我國耕地保護現狀及對策探討

李維新　高飛

摘要：隨著我國社會經濟的快速發展，各行業和各部門的用地需求日益旺盛。我國的耕地資源面臨著嚴峻形勢，對其進行切實有效的保護就顯得十分重要和迫切。從糧食安全、“三農”問題、農業結構調整、城市化以及生態建設等方面論述了目前我國耕地保護面臨的主要挑戰，并在結合人地關系理論、投入產出理論、外部性理論、效用理論和可持續理論分析的基礎上，提出了耕地保護對策的基本思路。

關鍵詞：耕地保護；城市化；農業結構

中圖分類號：F301.21 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）32-0039-02

近年來，我國由于城市化進程加快以及一些人為因素，造成耕地銳減。由于耕地大量流失和質量下降，致使糧食種植面積減少、糧食連年減產，并導致糧價的波動。我國的耕地保護面臨著日益嚴峻的形勢。深入分析耕地存在的問題，探索耕地保護之策，確保我國糧食安全，促進社會穩定發展，是各級政府當前的一項緊迫任務。

一、耕地保護的理論基礎

1.人地關系理論

保護耕地的目的是協調人地比例關系以不斷滿足人口增長對農產品的需要，而控制人口增長，可以協調人地比例關系，減輕農業人口對耕地的壓力，以利于合理利用和開發耕地資源，從而起到保護耕地資源的作用。當人口增長與經濟發展相適應時，人口有利于經濟發展；當人口增長超過自然的承載能力時，人口會阻礙經濟發展。在中國，控制人口與節約耕地和改善生態環境具有殊途同歸之效果，都可以起到有效制止土地的環境惡化、推進經濟發展的作用。

2.投入產出理論

耕地保護的出發點是一定區域的土地承載力能否適應人類的需求，即土地的生產能力能否滿足在適當的自給率條件下的人口的需求。把握耕地保護的實質和出發點，有助于從提高土地整體生產能力的角度去認識耕地保護問題。近10年來，雖然耕地不斷減少，人口不斷增加，人均食物消費水平不斷提高，但對耕地資源的壓力并沒有隨之惡化，原因在于耕地生產率的提高。這啟示我們，依靠增加投入和科技進步不斷提高耕地生產率，是保證糧食安全之耕地資源基礎和滿足工業化、城市化對土地需求的根本途徑。因此，從這個意義上講，土地生產力是制定耕地保護數量的科學依據。

3.可持續發展理論

所謂可持續發展，就是既滿足當代人需求，又不對后代人滿足需求的能力構成傷害的發展。實現可持續發展，其核心是謀求經濟發展與人口、資源、環境的綜合協調，以實現經濟和社會的長期穩定、持續發展。就我國目前情況而言，表現出耕地數量減少、質量下降、環境惡化，雖然人口出生率降低，但人口總量卻不斷增加，人地矛盾加劇。這說明，在我國經濟和社會發展過程中，人口、資源、環境的關系尚未協調好。耕地資源能否可持續利用，不僅關系我國農業的發展，還關系著我國經濟社會能否可持續發展。隨著我國經濟的進一步發展和人口的不斷增加，人多地少的矛盾將更加突出。為了維持耕地資源與人口之間的平衡，使有限的耕地資源兼顧各項用地需求，實現經濟和社會長期穩定、持續發展，有關部門應通過“節流、開源”等各項措施，控制耕地總量不減少，并努力保護生態環境，提高耕地質量，全面實現耕地總量的動態平衡。

二、耕地保護面臨的主要挑戰

1.耕地面積急劇減少

2012年，中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文在國新辦就加快推進農業科技創新有關情況舉行的發布會上指出，中國農業的人均占有的自然資源非常少，目前人均大概只有1.38畝的耕地，不到0.1公頃。與此同時，我國人口卻以年平均1000萬人的速度增加，人均耕地已低于專家測算的維持溫飽的最低極限的人均耕地0.1公頃（1.5畝）的水平，處于理論上的“饑餓線”之下。全國有30％（666個）的縣（市）人均耕地低于聯合國糧農組織確定的0.8畝的警戒線，其中近70％（463個）的縣（市）人均耕地低于0.5畝。

2.耕地質量不斷下降

我國地域遼闊，但由于自然條件影響，耕地質量表現以中等為主，中、低產田所占比例超過60％。且近年來耕地質量有不斷下降的趨勢。據調查統計，目前全國有50％左右的耕地不同程度存在環境惡化和地力下降問題，每年造成的經濟損失約為50億元；受到水污染，重金屬、氟化物、農藥、化肥、地膜等多方面土壤污染不斷增加，自然災害損毀耕地持續增長，水土流失和土地沙化、鹽堿化亦直接影響到耕地質量，造成耕地養分流失，土壤退化。

3.后備資源嚴重缺乏

據土地利用總體規劃工作前期調查數據表明我國可開發耕地后備資源已銳減至不足500萬公頃，且分布不均，主要集中分布在干旱缺水、交通不便的新疆、內蒙古、寧夏和低洼易澇的三江平原、松嫩平原以及沿海灘涂。由于其自身質量差，開發后極易引起風蝕、沙化、水土流失和次生鹽漬化等土地退化和生態問題。因此，靠開發后備土地資源來實現耕地占補的數量平衡已經十分困難，要實現耕地占補的質量平衡更是難上加難。

4.糧食安全問題漸已顯現

耕地面積的不斷減少，造成我國糧食播種面積呈現下降趨勢。如2011年，我國糧食的總產量約為57121萬噸，按照每人每年400公斤的最低需糧標準，糧食總產量與需求量存在較大差距，已向耕地保護工作敲響了警鐘。

三、耕地保護的對策

之所以在新的形勢下沒有最大限度地保護好有限的耕地資源，確保國家糧食安全，促進經濟社會穩步協調發展，除了管理、制度落后等原因，不切實際無序用地、單純追求政績和表面發展才是主要禍源。因此，建議如下。

1.加強宏觀調控，加速觀念轉變，樹立科學的發展觀和政績觀

進一步落實最嚴格的耕地保護制度，從嚴控制建設占用耕地規模，堅決杜絕勞民傷財的“形象工程”和“政績工程”；加大對農業產區的投入和政策扶持，促進農業現代化，提高耕地質量；完善農地產權制度，調動農民保護耕地的積極性；加快管理體制改革，降低地方干預程度，遏制低水平的重復建設和盲目圈占耕地現象。

2.科學評估耕地價值，建立耕地保護的經濟補償機制

十幾年來，由于經濟與城市化的發展，耕地轉化為非耕地的速度明顯加快，造成了耕地銳減從現狀來看，農地和城市用地之間存在巨大的產出差異，尤其是在農業和商業用地之間，經濟產出差異是誘發耕地非農化使用的主要誘因。但是，耕地不僅具有經濟產出功能，還具有重要的社會保障和生態建設的功能。從全社會發展角度來看，應將耕地的社會保障及生態建設等方面的非市場價值納入政策決策框架之中，科學評估耕地價值，建立耕地保護的經濟補償機制，重構耕地保護的利益分享機制，促使耕地保護外部性內在化。同時，推進土地征用制度改革，以提高土地征用成本，抑制耕地的高速占用行為。

3.嚴格施行“占一補一”，加強經濟調控

嚴控建設用地供應總量，進一步細化各行業用地標準，制定完善建設用地定額指標和土地集約利用指標體系，嚴格施行“占一補一”，倡導“先補后占”，用經濟手段遏制耕地銳減勢頭；堅持開源節流并重，盤活利用存量建設用地。

4.完善土地制度，提高執法效果

建立適應經濟社會發展的土地制度，抓緊修改土地管理法等法律法規；加大土地違法行為的查處力度，從嚴執法，充分體現最嚴格保護制度的威懾力；深化土地市場秩序治理整頓，深入開展基本農田保護檢查工作，嚴懲亂批濫用耕地的違法、違規者。

參考文獻：

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[責任編輯王莉]