湖南轄內第三方支付監管現狀調查

魏欣

摘要：近年來我國第三方支付業務快速發展，第三方支付平臺上的資金交易量迅速擴大，隨著非銀行金融支付體系中占據越來越重要的地位，第三方支付為消費者帶來了極大的便利和快捷，但也給監管部門帶來了巨大的挑戰和困惑。中國人民銀行作為國家支付體系的監管者，于2010年 9 月正式發布了《非金融機構支付服務管理辦法》，將我國第三方支付機構由缺乏監管階段過渡到了嚴格審批階段。本文從近年來我省第三方支付業務發展現狀入手，描述現有體制下的監管情況，指出監管存在的問題與不足，并結合西方發達國家對第三方支付機構監管啟示，有針對性地提出我國加強和完善第三方支付監管的對策與建議。

關鍵詞：第三方支付；央行監管；支付監管；對策建議

近年來，央行針對互聯網金融出臺了一系列監管政策與措施，但相對于互聯網金融的快速發展，央行監管缺乏有效預判和監督，始終處于“慢半拍”狀態，造成監管滯后。中國人民銀行作為國家支付體系的組織者、參與者和監督者，應密切關注市場情況，立足防范風險，保障支付安全，有效發揮央行支付監管的重要作用，及時解決第三方支付中存在的問題與不足，促進支付行業健康有序發展。

一、湖南轄內第三方支付機構業務發展現狀

1、支付機構穩步增長。據調查統計，截止2013年末，湖南轄內第三方支付機構有22家，占全國已審批機構數的8.2%，其中本地法人支付機構有7家，異地已備案分支機構有15家；從審批業務類型看，獲準提供互聯網支付業務的有11家，移動電話支付業務的有7家，固定電話支付業務的有2家，預付卡發行與受理業務的有9家，預付卡受理業務的有3家，銀行卡收單業務的有13家。從調查情況看，2011年湖南轄內第三方支付機構（含本地法人和異地法人分支機構，下同）有8家，2012年湖南轄內第三方支付機構有14家，呈逐年上升趨勢。

2、從業人員初具規模。從第三方支付機構從業人數看，2011-2013年各第三方支付機構分別有從業人員508人、644人和953人，截止2013年末，同比分別增長28%和88%，環比分別增長27%和48%，從業人員呈逐年增長態勢，大部分從業人員具備支付管理、信息技術、會計金融等專業背景或相關從業經驗，其中銀商湖南分公司、商聯公司和通聯湖南分公司3家機構人員規模較大，2013年末3家公司從業人數占總人數的59%。

3、資產規模不斷擴大。從公司資產規?？?，截止2013年末，湖南轄內7家法人支付機構年末資產總額在5000萬以下有3家，在5000萬至1億元的有3家，10億元以上的有1家。年末凈資產總額在3000萬以下的有5家，在3000萬至5000萬的有1家，在1億至5億元的有1家。資產總量和負債總量分別為48.89億元和42.35億元，與上年同比大幅增長，分別116.23%和141.45%，所有者權益總量為6.54億元，其中銀商湖南分公司和通聯湖南分公司2家分支機構資產合計達 1.13億元，同比增長26%。

4、公司效益前景可觀。從公司效益來看，2013年湖南轄內7家法人機構全年營業收入合計3.65億元，與上年同比增長187%，凈利潤合計1.25億元，其中，銀商湖南分公司和通聯湖南分公司實現凈利潤分別2948萬元和361萬元。中移公司首次實現扭虧為盈，實現凈利潤1.43億元，其余6家法人機構仍處于盈虧平衡或虧損狀態。

截止2013年末，各第三方支付機構備付金余額在1000萬元以下的有20家，在1000萬至5000萬元的有1家，在5億元以上的有1家。

二、目前湖南轄內第三方支付監管現狀

自總行頒布《非金融機構支付服務管理辦法》及其實施細則以來，湖南轄內人民銀行各分支機構根據總行的統一安排部署，本著“積極穩妥、規范發展”的原則，加強制度建設，促進規范發展，堅持依法監管，嚴格支付業務許可初審，開展專項檢查與調查，穩步推進第三方支付業務監督管理。

（一）加強監管制度建設。為促進湖南轄內第三方支付機構提升內部控制與風險防控水平，長沙中心支行先后制訂并出臺了《湖南省支付機構內部管理與控制工作指引》、《湖南省支付機構消費者權益保護工作指引》，明確支付機構內部機構設置、基本框架，內部風險控制目標等；印發了《湖南省銀行卡收單業務管理實施細則》，對特約商戶管理、業務外包管理、終端機具管理以及本地化經營管理提出了具體要求。

（二）開展執法檢查和調查。2011年以來，長沙中心支行協同省監察廳、省預防腐敗局開展省內多用途預付卡專項檢查，強化預付卡風險管理，規范預付卡市場的發展。組織對省內支付機構（包括法人機構和已備案分支機構）進行了全面執法檢查，查出違規問題及風險隱患200多個，督促各支付機構整改落實；對部分違規問題和風險隱患較多的機構，對其高管人員實行約見談話，并先后對存在嚴重違規問題的兩家支付機構處以8萬元罰款。建立支付機構市場違規行為社會監督舉報機制，根據社會監督舉報，調查了3家未在人民銀行分支機構備案違規開展支付業務的線下收單支付機構，并向其總部所在地人民銀行發出協調處理的函；對省內一家未獲許可從事互聯網支付業務的法人機構進行清退處理。與此同時，對省內已備案的支付機構分公司進行業務調查，針對存在的問題與風險隱患，提出改進建議；根據總行要求，對星聯公司、快錢湖南分公司違規開展業務進行調查，及時向總行報告有關情況，切實維護支付機構市場秩序。

（三）探索非現場監測管理。為加強對轄內支付機構的非現場監管，2012年，長沙中心支行下發了《關于支付機構信息及數據報送有關事項的通知》，建立了業務數據報送機制，要求支付機構定期向人民銀行分支機構報送有關業務數據和經營管理等信息，對相應數據進行分析，針對可能存在的風險隱患及時進行風險提示。2013年，長沙中心支行組織研發了支付結算非現場監管與評估系統，進一步強化非現場監管信息系統建設，并建立了支付機構經營與業務合規評價體系。

（四）推動銀政企支付業務的協調與合作。按照總行的要求，協調銀聯湖南分公司、中國電信、中國移動、中國聯通起草完成《移動支付業務管理辦法》；積極與省政府、省發改委溝通協調，將積極促進湖南第三方支付市場發展、推動第三方支付機構與電子商務企業合作納入《湖南省促進電子商務發展發展實施方案》；引導并鼓勵支付機構與銀行機構合作，促成中移公司與省內12家銀行機構召開了移動支付業務合作座談會，促成其與中國銀聯、招商銀行長沙分行等有關機構合作推出基于NFC手機錢包業務；指導省內星聯、星廣等預付卡支付機構與中石化、公交地鐵等相關企業合作，將預付卡使用領域延伸到汽車加油、公交地鐵等公共服務領域；指導并推動中移、鷹皇等互聯網支付機構與湖南有線、步步高、省供銷社等企業合作，拓展服務領域；中移電子商務有限公司成為全國農村地區手機支付試點機構，并成功試點農村地區手機支付業務。

（五）加強宣傳培訓。調查期內，長沙中心支行先后組織支付機構人員開展《支付機構預付卡業務管理辦法》、《銀行卡收單業務管理辦法》《支付機構客戶備付金管理辦法》等制度培訓，培訓人員500多人次；組織對省內各支付機構負責人進行相關業務知識的培訓和考試，共培訓和考核相關人員70人，有效提升了各支付機構從業人員的合規意識；定期召開支付機構工作會議，研討市場發展形勢與存在的問題，部署市場監管政策。

三、第三方支付監管存在的主要問題與不足

（一）監管法律立法層較低。自2010年以來，總行雖然以中國人民銀行令和中國人民銀行公告分別下發了《非金融機構支付服務管理辦法》（以下簡稱“管理辦法”）和《非金融機構支付服務管理辦法實施細則》，但其僅是一部部門規章，法律效力層級較低，可采取的監管措施和處罰方法有限，監管的權威性較弱，且未上升到國家法律層面，難以達到預期效果。

（二）監管體系不能適應市場發展需要。管理辦法中雖明確規定了支付機構依法接受中國人民銀行的監督管理，但第三方支付業務是基于技術創新和支付手段的清算支付業務，涉及電子商務、信息、網絡、金融等多個方面，且各類支付產品之間的界限趨于模糊，又與銀行創新服務密切相關，在實踐中容易產生多頭監管或監管空白、法律適用混亂或沖突等問題。而根據調查了解，湖南轄內各級分支機構目前對第三方支付監管還沒有成立相對獨立的部門對支付機構進行監管，而是由會計財務部門或支付結算部門人員兼管，存在專業人員短缺、監管經驗匱乏的情況，加之缺乏現場監督及非現場監督的必要技術手段，分支機構難以對支付機構實現有效監管，不能適應市場的發展需要。

（三）市場準入門檻過高不利于支付市場的健康發展。根據總行下發的管理辦法要求，對擬申請設立在全國和省級范圍內提供第三方支付服務的機構要求其注冊資本分別為1億和3000萬元，相對與美國、歐盟等發達國家來說，我國對第三方支付市場準入十分嚴格且市場準入門檻較高。調查發現，設置過高的準入門檻容易造成支付市場的壟斷行為，不能充分發揮市場自由競爭的功能，也不能更好的促進第三方支付的良性發展，很有可能對從事支付業務的實體因為達不到準入要求，而游離于監管之外，造成“黑色經濟”，進一步增大支付市場的風險。這種高門檻的市場準入要求也阻擋了一批十分具有創新能力和積極性的中小企業進入第三方支付行業。

（四）支付交易過程監管操作性較差。第三方支付業務特別是涉及網絡交易具有匿名性、迅捷性等特點，由于監管部門對第三方支付機構資金的來源去向、交易是否為真等難以識別，致使不法分子可以通過第三方支付機構進行洗錢、恐怖融資、賄賂、賭博、詐騙、信用卡套現、逃稅漏稅等非法活動，加之監管部門和監管對象之間存在嚴重信息不對稱，監管部門在監管手段、信息化進程上的差距和聯合監管目標的差異性，決定了第三方支付互聯網金融創新活動難以在短期內得到全方位動態監管。調查發現，省內部分市州存在沒有資質或沒有在當地人民銀行分支機構備案的第三方機構采用非銀聯渠道清算、移動POS收單等現象，當地人民銀行分支機構苦于證據不充分、監管手段落后而無法實施有效監管。

四、國外第三方支付監管啟示及對我國第三方支付監管的對策與建議

（一）國外第三方支付監管情況

美國、歐盟等國家和地區第三方支付起步較早、發展較快，在監管立法上，美國和歐盟雖然都沒有專門針對第三方支付的立法，但它們都在原有法律制度基礎上加入適應新形勢的創新規范，以此來應對第三方支付這一新生事物；在監管理念上，美國和歐盟都是以促進發展為主，以規范監管相結合的模式，采取比較寬松的監管方式來激勵創新，讓第三方支付業務有相對寬廣的發展空間；在客戶資金安全上，美國和歐盟都把法律監管的重心放在保障客戶資金安全上；在建立有效的管理制度上，美國和歐盟都建立了第三方支付機構從業人員管理制度、第三方支付機構信息公開制度、消費者保護制度等制度。

亞洲的第三方支付監管目前仍處于發展初期。新加坡于1998年頒布了《電子簽名法》；韓國以及中國的香港和臺灣地區也相繼成立了針對第三方支付監管機構，并頒布相關法規條例；香港金融管理局采取了行業自律的監管方式，收到了較好的效果。但是，亞洲各國都沒有對第三方支付制訂專門的監管法規，相應的監管政策仍處在探索階段。

（二）我國第三方支付監管的意見與建議

1、健全第三方支付監管法律法規。加強立法建設，盡快出臺由國家層面制定并頒布的第三方支付監管條例，提高監管權威和監管效率。明確第三方支付機構的合法地位。監管部門應對從事第三方支付服務類企業從注冊資本、保證金、風險管理體系、技術標準運用等多個方面制定詳細的準入標準，將第三方支付服務納入反洗錢管理體系和征信體系。通過法規嚴格限制第三方支付機構的業務經營范圍，控制其支付風險和信用風險，切實防范因第三方支付機構擅自挪用客戶在途結算資金形成支付風險，而引發社會問題。

2、構建科學有效的監管體系。第三方支付業務具有綜合性的特點，涉及到銀行、證券、保險、工業信息等多部門的監管范圍。央行應該加強與其他“三會”等監管部門的協調，發揮超級聯系人的作用，協調各方監管機構，做到統籌安排、科學監管，避免各方互相推卸責任出現的監管盲點，提高監管效能。建議總行進一步明確專門部門和人員，落實第三方支付監管職責，加快研究第三方支付機構創新產品，不斷更新監管要求，完善監管措施和處罰機制，切實加強對第三方支付機構的監管，彌補由于監管力量不足、不到位帶來的監管失察。鑒于當前第三方支付行業規模急劇擴大，可以促使其成立行業協會，強化行業自律，并積極引入社會監督。

3、防范第三方支付機構風險。建議參考美國的監管模式將第三方支付機構定位為“貨幣服務機構”，在做好事后監督的同時，要突出事前管理，強化事中監督，避免不良后果的出現，即：要對支付機構的市場準入、業務范圍、資本狀況、內部控制、系統運行、風險管理等進行靜態監控，又要從技術上完善監管手段，加大資金監測力度，建立動態、實時的風險監測和預警系統，有效防范和控制風險，保護各方利益。建議要求第三方支付機構比照金融機構及時向監管部門報送大額現金交易和可疑交易報告，并接受清算支付、業務創新和反洗錢方面的相關監管，對交易資金進行監測與記錄。沉淀資金可交由專門的資產管理公司負責管理。

4、利用現代科學技術監控第三方支付交易過程。監控物流物聯網，全方位跟蹤定位監控貨物的流程，以保證貿易的真實性。實行賬戶綁定，監控資金流賣方在提供發票、提貨單等單據信息后才能在第三方支付機構開設一個與銀行賬戶同名的虛擬賬戶，這些單據所含信息與稅務、質檢、工商等部門在一個系統平臺上共享，通過相關部門的介入以保證貿易和單據的真實性。通過這兩個步驟，實現貨物及資金來源去向的定位，可以有針對性地阻截非法交易活動，進而實現對第三方支付交易過程的監管。

參考文獻：

[1] 汪君君：“第三方支付的監管問題”、《法律博覽》、2014年第11期.

[2] 楊濤：“第三方支付的轉型與監管”、《銀行家》、2014年第5期.

[3] 巴曙松、楊彪：“第三方支付國際監管研究及借鑒”、《財政研究》、2012年第4期.

[4] 張競文、戴銀：“第三方支付與監管”、《現代商業》、2014年第8期.

[5] 楊晨：“關于第三方支付平臺法律監管的研究”、《財經界》（學術版）、2014年第6期.

[6] 劉成賀：“論我國第三方支付監管的完善”、《畢節學院學報》、2011年第7期.

[7] 陶穎：“淺議互聯網金融下的央行支付監管”、《時代金融》、2014年第7期.

[8] 張健華：“我國互聯網金融監管問題研究”、《浙江金融》、2014年5月刊.