我國西部民族地區稅收優惠與產業結構優化升級的路徑分析

【摘要】國家自改革開放以來實施了多樣化的稅收優惠政策，以此來促進西部民族地區的經濟發展，進入21世紀，隨著西部大開發戰略實施10多年來，西部民族地區的稅收政策的優勢并未明顯體現，西部民族地區一、二、三大產業結構比例不合理，而且農業的產業結構更為單一。現行的稅收政策及優惠措施達不到西部民族地區產業結構優化升級的目標。通過宏觀稅率及三大產業結構的實證分析，提出了促進西部民族地區產業結構優化升級的稅收優惠政策的建議，如從區域優惠為主轉變為實施產業優惠為主、加速第一產業的優化升級以及完善稅收優惠地方政策，充分發揮民族自治州空間自主權等優惠措施。

【關鍵詞】民族地區；稅收優惠；產業結構

我國是一個多民族的國家，共有56個民族，其中55個少數民族約有1.1億，占全國人口的8.49%。民族地區面積達到674萬平方公里，占到全國的70.1%，西部地區和邊疆地區更是少數民族聚居的地方，具體范圍包括西藏、甘肅、云南、貴州、寧夏、青海、廣西、內蒙、新疆、四川、重慶、陜西等十二個省、市、自治區和直轄市。由于歷史背景、自然條件和現實狀況的制約，其經濟發展遠落后于東部沿海地區。

稅收是國家調節經濟的重要杠桿，理應能夠對西部民族地區的產業協調和經濟發展發揮其應有的積極作用。稅收主要是通過其優惠政策來實現對經濟的促進和調節。產業結構是指國民經濟各產業部門之間以及各產業部門內部的構成，如農、輕、重等三大產業結構，農、林、牧、副、漁等各業的結構等。通過產業結構的調整，達到產業結構的優化，以實現社會需求不斷增長的動態過程[1]。

國家自改革開放以來實施了多樣化的稅收優惠政策，以此來促進西部民族地區的經濟發展，并且取得了卓有成效的成就。但是，進入21世紀，隨著西部大開發戰略實施10多年來，西部民族地區的稅收政策的優勢并未明顯體現，西部民族地區一、二、三大產業結構比例不合理，而且農業的產業結構更加單一[2]。現行的稅收優惠政策無法達到對西部民族地區產業結構的優化升級。因此，通過調整稅收優惠政策，提出促進三大產業優化升級、協調發展的具體措施，對促進民族地區經濟的發展具有極為重要的作用。

一、稅收優惠政策對西部民族地區經濟增長的影響

從宏觀角度來說，稅收負擔水平的主要衡量指標之一就是宏觀稅率（稅收收入占相應地區生產總值（GDP）的比率）。其指標的高低可用于分析當時的宏觀稅收負擔水平對經濟造成的影響。

（一）宏觀稅率分析

我國對西部實施大開發以來，宏觀稅負變化的總體趨勢是（如表1所示）：2006年增長到達峰值，隨后明顯下降。2001年西部民族地區宏觀稅率為7.33%，2006年增長達到最高點7.48%，中間處于小范圍上下波動狀態，2007年下降至5.91%；在西部民族地區中云南省的宏觀稅率最高，平均達到9.02%的高水平；2001年～2010年西部民族地區的宏觀稅率一直低于東部地區，但均高于中部地區。對比三大區域，2001～2010年，西部民族地區的宏觀稅率下降了0.39個百分點，東部地區上升0.94個百分點，中部地區下降幅度最大，為1.19個百分點。從稅收政策實施的總體效果來看，民族地區的稅收優惠政策效應并不明顯。根據表1的計算結果可明顯看出，宏觀稅率顯示出區域的不平衡性，宏觀稅率的顯著特征是中低西高。

（二）各區域三大產業結構

我國東部地區第二、三產業優勢突出，占全國比值高（如表2所示）；西部民族地區第一產業占全國比值較高，而第二、三產業占全國比值明顯低于我國東部地區，發展較為滯后；民族地區的第三產業占GDP比值略高于中部地區，這與西部民族地區豐富的旅游資源有一定的關系。2001～2010年，東部第一產業的全國占比由46.8%降低到33.5%，西部民族地區卻提高了5.1百分點；10年間，西部民族地區第一產業占本地區GDP的比重雖然降低了7.1個百分點，但比東部地區一直高7～9個百分點。2001～2010年，東部第二產業的全國占比由61.5%下降到58.9%，中部和西部民族地區占比有所提高，特別是西部民族地區10年間第二產業增長迅速，占GDP的比重提高8.5個百分點。2001～2010年，西部民族地區第三產業占本地區GDP的比重略微有所下降。在稅收優惠政策的作用下，西部民族地區第二產業增長迅速，在全國及本地區GDP的比重都有較大幅度的提高，第三產業在全國GDP中的份額雖然有所增加，但其增長速度低于第二產業。

二、稅收優惠政策促進西部民族地區產業結構優化升級的實證分析

（一）傳導循環機制

民族地區產業結構會受到很多因素的影響和制約，如供給、需求、投資與貿易以及國家的產業政策是主要的影響因素[3]。在這些眾多的因素中，國家的稅收優惠政策對西部民族地區產業結構的調整和促進作用有其特殊的循環機制（如圖1所示）。國家對西部民族地區實施稅收優惠政策，直接降低了民族地區各類納稅人包括內外資企業、個人等經濟實體的稅負，使其有更充裕的資金進行投資及生產活動，進而影響西部民族地區不同產品供給和需求結構的變化，直接導致西部民族地區三大產業占比的變動。隨著三大產業占比的變化和不斷積累，在某種程度上會引起民族地區稅收收入的增加，民族地區產業結構得以優化和升級。不僅涵養了稅源，而且增加了民族地區的國民生產總值，提升了民族地區經濟發展的水平。最終使西部民族地區稅收優惠政策的力度大大得以加強。可見西部民族地區產業結構的優化升級與地區的稅收優惠政策是一個相互作用、循環往復的傳導過程。

（二）循環傳導機制的實證分析

僅從理論上研究西部民族地區產業結構優化升級與地區的稅收優惠政策的傳導循環機制是不夠的，還需結合西部少數民族地區的實際數據進一步分析西部民族地區產業結構調整、優化的趨勢和規律。

自2000年國務院發布了《關于實施西部大開發若干政策措施的通知》以來，通過對西部民族地區實施多樣化的稅收優惠政策，西部民族地區的稅收負擔大大減輕，為西部民族地區經濟實現大跨度發展提供了極為重要的條件（如表3所示）。西部民族地區企業所得稅占地區總稅收收入的比重由2000年的12.28%降到了2010年的10.46%，這也充分說明了稅收優惠政策的積極促進作用，有效地減輕了西部民族地區企業的稅收負擔。

如圖2所示，我們可以清楚地看到，西部民族地區的企業所得稅占比與GDP增長率之間呈現出一定的反相關關系，即企業所得稅占稅收總收入的比重處于上升區間時，GDP的增長率處于下降區間；反之，則相反。這充分說明了在對西部民族地區經濟增長起促進作用的因素中，稅收優惠政策起到了關鍵性的作用。因此，對西部民族地區實施正確的稅收優惠政策，可有效降低西部民族地區的宏觀稅負，進而增加西部民族地區的國民生產總值。

三、促進西部民族地區產業結構優化升級的稅收優惠政策的建議

（一）稅收優惠從區域優惠為主轉變為產業優惠為主

我國民族地區的產業格局的定位基本上是“一、二、三”或是“二、三、一”的結構形式，都沒有達到理論上“三、二、一”的合理結構。而且我國自1978年以來，我國對經濟的發展戰略一直優先發展東部沿海地區和部分經濟發達的地區，并對這些地區實施了特殊的稅收優惠傾斜政策，形成了中西部與東部差距越來越大的局面。近階段，為了縮小中西部與東部發展的差距，實現共同富裕，國家對中西部民族地區實施了一系列的區域性的稅收優惠政策，但是有悖于理論上的以產業為導向性的原則[4]。因此西部民族地區的稅收優惠政策必須為產業優惠為主，使產業結構加以優化；輔之以區域優惠，并結合本地區的特點，形成本民族地區的特色經濟，以此縮小地區經濟發展的差異。

（二）加速第一產業優化升級的稅收優惠政策

第一，由于西部民族地區第一產業的結構極不平衡，所以要結合西部民族地區的不同特征，對第一產業內部的林業、牧業、漁業、種植業和飼養業等實施優惠程度不等的稅收政策。第二，加大對第一產業的科技投入，及時進行新產品與技術的更新與改造，以提高農產品的市場競爭力。第三，西部民族地區應增加提高農民收入水平的稅收優惠政策。從而增加投資、消費與積累水平，促進西部民族地區的經濟發展[5]。第四，提高西部民族地區農產品的深加工水平，使農產品的加工業實現“產—供—銷”一條龍服務。最后，對西部民族地區可制定增值稅、營業稅和所得稅等不同稅種的稅收優惠，以加大對第一產業稅收政策扶持的力度。

（三）調節經濟結構，統籌區域平衡發展

在市場經濟體制下，市場在資源配置中起著基礎和決定性的作用，但是市場并非萬能的，在產業結構的調整中有一定的滯后性。因此，需要政府發揮宏觀調控的作用，對社會資源加以合理的引導，從而實現產業結構的優化。以西部地區的稅收政策為例，西部地區急需發展的是高新技術產業和包括原材料、能源、交通在內的基礎產業，如果國家對西部地區的上述這些產業加大稅收扶持的力度，加大稅收杠桿對西部地區的資源配置作用，會直接影響到西部民族地區這些產業結構的優化和調整，在“十一五”以前，西部民族地區部分的縣域主要靠煙葉稅、農業稅及資源稅等小稅種作為地方稅收入的來源，結果造成產業結構不合理，二三產業發展滯后，而在西部大開發的過程中，充分利用國家的稅收優惠政策，結合縣域的環境、資源等特征，大力發展特色農業、生態旅游業等國家扶持的產業，使縣域經濟發展不協調的狀況有了極大的改觀，第三產業也得到了很大的發展。

（四）完善配套的法律法規和監督機制

為保證西部民族地區稅收優惠政策的順利實施，必須有健全的法制和配套的監督機制。否則稅收優惠政策的實施效果就會大打折扣。自1994年實施分稅制改革以來，無論中央或地方，更多的是關注稅種的級次劃分，而對稅收管理要限的劃分有所忽略，地方政府只能根據中央頒布的條例、細則制定一些具體的征稅辦法，地方稅與中央稅的管理辦法幾乎完全一樣，造成地方稅收名不副實。因此，一方面，建議適當下放地方稅收的立法權，完善西部民族地區地方稅的管理體制，國家應給予西部民族地區地方政府對地方稅適度的制定、修改、補充稅目、稅率的權限，保證西部民族地區在稅收政策運用上的調控權和靈活度；另一方面，對散見于各種法律、規章制度中有關西部民族地區的稅收優惠政策可進行歸集、整理，制定成一部完整的稅收優惠政策規定大全，并根據西部不同民族地區的特色，對稅收優惠的方式、范圍、手段及期限適時地進行補充、修訂和規范，從而確保地方政府對稅收優惠政策的規范行使。

為了確保國家制定的各項稅收優惠政策不流（下轉第150頁）（上接第148頁）于形式，一是堅持審批程序的合法性。以國家出臺的各項稅收政策法規為依據，嚴格按照審批程序和流程進行，降低稅務行政審批的風險，來確保納稅人的合法權益。在審批權限上，需州、省、市局審批的，實行層層負責，明確各自的責任，形成分級審批的管理機制。

（五）稅收優惠政策的期限可適當延長

西部民族地區享受到的西部大開發稅收優惠政策已接近尾聲，而縮小東部與中西部發展的差距卻還未能實現，而西部民族地區的宏觀稅負率有所回升，投資對稅收負擔的彈性變大了，如果在西部大開發的稅收優惠期滿之后，對稅收優惠的政策取消，稅收負擔的增加會對自主投資產生比較大的不利影響，尤其不利于西部民族地區經濟的增長。西部民族地區經濟發展相對落后是由于長期歷史的原因積累而成，所以對民族地區三大產業結構的調整及優化不是一蹴而就的，上海浦東開發區及深圳特區的稅收優惠政策實施了近11年乃至30年，因此，以此為鑒，對西部民族地區稅收優惠政策應再延長15-20年[7]。

（六）完善稅收優惠地方政策，給予民族自治州一定的空間自主權

目前國家制定的西部民族地區稅收優惠政策相對比較單一，針對性、區域性不強，由于客觀條件的限制，在基礎設施和投資環境上，與東部沿海地區還有很大的差異，難以有效地吸引內外資。因此，要根據現實狀況，爭取國家對西部民族地區部分稅種的稅收管理權限，積極培育地方主體稅種。基于各地區情況的差異性，建議在中央政令統一的前提下，賦予西部民族地區對地方稅的立法權、解釋權及相應的減免稅權。對西部的個體經濟、混合所有制經濟，稅收政策的扶持力度可適當減輕，但給予較為寬松的政策環境。對于西部民族地區的縣域經濟，結合實際情況，發展地方特色經濟，制定有利于地方經濟發展的措施、辦法等。針對發展薄弱的產業，切實制定適合自身的稅收優惠政策，提升經濟發展的質量。

參考文獻

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[2]李俊杰，陳莉.民族地區稅收優惠政策調整方向和建議[J].中南民族大學學報，2009（1）：138-143.

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[5]朱華勇.我國民族地區稅收政策與經濟增長的理論研究與實證分析[J].四川大學學報，2005（6）：39-44.

[6]余楊，王時繪.地方稅收收入預測的數學模型——以貴州省為例[J].湖北大學學報，2012（3）：21-26.

[7]付麗紅.建立綠色稅收體系 發展民族地區循環經濟——以貴州省為例[J].貴州民族研究，2006（2）：119-125.

本文是河南省科技廳課題（立項編號：132400410285）的階段性研究成果。

作者簡介：凌云（1979—），女，河南舞鋼人，法學碩士，講師，經濟師，現供職于河南財政稅務高等專科學校，研究方向：財政、稅收。