族成分和地理位置，追求社會穩定、公平正義、契約誠信與和諧發展。

【關鍵詞】民族地區 公共政策 價值取向 公共服務均等化

我國民族地區幅員遼闊，少數民族具有“大雜居、小聚居”的分布特點，其在促進國家經濟發展和維護國家安全等方面扮演著極其重要和關鍵的角色。當前正逢“十二五”規劃實施的初期，同時又是西部大開發新十年的開局伊始，民族地區公共政策價值取向的合理定位，對民族地區經濟社會的全面發展，公民合法權益的充分保障以及社會的穩定和諧，具有特殊的現實意義。本文的研究數據主要來源于《中國統計年鑒》、《寧夏統計年鑒》、《銀川統計年鑒》、《中衛統計年鑒》、《吳忠統計年鑒》、各省國民經濟和社會發展統計公報、寧夏統計信息網等。文章所采用的評價方法是變異系數，即標準差與平均值的比率，記為CV（Coefficient of Variance）。變異系數越小，表示基本公共服務均等化程度越高；變異系數越大，則表示基本公共服務均等化程度越低。

寧夏公共服務內部結構的均等化程度

從寧夏基本公共服務內部結構的均等化水平來看，變異系數分布在0.3到0.9之間，這表明寧夏基本公共服務的內部結構差異較大。下面將變異系數取值大小作為劃分標準，將其分為均等化程度較低（CV>0.8）、均等化程度中等（0.5≤CV≤0.8）、均等化程度較高（CV<0.5）三個檔次來逐一分析。①（見表1）

均等化程度較低的基本公共服務（CV>0.8）。從表中可以看出，在寧夏基本公共服務的內部，目前均等化程度處于較低水平的是公共衛生和社會保障。對公共衛生的評估，主要通過比較每萬人口醫院和衛生院床位、每萬人口衛生技術人員數、每萬人口衛生機構數三個指標。筆者計算寧夏各市縣2009年國民經濟和社會發展統計公報相關數據，發現銀川市每萬人口擁有的醫院和衛生院床位數是固原市的2.2倍，而銀川市每萬人口擁有的衛生技術人員數居然是中衛的2.97倍。我們可以直觀地感覺到，越是經濟發達的城市，尤其是省會城市，人均擁有的醫療衛生資源越多。經濟欠發達地區醫療衛生資源的不足會導致公民看病更難、更貴。而因病致貧、因病返貧現象在西部和民族地區比較嚴重。

表1 寧夏基本公共服務均等化程度與東、中、西部及全國的比較②

均等化程度中等的基本公共服務（0.5≤CV≤0.8）。從表中可以看出，在寧夏基本公共服務的內部，目前均等化程度處于中等水平的分別是環境保護和基礎設施。筆者計算寧夏各市縣2009年國民經濟和社會發展統計公報相關數據，發現每萬人口擁有廢水和廢氣治理設施數最多的是石嘴山市，最少的是固原市，其倍數差距分別為6.5倍和35倍。這主要是由寧夏各市的產業結構差異所導致的。石嘴山市是一座依煤而建、因煤而興的城市，早期環境污染比較嚴重。近些年來，石嘴山市致力于打造宜居型城市，每年投入三四億元用于生態環境建設，并提出了生態、產業、民生三個同時轉型，相對而言政府在環境保護方面提供的公共服務較多。而固原市主要以農業為主，第二產業并不發達，所以政府在環境保護方面提供的公共服務很少。

均等化程度較高的基本公共服務（CV<0.5）。從表中可以看出，在寧夏基本公共服務的內部，目前均等化程度較高的是義務教育。筆者從石嘴山教育局了解到，2009年石嘴山市小學生師比為8.43，而中衛市小學生師比高達21.64，后者是前者的2.57倍。中衛市由于農村人口較多，外出打工父母較多，部分家長把適齡學生帶入打工地上學，致使農村學生減少，師生比增大，造成了教育資源的相對浪費。而近年來，石嘴山市招聘了大量特崗教師，一定程度上縮小了地區之間的差距。相比小學生師比而言，寧夏各地區初中生師比的差距較小，均等化程度相對較高（變異系數為0.11）。

筆者計算寧夏各市縣2009年國民經濟和社會發展統計公報相關數據，發現不管是參加基本養老保險人數占人口數比重還是參加失業保險人數占人口數比重，最高的都是銀川市，最低的都是固原市。究其原因，一是銀川市人均GDP遠遠大于固原市，2009年銀川市人均GDP是固原市的1.82倍，而是否參加基本養老保險和失業保險一部分程度上取決于收入水平；二是銀川市民的社會保障意識要遠遠強于固原市民，西海固的貧困與偏遠落后，導致其思想意識主要停留在解決溫飽的問題上。

民族地區公共政策的價值取向

根據上述的數據統計與結果分析，發現在公共政策活動過程中，所有階段和環節都是圍繞著政策價值取向展開的。因此，我們認為民族地區地方政府在制定公共政策時，應當遵循以下價值取向：

統籌兼顧與因地制宜相結合。寧夏地處我國的西北邊疆地區，是我國最大的回族聚居地區，回族人口約占全區總人口的三分之一以上，此外還有漢、滿、藏等33個民族，民族成分較為復雜，各民族在宗教信仰、風俗習慣上也存在較大差異，影響著民族生活的方方面面。公共政策的最終目標是實現全社會的公共利益，民族地區各民族成員都是公共利益的主體。但由于歷史原因，各民族的經濟、文化發展不平衡，必然會產生復雜多樣的利益需要，這就使得民族地區的公共利益具有鮮明的民族印跡。因此，地方政府必須因地制宜地制定有針對性、有層次的公共政策，使其公共政策的價值取向既要貫徹全國的完整統一性，又要兼顧民族地區的特殊實際。

穩定團結與和諧發展相結合。寧夏地區的和諧發展離不開社會的穩定團結。目前，寧夏正處于經濟社會結構深刻變化的轉型期，市場經濟發展的同時，也帶來了深層次問題的凸顯。這些問題與民族問題、宗教問題交織在一起，極易形成社會矛盾。③這就要求地方政府在政策制定過程中，涉及到民族關系的政策，要開展充分論辯與民主協商，進行科學論證與公開評價，力爭政策制定的公平合理。在政策執行過程中，要時刻堅持以人為本，尊重人的價值、捍衛人的尊嚴，依法進行管理，真正實現寧夏地區的社會穩定與和諧發展。

公平正義與契約誠信相結合。政府作為對社會價值進行權威性分配的政治主體，必須借助于公共政策，依據公平價值標準進行。從當前的實際情況看，社會諸多領域都缺乏公平性，這就要求政府在公共政策的制定中應注重以公平價值取向為引導。④作為民族地區的地方政府，更應認識到各民族的平等發展、互幫互助對于民族地區政治安定、社會進步的重要意義，最終實現各民族共同繁榮。此外，根據社會契約理論，政府權威的建立是以政府信用為民眾所認同為前提的，政府信用主要表現為公共政策的信用。這要求公共政策在沒有合理理由更改的前提下，不得擅自更改或中止執行；同時還要求執行公共政策必須遵守公共利益原則。為了公共利益，承諾義務的執行應受到公共政策的限制，不可通過損害他人和公共利益而去執行公共政策。寧夏屬于中國西部經濟欠發達地區，人員流動性較小，是典型的熟人社會，實行的是區域自治，公共政策更應注重公信力，以維護政府的政治合法性基礎。

（作者單位：北方民族大學管理學院；本文系寧夏高等學校科學研究項目“公共服務購買：民族地區地方政府與社會組織的契約合作機制研究—以寧夏地區為例”的研究成果之一，項目編號：2010JY006）

注釋

①張啟春，張帆：“中部六省基本公共服務均等化程度分析—基于長三角地區的比較”，《全國經濟地理研究會第十三屆學術年會暨金融危機背景下的中國區域經濟發展研討會論文集》，2009年。

②資料來源：東、中、西部以及全國數據根據《中國統計年鑒》及各省2009年國民經濟和社會發展統計公報各項數據計算而來；寧夏地區數據根據《寧夏統計年鑒》、《銀川統計年鑒》、《吳忠統計年鑒》、《中衛統計年鑒》及寧夏各市2009年國民經濟和社會發展統計公報各項數據計算而來—作者注。

③榮仕星：《中國民族地區公共政策研究》，北京：人民出版社，2009年，第11頁。

④趙澤洪：“民族自治地方政府的行政價值取向探析”，《云南行政學院學報》，2007年第5期。