公共政策視角下我國“異地高考”改革難點及對策

方伶俐+許汪

摘 要：近年來，隨著農民工進城務工人數不斷增加，隨遷子女的教育問題成為社會關注的熱點，在這一趨勢下，“異地高考”政策呼之欲出，各省市都相應出臺相關政策。以高考制度改革為出發點，分析“異地高考”政策提出的背景，并運用公共政策學的相關理論與研究方法深入探討“異地高考”政策制定和執行過程中的難點，從而提出解決當前隨遷子女異地高考問題的相關政策建議。

關鍵詞：公共政策；異地高考；教育公平；利益協調

中圖分類號：G639.2 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）12-0010-02

自1977年恢復高考以來，為適應社會發展的需要，我國高考制度的改革從未間斷。近年來，隨著農村人口大量涌向城市務工，聚集成一個新的群體——“隨遷人員”。隨遷人員子女能否在流入地參加高考引起社會廣泛關注，成為當前高考制度改革中不容忽視且亟待解決的問題。“異地高考”政策的提出，可以從根本上消除隨遷子女回戶籍地參加高考的無奈和麻煩，同時也讓高考制度改革進入新的階段。異地高考政策的出臺涉及多方利益的博弈，在政策的制定與執行過程中必然存在眾多現實和可能的難點。因此，本文從異地政策提出的背景出發，從公共政策學的視角深入分析在政策制定與執行過程中已存在的以及將來可能出現的難點，并提出促進“異地高考”順利推行的政策建議。

一、“異地高考”提出的背景

截至2011年年底，我國農民工數量已超過2.5億，其中有1 400多萬隨遷子女。在這龐大的數字背后，隱藏的是農民工子女的教育問題，尤其是在流入地參加高考難的社會問題。“異地高考”政策的提出被認為是當今高考制度改革的重要突破口，是對現有政策的改進、補充和完善，也是適應時代的發展需要、保障社會穩定和諧的重要舉措之一。

（一）現行高考制度的弊端

1977年國家決定恢復和重建高考制度，此次“破冰之舉”緩解了人才匱乏的困境，而且改變了個人、國家和民族的命運。此后的發展歷程中，我國高考制度一直都在不斷地進行改革和完善，并日益成為影響社會生活各個領域的基本制度之一。盡管在36年的發展歷程中，我國高考制度取得了一些成就，但也存在許多問題，其局限性逐漸暴露，引起社會廣泛質疑和批評。一是“一考定終身”的選拔方式，這種方式偶然性很大，無法充分體現考生的真實水平，并且會加劇和激化基礎教育階段學生之間的競爭；二是全國統一的、單一的書面形式不利于創新型、個性化人才的選拔；三是高考制度中的區域不公平現象嚴重凸顯，集中表現在教育資源和投入上的嚴重失衡，同時高考的區域不公平在考生的錄取分數線上也有著明顯的體現，導致“高考移民”現象盛行，對各地的教育體系造成沖擊，并加劇了競爭。

（二）社會經濟發展的現實需要

改革開放以來，大量農民進城務工，成為我國特有的農民工群體，隨之而來的是，為了能接受更好的教育，大量的隨遷子女也涌向城市。盡管來到了大中城市，這些隨遷子女卻無法享受平等的教育權，不僅入學受到非本市戶籍的制度限制，而且即使有一部分隨遷子女能夠順利進入遷入地學校學習，卻不能在遷入地參加高考，只能回戶籍所在地參加高考。另一方面，由于農民工遷入地通常是經濟較為發達的省市，而其戶籍地往往經濟發展較為落后，造成戶籍地與遷入地在教育資源、教育水平上存在較大的區域差異，使得隨遷子女回戶籍地參加高考面臨著教育內容銜接、如何適應戶籍地高考考試內容等難題。如果政府不能采取強有力的措施解決此項難題，勢必會使其成為危害社會穩定和諧發展的社會問題，不利于社會進步。

二、“異地高考”改革政策制定中面臨的難點

（一）多方利益主體的博弈和協調

政策制定事實上是相關各方利益之間的博弈。在“異地高考”政策的制定過程中存在著隨遷人員及其子女和遷入地政府之間的利益博弈，兩者之間的利益如何平衡是政策制定過程中的主要難點。一方面，當前，教育部已經敦促各省市在2012年底出臺相關政策，對于隨遷人員及其子女而言，必然希望能夠盡可能快地實施“異地高考”政策，以消除與當地學生的差距和不平等；另一方面遷入地政府在政策制定上有多重考量。

首先，遷入地政府在制定政策過程中，必須考慮到本地居民的利益和愿望。一旦實行異地高考政策，隨遷人員數量龐大，會對遷入地現有的已經趨于飽和的教育資源產生沖擊，不僅占用當地的教育資源，而且會影響遷入地原有考生享有的待遇和機會，加劇當地原本已經相當激烈的高考競爭。因此，遷入地政府在制定政策時就不得不深思如何去平衡當地居民與外來務工人員子女間的利益，減少政策實施的阻力。

其次，在制定政策過程中，政府不可避免地會受到地方保護主義和高等教育區域不公平的雙重影響，如何去規避這些問題值得深思。地方保護主義集中體現在高校招生時在各地分配的招生指標與錄取分數線上。通常高校會對其所在地分配較多的招生指標，并劃定較低的錄取分數線。在招生指標和分數線的雙重作用下，隨遷人員子女在流入地接受教育，卻沒有享受到平等的教育權，高考只能回原籍考試。

（二）戶籍制度的桎梏

“異地高考”問題的關鍵在于隨遷人員子女在遷入地進行高考必將受到戶籍阻礙和限制。為了順利開展“異地高考”政策，就必須要對現有的戶籍制度進行調整，消除戶籍制度在高考資格上的阻礙，或至少將戶籍制度對異地高考的影響程度降至最低，否則，異地高考政策的制定將舉步維艱。戶籍制度的調整，會牽涉更多方的利益以及整個社會資源的重新分配，必然會使異地高考政策制定中面臨的問題更加復雜。

三、“異地高考”政策將來執行中可能出現的困難

（一）地方保護主義的阻礙

即使異地高考政策得到了推行，地方政府出于對本地教育資源和本地戶籍考生利益的保護，很有可能會出現“上有政策，下有對策”的現象。異地高考本身涉及的領域太多，高等教育資源的不均、戶籍制度的牽絆、生源利益的難調等等，這也是政策遲遲難以出臺的原因。盡管中央要求各省（區、市）的異地高考方案原則上應于2012年年底前出臺，但什么時候會放開，放開到哪種程度，都是地方政府自行決定，地方政府在考慮到與此相關的一系列因素時必然優先考慮和保護地方的利益。endprint

（二）高考考試方式、錄取方式的調整

現行高考制度主要采取戶籍考試方式，錄取方式是依據考生所在地的分數線和招生指標而定。“異地高考”政策實施后，隨遷人員子女的考試方式和錄取方式要有相應的改變，但又不能與本地戶籍的考生一樣，否則會面臨更大的阻礙。同時由于戶籍制度的桎梏，隨遷人員子女自然也不可能和本地戶籍考生一樣，這是協調不同群體利益的前提和保障，此時就需要在參照標準上依據具體情況來進行調整，不能單一地依據當地或是隨遷人員子女戶籍地的標準。標準如何制定，如何達到雙方相對滿意和接受的地步，都是考試方式和錄取方式調整中需要考慮的問題和解決的難點。

（三）高考招生名額再分

實行異地高考政策，隨遷人員子女在遷入地參加高考，會使得當地考生人數增加，此時需要依據考生人數的變化對遷入地現有的招生名額進行擴招。如果流入地不擴招的話，會使得當地原本已經競爭激烈的基礎教育階段出現過度競爭，從而影響社會安定和發展。同時，考生戶籍原地所分配的招生名額必須減少，相應擴大外省考生的招生指標，用以彌補原地考生的不足，否則會出現遷入地考生競爭激烈與遷出地招生難的問題。

（四）制度上的不完善和法律上的不健全

制度上的不完善是政策推行過程中面臨的嚴重問題，意味著無法對政策上的混亂和不健全進行矯正。法律是政策推行的有利保證，一旦法律不健全，會使得政策推行從法律角度就已經失去了強有力的支持。由于“異地高考”政策還是一個比較新的公共政策，相應配套和完善的法律條文和制度都沒有建立起來，缺乏足夠的法律保障和依據，政策的推行只能依靠地方政府的自覺性和自主性。在具體實施過程中，可浮動性大，再加上地方保護主義，都會增加政策的難度，為政策執行效果埋下隱患。

四、順利推行“異地高考”改革的政策建議

為了解決政策制定和將來執行過程中的難點，政府在推行“異地高考”改革時需要采取相應的措施來確保政策的順利推行，達到預期的效果，實現政策目標。

（一）縮減教育區域不公平，推動落后地區的教育建設

異地高考出現的根本原因是教育區域不公平。東、中、西部之間的教育資金投入差異和經濟發展不平衡，導致了區域之間的教育不公平，才會使得異地高考現象出現。如果各地教育水平平衡發展，就可以從源頭上解決異地高考的問題。為此，需要從資金，人員和幫扶三方面入手，推動落后地區的教育建設。

首先在資金上，中央需要加大對地方教育資源的投入率和利用率，提高教育質量，緩解地方政府教育資金短缺的現象。實行分稅制改革后，地方政府獲得了一定的財權，但是其財力并不充實，而且大部分的財政收入來源于政府間轉移支付，包括財政撥款。如果中央加大對地方教育的撥款，用于改善教學設施和教學環境，提高教育質量，就可以推動落后地區的教育建設，縮短區域間的教育資源和投入不公平現象。

其次還必須有人力上的支援。教師資源不足是落后地區教育發展緩慢的原因之一，落后地區不僅教學環境差，而且最缺乏教師。我國每年實施的大學生“西部支教”活動，鼓勵當代大學生扎根西部，對落后貧窮地區進行支教，發揮志愿者的力量，使其成為我國西部教育事業的重要力量。

最后，由于政府投入的資金有限，因此要充分利用東部地區的優勢和經驗，實施“一幫一”的對口扶持計劃，通過提供優秀人才和資源對落后地區進行幫扶，讓經濟發達地區和教育先進地區帶動落后地區的教育建設。可以先在部分地區進行試點，累積經驗后在全國全面推行。在試點地區的選擇上要有針對性，如可先期選擇廣東省對流動人口數量較大的四川省進行幫扶。此外，還可以發揮非政府組織的力量，加強對落后地區的教育支援。

（二）確立合適的異地高考資格條件

在制定切實可行的異地高考資格條件時，不僅要考慮到隨遷人員的資格，同時也要對隨遷人員子女進行審核，需要兩者同時滿足條件，才能參加異地高考。各省市需要對隨遷人員進行審核，主要從工作是否穩定，是否有穩定的收入和住所，是否系常住人口，對社會做出了貢獻，至少在社會發展中是離不開這個行業的等各個方面進行綜合評價。對隨遷人員子女的要求可以采取“戶籍+學籍”的審核方式。雖然不要求隨遷人員子女擁有流入地的戶籍，但是至少要求其在流入地居住一定的年限，同時在流入地的學籍要達到三年以上，至少保證整個高中時期是在流入地進行學習的，以避免確定異地高考考生資格時產生混亂和無序。

（三）試點推廣和運行

由于隨遷人員子女在各省市分布不均，且有些地區還沒有出臺相應政策，因此，不能采取統一的標準推廣“異地高考”政策，可以采取“先地方，后中央”的方式。在未出臺政策的省份有針對性地選取試點地區實行幫扶計劃。對已經出臺相關政策的省市，中央可以采取權力下放的方式，選取有代表性的試點地區進行重點關注，在發揮地方主動性和能動性的同時，制定符合地方實情的政策，進而在全國全面推廣。

（四）調整教育資金投入和錄取名額分配

隨遷人員子女在流入地參加高考，會對當地的教育和經濟造成影響，如果不采取補償措施的話，會損害流入地部分居民的利益，影響當地的社會穩定。因此需要在資金投入和錄取名額上做出調整，以緩和流入地的矛盾。在資金投入上，中央政府可以進一步加大對流入地的教育資金投入，減少隨遷人員子女的增加對原有教育資源的消耗，同時也可以安撫社會上的不安情緒。在錄取名額上，地方政府可以實行雙標準，將異地高考的考生和流入地考生分開錄取，擴大錄取名額，爭取將競爭壓力減小，這樣可以減小政策在執行過程的壓力和阻力，獲取社會上的廣泛支持。

（五）制定相關法律和法規

“異地高考”是一個比較新的政策，在實施過程中，主要以地方政府為主，如果沒有法律保證和法規保障，政策實施執行過程中可能會出現偏差。因此，需要制定明確的法律條規，從而有利于監督和審查。同樣，政策執行過程中也需要建立和規范相關制度，如規定“異地高考”政策實行過程需要哪些相關部門負責，怎樣來檢查政策實行情況，需要有一個施行結果反饋。

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