民族地區城鎮化建設進程中開征環境稅的探討

張旭麗　李秀蓮　趙麗麗

摘 要：民族地區城鎮化建設是推動其經濟發展的必然之路，但與此同時面臨著日益嚴峻的環境態勢。僅憑行政手段來解決環境問題，已不能適應市場經濟發展的客觀需要。環境稅對于協調企業與社會環境的關系，保護自然環境，維護生態平衡有著重要的作用。通過設計科學合理的環境稅制來保護民族地區的環境并實現可持續發展已成為大勢所趨。

關鍵詞：民族地區；城鎮化建設；環境稅

中圖分類號：F810.42 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）36-0034-02

民族地區城鎮化建設過程中，在經濟發展的同時生態環境遭到了不同程度的破壞。民族地區發展面臨著雙重挑戰：一方面要承擔加快經濟建設、改變當地居民生活水平的重任；另一方面要加強環境安全、維護生態平衡。兩方面矛盾空前尖銳，如何統籌兼顧是民族地區城鎮化建設中面臨的現實難題。根據經濟學原理及各國的實踐來看，征稅無疑是解決這個難題的最優選擇。

一、環境稅的基本理論及應用現狀

環境稅，也稱之為生態稅、綠色稅。它最早起源于20 世紀20 年代英國福利經濟學家阿瑟·庇古（Arthur Pigou）的外部性理論，他主張應根據環境污染所造成的損害對污染者征稅，以稅收彌補因污染造成的資源損失和治理環境污染。按照傳統福利經濟學的觀點來看，由于環境所提供的服務無法在市場上進行交易，市場也就無法在生產和消費過程中對經濟主體可能產生的副產品——環境問題產生影響。環境稅是把環境污染和生態破壞的社會成本，內化到生產成本和市場價格中去，以糾正資源價格與市場和社會成本之間的偏差，再通過市場機制來分配環境資源的一種經濟手段。

環境稅作為一種基于市場的管制工具，作用舉足輕重，受到越來越多國家的青睞。環境稅有廣義和狹義之分：廣義的環境稅包括與環境保護有關的稅，狹義的環境稅指同環境外部性直接相關的稅，主要包括大氣污染稅、水污染稅、噪聲稅、固體廢物稅和垃圾稅等稅種。

目前中國稅收體系中除部分稅種如資源稅、消費稅、城市維護建設稅、耕地占用稅等帶有環境保護的性質外，并沒有嚴格意義上與環境保護直接相關的環境稅。排污收費制度作為中國最早設立的針對環境污染、并且是專款專用的準稅性質的生態收費制度，雖發揮了一定積極作用，但多年來的實踐表明，排污收費制度存在較多問題。例如，收費標準太低、立法基礎薄弱、缺乏征管手段等。這些都使得稅收這一重要的經濟手段在環境保護中沒能發揮應有的作用。由于全國實行統一的稅收制度，民族地區城鎮化建設進程中同樣面臨環境保護性稅收缺失的問題。實施環境稅改革對民族地區城鎮化良性、可持續發展意義重大。

二、開征環境稅對民族地區城鎮化建設的意義

稅收不僅是一種經濟手段，更是一種法律手段。鑒于民族地區城鎮化進程中資源浪費與枯竭、環境破化和惡化的現狀，環境稅作為一種理想的調控方式，會在籌集環保資金、調整產業結構、保護環境、促進民族地區可持續發展等方面發揮重要作用。

1.開征環境稅有利于促進民族地區生態環境保護及經濟可持續發展。民族地區生態資源相對豐富是其城鎮化建設的一個有利條件，但是隨著民族地區城鎮化建設的深化，民族地區經濟發展和人民生活水平提高的同時資源環境破壞卻日益嚴重，這已經成為制約民族地區可持續發展的重大問題。征環境稅能夠“予禁于征”，形成對寶貴的環境資源的涵養與保護，實現資源的永續利用與環境質量的保持，這是經濟可持續發展的基礎條件。通過對污染和破壞環境的行為課征環境稅會加重那些污染、破壞環境的企業或產品的稅收負擔，通過經濟利益的調節來矯正納稅人的行為，促使其減輕或停止對環境的污染。另外，在其他有關稅種的制度設計中對有利于保護環境和治理污染的生產經營行為或產品采取稅收優惠措施，可以引導和激勵納稅人保護環境、治理污染。

2.開征環境稅有利于民族地區調整產業結構。環境稅開征會加重高能耗企業和高污染企業的運行成本，從而抑制高能耗、高排放產業的發展；而環保產業與資源低耗產業則運行成本降低，從而促進企業開發清潔能源改進生產技術。在市場經濟條件下，由于環境稅的作用，必將促使高污染行業向低污染、無污染行業轉型，實現產業結構升級。

3.開征環境稅可以解決民族地區環保資金困難，加大環保投入。一般而言，政府投入都是國家生態環境投入的重要組成部分。雖然民族地區在其城鎮化建設中取得了一定的經濟效益，但政府財政收入相對于其他發達地區仍顯不足。資源環境的日益惡化引發環保資金需求日益增大，開征環境稅是一個較為現實的解決環保資金不足的有效選擇。開征環境稅，其稅收收入封閉運行，專款專用，保證了中國環保事業的資金投入。

三、民族地區城鎮化建設進程中開征環境稅的建議

民族地區城鎮化進程中經濟發展與環境破壞的矛盾較為突出，中國完全可率先在民族地區等資源環境破壞程度高的地方推進環境稅改革試點。開征環境稅應該考慮以下幾個問題。

（一）設置專門的環境稅稅種

環境稅政策應該采取先易后難、逐步推進的實施戰略。首先應該實施條件成熟、易于推行的污染排放稅、污染產品稅以及生態保護稅等。另外，針對每一個獨立的稅種要論證稅收要素的科學性，最大限度的發揮稅收利用宏觀經濟政策調節環境污染行為的杠桿作用，體現公平、效率的稅收原則。

稅制要素是每一個稅種的核心部分，主要包括納稅人、征稅對象、稅率。在民族地區城鎮化進程中進行環境稅改革試點，環境稅各稅收要素的設計應該遵循以下原則：（1）納稅人。環境稅的納稅人界定應根據國際通“誰污染誰付費”的原則，對污染和破壞環境者課征。（2）征稅對象。改革試點階段，課征范圍不宜太寬。應先從重點污染源和易于征管的課征對象入手，待條件成熟后再擴大征收范圍。目前，應先將對環境污染影響最為嚴重的排放各種廢氣、廢水和固體廢物的行為列入環境稅征收范圍。（3）稅基。以環境征收的目的以及征管的便利性來看，在環境稅實施初期適合以污染物的排放量為稅基，因為在這種情況下，企業在維持或增加產出的情況下，只要減少排污量就可減輕稅收負擔，有利于激勵企業引進或改良治污設備，減少污染物排放。（4）稅率。如果環境稅的計稅依據是數量，則環境稅的稅率應配合采用定額稅率。環境稅可采用彈性稅率，根據環境整治的邊際成本變化，合理調整稅率，同時對不同地區、不同部門、不同污染程度的企業實行差別稅率。但考慮到環境稅對實體經濟的沖擊，稅率應有一個由低到高的演化過程，應考慮設計過渡稅率以減小環境稅實施的阻力。

（二）優化與環境相關的其他稅種

在開征環境稅的同時，也要對中國目前與環保相關的稅種進行優化，主要表現在以下兩個方面：

1.規范中國資源性稅收。中國現行的資源稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅等稅種對環境保護、提高資源的使用效率、發揮著著積極的作用。所以對現行稅種進行完善和規范有利于構建科學的環境稅體系。資源稅改革的重點在于擴大征收范圍和完善計稅辦法。首先，應將目前資源稅的征稅范圍擴大到礦藏資源和非礦藏資源。比如水資源、森林資源、草場資源稅、土地、動植物等資源。另外，中國現行稅制中對土地課征的稅種有土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅等，各稅種自成體系，相對獨立，不利于土地資源的合理配置。鑒于土地課征的稅種屬于資源性質，可以將這些稅種并入資源稅中，共同調控中國資源的合理開采與開發。其次，應將現行資源稅計稅依據由按應稅資源產品銷售數量或自用數量計征改為按實際生產數量計征，對一切開發、利用資源的企業按其生產產品的實際數量從量課征，這樣更能體現環境稅的征收目的，使國家有限的資源得到充分利用，杜絕浪費。

2.建立靈活高效的環保稅收優惠政策。環境稅除了經濟約束之外，還可以借助于環境稅的優惠政策，發揮激勵機制作用。環保稅收優惠政策是國家對生產者改進技術和工藝流程，減少污染物排放、資源損耗所給予的一種正面的稅收鼓勵或間接的財政援助。通過在增值稅、所得稅等主要稅種中設置鼓勵清潔能源和環保技術的環保稅減免等優惠政策能起到鼓勵環保的作用，督促企業注重環保行為和鼓勵環保產業的發展。

（三）合理劃分稅收管轄權限

環境稅的稅收歸屬劃分會直接影響環境稅能否有效實現環境保護的目的，是環境稅制度能否有效實施的重要組成部分。為此應該合理平衡地方政府與中央政府之間的環境稅稅收利益關系，找到兩者之間的利益平衡點。否則，不當的稅收歸屬設置可能會產生與環境稅的預期目標背道而馳的社會效果。比如將環境稅納入中央財政體系之中，地方基于弱的稅收利益關系，往往會缺乏有效執行環境稅制度的動力。而如果將環境稅納入地方財政體系之中，一方面地方政府之間為了競爭稅源，可能放松相關的環境管制規則；另一方面基于環境危害擴散受損的地方政府很難從受益的地方政府那里得到應有的補償。因此，比較合適的選擇應是將環境稅劃分為中央與地方共享稅。環境稅的收入應作為專項基金使用，用于治理環境污染和改善生態環境等支出，可在各級財政建立環保基金。上繳中央部分用于全國性及跨地區的自然環境治理項目，地方自留部分則主要用于當地的資源環境保護工程以及城市環保公共設施等。

（四）建立部門協作的征管機制

原則上，環境稅應由稅務機關進行征收。但環境稅的征收是一項技術性和專業性很強的工作，需要具有一定專業知識的技術人員進行操作，由稅務機關單獨征收會增加稅收成本，且容易導致稅收流失，所以應充分發揮環保部門的作用，建立一套稅務部門與環保部門互相協作的征管體系。環保部門提供技術和信息支持，負責環境污染監測、核算、技術指標體系的制定；稅務部門在此基礎上制定稅收政策，負責稅款的征收與繳庫。為了便于征繳也可委托環保部門代征，但稅款必須按規定直接繳庫，納入財政資金核算管理范疇。

參考文獻：

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[2] 張濤，何劍.對開征環境稅的思考[J].特區經濟，2010，（4）：126-128.[責任編輯 劉嬌嬌]