中外監督制度比較及啟示

張雯

摘要：由于基本政治制度不同，中國與西方國家監督制度也存在較大的差異。中西方監督制度在其源流與理論基礎方面分屬于不同的文化系統，導致其監督制度結構及其內涵呈現極強的民族和地域文化色彩。但文化和監督系統又因相互的交流與借鑒而博采眾長，對比較中西方監督制度，有利于中國在監督系統的頂層設計、獨立性塑造、監督立法和監督重點和突破口等方面得到一些啟示。

關鍵詞：中外；監督制度；比較；啟示

中圖分類號：D63文獻標志碼：A文章編號：1001-7836（2014）09-0199-02

所謂監督，主要是指人們為了達到政治、經濟、軍事、司法方面的某種目的或目標，仰仗一定的權力，通過對社會公共管理中若干事務的內部分工約束或外部民主性參與控制等途徑，針對公共權力的資源、主體權責、運作效能等而相對獨立地開展的檢查、審核、評議、督促活動。從公共治理角度看，監督制度的功能在于降低治理成本，糾正智力偏差，促進社會合作，服務經濟發展，抑制腐敗，提高管理效能。為此，比較中西監督制度，借鑒西方監督制度中的積極成分，為中國監督制度的完善與效能的提升具有很強的積極意義。

一、中外監督制度的源流及相關理論

（一）中外監督制度的源流

1雅典城邦和古羅馬共和國的權力制約觀念與實踐

在雅典城邦時期，梭倫改革建立的四百人議事會和民主機構“陪審法庭”為平民控制國家權力和監督政府行為提供了重要途徑。后來克里斯提尼建立十將軍委員會和陶片放逐法防止權力集中和濫用，完善陪審法院以保證公民權利的維護。

在羅馬共和國時期，權力制約機制變換比較頻繁，包括由執政官、市政官、財務官等組成的行政長官機構，以及公民大會、元老院等權力中心。從這一發展歷程可以看出，這是一種相互制約與演進發展的機制，各權力中心均有一定的權力偏重來制約來自另一方權力的侵犯，甚至這種權力可以在很大程度上抑制另一種權力的發揮。

2中國古代御史監察機制的發展

早在先秦時期，中國就出現了諸如調查民意的詢問官“小司寇”、“掌諫王惡”的“保氏”，以及協助冢宰管理王都百官和糾舉違失的小宰等監察官職。秦朝時，設置御史大夫一職，監督和糾舉百官。漢朝時，在縱向上設置三級監察系統，即監察中央官吏的御史府、監察州郡二千石官吏的州刺史，察訪縣級官吏的督郵；橫向上建立互不統屬的三大機構：御史府、丞相司直和司隸校尉。唐朝至明清以來，中國的監察系統基本上形成由中央監察系統、地方監察系統、特殊監察系統組成的分工合作、相互補充又相互制約的監察系統。

（二）中外監督制度的相關理論

1西方國家監督制度的相關理論

第一，主權在民論。盧梭認為：“行政權力的受任者決不是人民的主人，而只是人民的官吏，只要人民愿意就可以委任他們，也可以撤換他們。”[1]這說明，行政權力完全處于人民的監督甚至掌控之中。第二，分權制衡論。早在古希臘時期，亞里士多德就提出分權的思想。孟德斯鳩提出以權力制約權力的觀點，實行職能分權，即立法權、行政權和司法權三權分工制約的機制。第三，法治論。“法治與人治的主要區別在于專橫的消除以及隨之確保的可預見性和‘恒常正義。”[2]亞里士多德認為“法治優于人治”，并且法治不僅要有善法，還要必須遵循；同時，隨著法制環境的變遷而慎重修訂與補充。

2中國監督制度的相關理論

馬克思、恩格斯在充分肯定巴黎公社革命創舉的基礎上，總結了人民監督的特點：一是議行合一制度的確立，建立了民主管理的政權組織；二是所有公職的公開性和普選性，讓公職人員處于全體公眾的監督之下。

在蘇維埃政權建立以后，列寧致力于建立上下監督與平行監督相結合、群眾監督與專門監督相結合、黨內監督與黨外監督相結合的全方位監督體系。“讓人民法院加倍注意對官僚主義、拖拉作風和經濟工作上的指揮失當進行司法追究。”[3]同時，他鼓勵和支持報刊等大眾傳媒發揮輿論監督作用。

毛澤東、鄧小平的監督論述與實踐理論具體體現在：第一，完善民主集中制，開展黨內民主生活監督；第二，建設人民政治協商制度和人民代表大會制度，堅持中國共產黨與民主黨派間的“長期共存，互相監督”；第三，實施黨政職能分開，避免黨以黨代政，堅持在民主政治基礎上對政權運行狀況進行監督；第四，建立多種專門性監督機構相結合的監督系統。

二、中外監督制度體系比較

（一）代議機關監督

從監督的主體來看，在西方，主要是議會及其委員會和議員擔當監督責任。議員一般是專職的，享受在議院內發言不受追究、未經議會許可不得被逮捕或拘禁、優厚的工資福利和配備助理人員等優越條件。在中國，人民大表大會及其常委會和人大代表行使監督權。全國人民代表大會監督“一府兩院”及其官員的工作和行為，各級人大及其常委會擁有對本級政府的監督權。

從監督對象和內容來看，西方國家的議會主要審核和批準政府的預算、決算，監督重要人事任免和重大內政外交活動；法院的人事安排和法官的行為；監督和彈劾國家元首；監督議會內部機構和成員的行為。中國的人民代表大會及其常委會主要監督本級人民政府、法院和檢察院的工作，監督由其選舉和任命的國家機關工作人員的行為，監督下一級國家權力機關和上一級人大代表等。

（二）行政監督

第一，行政外向監督，主要體現在對立法權、司法權的監督。如美國總統可以否決國會通過的立法議案，英國內閣可以用立法提案權引導議會立法的價值取向，德國的聯邦政府有解散議會的建議權、立法優先創議權等。而中國的行政機關基本沒有這些權力。第二，行政層級監督，主要包括中央對地方和上級對下級的監督。在英國中央主要對地方政府組織機構運行機制、公共事務管理以及地方權力的運用進行監督；美國主要由州來對地方政府進行監督；法國一般是一些部長兼任重要城市市長或中央向地方派駐“共和國專員”代表。在中國，中央政府對各省（市）的人事直接監管，對少數民族地區實行民族區域自治，對港澳臺實行擁有高度自治權的“一國兩制”。在上級對下級監督方面，西方國家的高官在形式上支配下屬官員，但建立在公務員制度上的上級與下級之間實際是相互制約與依賴的關系，中國堅持“黨管干部”的原則，實行集體領導下的首長負責制。endprint

（三）政黨和社團監督

西方國家的政黨制度一般是兩黨制和多黨制，政黨作為競爭性的執政黨或者在野黨，其監督作用主要體現在監督選舉、議會立法、政府決策及實施、間接影響國家司法機關等方面。而中國是中國共產黨領導的民主黨派參政的政黨制度，中共領導，各民主黨派合作參政。在社團方面，西方國家存在著大量的規范的非政府組織、利益集團來監督和影響政府的行為；中國的社團組織一般具有較強的官方色彩，從某種程度上可以說監督的作用比較小。

（四）公民和輿論監督

在西方，公民的監督一般體現在其政治參與過程中，如參與投票、組織政治討論、參加決策、游說政客等；在中國公民的監督主要是信訪和舉報制度；輿論監督一般包括社會全體輿論監督、國際輿論監督、社會公論和新聞媒體輿論監督等。西方國家的新聞自由度和新聞調控幅度比較大，而中國的新聞監督自由相對較小。

三、對中國監督制度的完善及反腐工作的啟示

過去，國家更重視對腐敗后的嚴懲。但十八大召開以后，新一屆領導集體則更強調監督體系的完善與時效性，不僅關注法律監督與懲治，更強調了對權力運行中的監督，強調黨的自身建設，重視監督體系和預防腐敗體系的建設。這反映中國的監督制度日益走向法制化、系統化與時效化。因此，通過中西方監督制度的比較，為中國監督制度的完善與反腐工作的有效開展提出幾點建議：

首先，中央領導集體要有不怕被監督和監督出問題的精神，為了監督的實效敢于得罪既得利益集團的氣魄，更要有推進監督制度發展的長遠規劃。西方國家的政府領導人時刻處于被監督狀態，為了下一屆可以連任，深入開展監督和反腐敗工作，以凈化黨派內部環境和提高其信賴度。雖然中國政府領導人也是任期制，但是由于缺乏必要的監督，尤其是頂層設計即對最高領導層的監督，使得監督對最高領導層的道德素質依賴性極大提高，進而促使監督存在不全面性和制度缺陷。因此，在現階段，一方面需要不斷地去探索頂層監督制度的設計；另一方面，需要鼓勵新領導集體監督和反腐不能只停留在“新官上任三把火”的形式上。

然后，亟待建立統一、高效、獨立的監督體系。北京航空航天大學廉潔研究與教育中心主任任建明指出：“現行體制是條塊系統，三個系統五個機構，黨有紀委、行政有監察和預防，司法有反貪和預防。盡管1993年中紀委、監察部就合署辦公，十六大以來有派出機構的統一管理改革、建立巡視制度，但這個改革還沒有完成。”因此，他建議應當把當前的監督系統進行有效整合，即“縱向垂直、橫向整合”——縱向上保留中央和省兩級機構，省級以下的監督系統都是垂直的，讓監督機構具備完全獨立性；橫向上整合現在的多分布領域并且呈條塊分割的系統，形成一個規范性的統一的監督系統，提高其監督效率。

最后，需要完善監督立法體系。西方監督制度在程序監督、政務公開和組織權限劃分等方面的設計，對當下中國黨政分開、依法辦事、人民監督的進展具有積極意義。中國政法大學副校長馬懷德認為，監督特別是反腐要靠法治，要制定《重大決策程序條例》、《政務公開法》、《行政組織法》，以約束和監督領導干部的重大決策權，敦促政務信息公開與規范，以及劃分政府權力的邊界，將公權力納入法治軌道。

參考文獻：

[1][法]盧梭.社會契約論[M].北京：商務印書館，1962：123-124.

[2]梁治平.法律的文化解釋[M].北京：生活·讀書·新知三聯書店，1994：4.

[3]列寧全集：第42卷[M].北京：人民出版社，1985：362.2014年9月1第33卷第9期黑龍江教育學院學報1Journal of Heilongjiang College of EducationSep.20141Vol.33 No.9endprint