公立高中擇校費政策研究

黃偉東

摘 要：當前公立高中擇校問題是反映教育公平的熱點之一。而擇校實質上是對優質教育資源的競爭與爭奪。不規范的擇校行為不僅影響著正常的教學秩序，扭曲學生的價值觀，更重要的是在一定程度上滋生并助長了教育腐敗，踐踏著教育公平。從微觀管制經濟學的角度，探討政府所制定的高中擇校費政策失靈的原因，透過管制的角度分析，加深對擇校政策的理解和把握。

關鍵詞：高中擇校費；管制經濟學；教育公平；政府失靈

中圖分類號：G46 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）12-0172-02

公立高中擇校問題已經成為當今教育公平領域的重要議題之一，據“國家教育公平研究”課題組的調查，各地通過繳納贊助費、擇校費進入高中的比例超過在校生的10%，進入城市重點高中的比例達到了25.20，有的重點高中甚至達到40%以上。據中國人民銀行第16次城市儲蓄調查顯示，居民家庭存款動機除正常開支外，子女教育已居首位。有調研機構對北京、上海、廣州、成都和西安等五所城市2000年擇校費情況調查，結果有32.6%的家長有交過擇校費，平均3 150元，北京為50.8%，平均4 767元。普通高中擇校費動則上千，甚至過萬，超過普通家庭的經濟承受能力，但仍有很多家庭對此樂此不疲。眾多就擇校政策的研究大多集中在現象的分析與建議上，本文希望透過一個新的視角——微觀管制經濟學，從政府制定擇校政策這一行為出發，分析擇校費政策的實施效果，在此基礎上，提出相應的政策建議。

一、教育管制是經濟性管制與社會性管制的結合

管制經濟學的研究對象可歸納為：經濟性管制、社會性管制和反壟斷三大領域。植益草認為，經濟性管制是指在自然壟斷和存在信息不對稱的領域，為了防止發生資源配置低效率和確保利用者的公平利用，政府機關利用法律權限，通過許可和認可等手段，對企業的進入和退出、價格、服務的數量和質量、投資、財務會計等有關行為加以管制。該定義比較具體和完整，說明了經濟性管制的領域、目標、手段和內容。經濟管制的目的從根本上說就是彌補市場的缺陷、矯正市場機制作用的消極后果，進而保證資源配置的高效率并確保利用者能夠公平利用。

教育產業是比較典型的經濟管制部門。該界定的理由主要有以下幾個方面：

首先，教育產業作為支撐經濟和社會生活的重要支柱之一，該產業的良好運行是整個社會安定團結的重要保障。一旦教育產業提供的產品與服務無法正常供給或是質量不佳抑或是價格不正常時，都會波及社會經濟生活的穩定。因此，政府必須采取各種各樣的管制政策，其中尤以經濟管制政策的干預最多。

其次，教育產業作為比較典型的自然壟斷產業，為了避免由于壟斷而帶來的種種負面效應，這就需要政府對其進行經濟管制，以此來規范教育產業的供給。

第三，教育產業的產品和服務具有明顯的外部效應，并且更多地表現為外部經濟效應，因此，需要政府制定經濟管制措施來保證最優的資源配置。由于規模經濟效益與外部經濟效益的存在，為防止無序競爭導致的資源配置低效率，客觀上就需要政府采取有效的經濟管制措施。

第四，教育產業在投入上表現為初始投資巨大，固定資產投資比重較高，資本回收期較長，其資本實物形態的專用性也很強；在產出方面，產品的同質性很強，具有明顯的規模經濟特征。因此，政府就必須對教育產業的供給和價格進行經濟管制，一方面賦予學校以一定的壟斷供應權，同時還要求它必須履行穩定地向社會提供相關產品與服務的義務。

相較之經濟性管制，社會性管制是一種較新的政府管制。植草益對社會性管制的定義是：以保障勞動者和消費者的安全、健康、衛生、環境保護、防止災害為目的，對產品和服務的質量和伴隨著提供它們而產生的各種活動制定一定標準，并禁止、限制特定行為的管制。社會性管制的內容非常豐富，其中就包含對教育領域的管制。由此，可以看出教育領域的政策管制，其實是經濟性管制與社會性管制的綜合，其區別在于教育的社會性管制不是以該特定產業為研究對象，而是圍繞如何達到一定的社會目標，實行跨產業、全方位的管制。因此對就北京市公立高中擇校費政策——這一具體的教育產業內的政策管制研究，主要是在經濟性管制的研究領域內進行分析。

二、擇校費管制政策失靈的原因分析

在理論上，政府的管制行為被看作是可以扭轉頹勢的有效方式，但其前提是在市場——這雙“無形的手”自由運作后仍然無法改變的時候。然而，在實際的生產生活中，政府管制也可能產生失靈，而這個問題卻往往被人們忽略。

（一）低效率的微觀管制

從理論上講，現有的政府就擇校費政策的管制屬于低效率的微觀管制。運用一個經濟學中的模型進行解釋：AJW模型，收益率管制下的企業為增加收益彌補成本，存在激勵通過資本密集型投入組合擴大資本基數。這樣，在規定收益率下，企業能夠得到較高的絕對利潤。但是在自然壟斷管制的實踐中，政府對一些自然壟斷產業進行管制的結果，卻導致了該產業表現出低效率、服務差、價格高，消費者剩余少，并未實現政府管制的良好初衷。將該模型運用到擇校管制中，雖然政府管制的目的是為了防止學校過度追求經濟利益，保護家長及孩子的權利，但是實際上卻極大地挫傷了學校發展與創新的動力。

另一方面的競爭來源于對優質教育資源的競爭，各個家庭都希望獲得最優質的教育資源，因此，這種需求的競爭較之于學校競爭更加激烈，一旦優質教育資源的供給不足，競爭就只能通過學生能力、權力及金錢等標準來衡量。這就會產生教育不公的嚴重后果。

（二）信息不對稱

管制作為政府行為，要達到預期目標首先必須擁有必要的信息。但在實際中，政府的管制活動同樣受到嚴重的信息約束，使之無法全面了解整個狀況。政府介入解決信息不對稱問題，通常意味著居高臨下的信息成本、計算成本和交易成本。政府并不比私人掌握更多的信息與知識優勢，在某種程度上，政府在信息不對稱的條件下，介入爭勝競爭當中，當錯誤的信息占據主導地位時，反而會阻礙主體的發展，進一步阻礙經濟的增長。與此同時，信息是有租金的，并且與效率相掛鉤，兩者是一對矛盾體，在兼顧效率的同時，也要不斷地壓低成本，因此，政府的管制政策只能在管制信息搜索和實行某種鼓勵信息顯露政策之間做出成本最小的選擇。

政府在制定擇校費方面的政策時，其最終目標就是要遏制愈演愈烈的擇校現象，基于這樣一種認知，政府所做出的政策導向就是不斷提高擇校的門檻，無論是通過行政命令式的還是價格調控式的。政府做出這樣的管制，也就是在效率與信息租金間找尋著成本最小的選擇。但是，隨著時間的不斷前進，不斷出現新的問題，在諸多問題的夾縫中，更難獲得擇校的真實信息。

（三）管制俘獲

管制俘獲理論認為，對于社會中的每一個行業來說，政府既是一種潛在的資源，也是一種潛在的威脅。在管制立法和管制執行兩個層次上存在“政府管制市場”，在利益驅動下，被管制者總會千方百計進行“尋租投資”，企圖影響管制立法和執法，而管制者通常會被“收買”。管制的供給是應行業的管制需求，或者隨著時間推移，管制機構為行業所控制。（Stigler，1971；Peltzmanm，1976）。

就擇校問題而言，“以權擇校”就是最典型的例子。任何一項政策的出臺，都不可避免地有著人為因素的融入，任何一項政策的制定，終究是出自人手，因而也就存在著一定的威脅，負責管制的人員其本身就可能深陷其中，與被管制者有著說不清楚的利害關系，政府不可能完全代表公共利益，其自身也會追求團體及自身的利益最大化。可以說管制者身兼兩種相矛盾的角色：一面作為宏觀政策的制定者，而另一面卻也作為家庭的一分子進行擇校選擇。因此，管制者很有可能會制定偏向于自身利益群體的管制政策，從而出現管制失靈。

三、對策建議

（一）建立約束與實施的制度框架

探究擇校問題失靈的根本原因，不僅僅是政府微觀管制與干預市場的具體政策及措施的問題。由此，約束政策的制定與實施的規則與制度框架顯得十分重要。就學校財務方面，設立擇校費的政府專門賬戶是十分必要的，在擇校費方面要限制學校的權利，對其進行嚴格的把關，堅決杜絕資金的不良流動。同時，建立全面的監督體質不僅對學校，也是對家庭及政府的保證。將人大、紀委、教育行政部門以及學生家長，這些元素全部融合在一起，形成監督委員會，隨時進行檢查、定期進行商討，以保證學生及其家庭的權利。

（二）競爭機制的引入

通過在政府管理中注入一些市場因素，可以縮小非市場缺陷的影響范圍，運用市場機制和市場過程提高政府機構運作效率和管理績效，以克服政府失靈。就高中教育而言，可以允許第三方部門加入其中，無論是私人機構還是公益組織。這樣不僅能夠促進辦學主體的多樣化，同時也促進教育內部以及公立學校與民辦學校、公立學校與私立學校之間的競爭。這種競爭有利于提高教育的整體質量，豐富優質教育資源，促進教育的均衡發展。

（三）走不同于西方的擇校改革之路

我國擇校問題出現在20世紀七八十年代。西方發達資本主義國家同樣也面臨這樣的問題，因此，借鑒他們的成功經驗是我們取得成功的一種便捷途徑。但是，我們更應該看到今天的改革與西方改革的不同之處。只有清晰了解了不同，我們才可能在改革之路上免受“邯鄲學步”的窘境。要解決我國的擇校問題，就必須擴大教育供給尤其是優質教育供給，同時，促進學校辦學特色化和辦學模式多樣化。促進學校之間均衡發展也是解決我國擇校問題的重要途徑之一。

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