我國信訪制度與域外類似制度的比較與啟示

我國信訪制度與域外類似制度的比較與啟示*

*江蘇省2014年度普通高校研究生科研創新計劃項目“我國臺灣地區陳情制度研究——與大陸地區信訪制度之比較”(項目編號：KYLX_1182)的階段性研究成果。

魏茹

蘇州大學法學院，江蘇蘇州215006

摘要：2015正值國務院《信訪條例》頒布施行十周年，全國各地方政府及工作部門認真貫徹與落實《信訪條例》，維護了公民權益，加強了政府與群眾的緊密聯系。然而，隨著社會日新月異的變化，信訪制度的發展和延續也面臨著更多的爭議與挑戰。因此對中國大陸信訪制度與臺灣地區陳情制度、香港申訴專員制度、日本苦情處理制度以及西方國家議會監察專員制度作一比較分析，顯得尤為重要，通過汲取域外類似制度的經驗教訓并相互借鑒，化解信訪制度的現實困境、探求我國信訪制度的治本之策。

關鍵詞：信訪；域外；比較；啟示

中圖分類號：D922.1;D931.3

作者簡介：魏茹(1991-)，女，安徽馬鞍山人，蘇州大學王健法學院憲法學與行政法學專業碩士在讀。

一、我國信訪制度的現實困境及問題存在

信訪制度作為一種極具中國特色的人權救濟方式，在我國具有公民政治參與和利益表達、實現權利救濟和糾紛化解的社會“安全閥”作用。進入上世紀90年代以來，伴隨著社會轉型帶來的民主化與法制化影響，傳統的信訪制度開始逐漸暴露出許多問題與不足：信訪案件數量大；集體上訪、重復上訪、越級上訪不斷；群體性事件矛盾和沖突激化等等，我國信訪活動面臨著嚴峻態勢。具體來說，信訪制度存在的問題主要有以下幾點：

(一)信訪法律法規體系不完整

我國已于2005年頒布施行了新的《信訪條例》，全國絕大數的省、市、自治區相應的地方性法規也都陸續出臺，行政法規與規章、地方性立法等構建成信訪制度新體系。時至今日，信訪工作已成為政府和人民群眾聯系的橋梁和紐帶，而目前的信訪工作并非依靠法律，更多的是依靠內部的政策、通知等公文。在我國法律體系上，缺少一部獨立《信訪法》的立法，信訪工作無法可依。①而現行《信訪條例》法律位階低、約束力小，可操作性和強制執行力等方面存在諸多問題和缺陷，信訪任務還有很長的距離要走。②

(二)信訪制度功能定位不明確

隨著行政管理的日益復雜，傳統的訴訟渠道程序繁瑣且費用高昂，受時間資源和投訴政治渠道難等因素的限制，如何保護公眾免受行政機關的侵害成為一個嚴峻挑戰。我國在現實條件下存在種種限制，權力機關監督力度不夠、人員專業化水平不高、行政復議公正性不強、司法機關不獨立等一系列嚴峻問題，信訪作為“法外救濟渠道”的功能性設置，嚴重背離了現實需求。信訪制度功能定位的不明確，導致人們認知的偏差，在自身合法權益遭受侵害時，往往涌入信訪渠道來尋求權利救濟，公民“往往把信訪看成了優于其它行政救濟甚至國家司法救濟的一種特殊權利”③，違背了信訪制度為公民提供一條政治參與、行政監督、權利救濟有效渠道的設立初衷。新時期下的信訪，應當是為了彌補行政救濟形式法治的缺陷而設立的補充性的救濟制度，作為國家密切聯系群眾的重要方式之一，應積極發揮這種權益救濟方式，彌補法治的不足，真正實現公眾參與、監督和評價的功能。

(三)信訪機構設置分工不統一

我國的信訪機構龐雜繁多、部門林立，交叉重疊現象嚴重，沒有形成一個獨立有序的體系。我國的信訪工作機構空前復雜，國家層面上的信訪機構為國家信訪局，地方政府各級黨委、人大、法檢及相應職能部門都存在信訪機構，譬如“信訪局”、“信訪辦”、“信訪處”等，名稱不一，但又擁有相似的職能。《信訪條例》規定，信訪工作堅持“屬地管理、誰主管、誰負責”的原則，各級人民政府“分區負責”，機構之間并沒有嚴格的隸屬關系。信訪機構的權力過于分散，缺少必要的聯系與制約，更是無形中加大了重大復雜案件的解決難度。

(四)信訪制度處理機制不健全

由于信訪制度在處理標準上缺乏有效的統一，經常導致同案不相同的處理結果。國務院《信訪條例》中，信訪機構的權限、程序和職責等工作內容規定不明確，在實踐上更加不確定與隨意。信訪機構實質上并不具有行政權力，而其權力卻不受制約，國家機關的部分職能有時甚至都被信訪所替代行使；“傳達室”和“郵局”式的信訪督辦以領導批示為依據，帶有強烈的人治色彩，信訪群眾的失望與不滿由此而生。④信訪機構對于現實中來訪者信訪事項“踢皮球”，互相推諉，一拖再拖，信訪者奔走于多個部門之間，花費大量時間精力甚至金錢，導致矛盾激化，愈發增加了問題解決的成本和難度。信訪制度自身存在的機制不健全等問題，不利于和諧社會的構建。⑤

二、信訪制度與域外類似制度的比較分析

(一)機構設置之比較

以臺灣地區陳情制度為例，作為“向政府陳述意見”的一種方法，各行政機關指派專門單位及人員負責處理人民陳情事務。在香港，區別于大陸行政復議機構與政府法制機構合署辦公的方式,行政申訴專員公署獨立于各行政部門，在接受投訴后，可以不受被投訴機關的干擾而獨立展開調查活動及提出建議。⑥申訴專員現時公署直接向香港行政長官負責、專責監察政府運作，主要調查一般政府部門和主要公營機構行政失當的投訴。在日本，苦情處理機構隸屬關系明晰，分工明確，并設有專門的機構針對不同類型的行政相對人進行商談、調停和處理，譬如就有市民商談室、局、處這種地方性機構。苦情處理制度作為一項補充性的行政救濟機制，大大尊重了司法獨立性。在歐洲，議會監察專員代表議會,有權監督法院、行政機關及人員執行法律和命令是否適當。大多數國家的監察專員都是由議會選舉產生且獨立于議會，任職期間監察專員獨立工作，不受議員、議會及黨派的干涉與限制。

再看我國，由于信訪案件數量龐大，人員機構十分有限，更是強調分級管理，主管領導負責的原則。歷史沿革看來,國家信訪工作機構最早是由秘書機構演變而來，由于目前信訪工作受較多外界干擾，信訪機構向職能機構的轉變依舊步履艱難。各級政府信訪局、信訪辦處理信訪事項主要還是根據領導批示，由同級人民政府辦公廳、辦公室代管。⑦信訪責任追究功能受限，針對行政行為的合法性、合理性，信訪工作機構并無調查和評價的權限。

(二)受案范圍之比較

臺灣的陳情制度事項廣泛、內容不一、特性不同。作為一種溝通民意、輔助救濟的手段，陳情與信訪基本無異，都主要指依法向有關國家機關所作的一種申訴、建議、控告、查詢的活動。⑧香港的行政申訴制度既糾正政府行政失當，保障政府行使權力正當性，也能解決公民因行政失當造成的冤屈和不滿,防止無理取鬧。申訴專員的職權范圍幾乎涉及到全部政府部門。在日本，苦情申訴的前提有所限制,行政機關已經在處理的、司法機關正在或已經審理過的案件，都不在苦情申訴范圍內;對于行政機關處理的行政訴訟制度等正規途徑不允許申請救濟的所有事項，當事人都可以提出苦情申訴。⑨這與我國信訪制度的受案范圍較為相似。西方各國家議會監察專員的權力有所不同，有的監察專員只有調查權沒有處理權；有的監察專員甚至可以作出懲罰性的處理決定，如警告、罰款、勒令改正、給予相關人員停職或撤職等。至于議會監察專員在調查中發現的違法違規行為,一般將其移交司法機關繼續處理。⑩

我國《信訪條例》僅在第14條、第21條規定了信訪的受理范圍。被定義為“法外救濟渠道”的信訪制度與行政復議、行政訴訟相互排斥，信訪工作的范圍則是那些不能被納入行政復議與訴訟的事項。由于未作出強制性規定，信訪案件的審理過于隨意，信訪機構遠不能承載實踐中的信訪事項，信訪工作機構依靠領導批示選擇部分事項調查處理，導致大量的案件得不到處理、公民的權利得不到伸張，司法不公造成了社會矛盾的加劇。

(三)職能權限之比較

在臺灣，陳情制度具有行政救濟、行政監督、行政指導等多重功能，保障了個人權益，維護了國家公益。?而修訂后的香港《申訴專員條例》，規定申訴專員具有調解權、財產取得和持有權及各項豁免權等，申訴專員扮演著監察政府的重要角色。從行政救濟與行政監督的功能角度看來，日本苦情制度與我國信訪制度較為相似。除此之外，苦情制度還具有政策評估的功能，是一種綜合性更強的行政申訴救濟制度。?與我國不同的是，西方監察專員的監察范圍和對象更加廣泛。除了可以受理民眾對違法行政行為的申訴外，也審視公共事務中法規命令的執行情況，以及不公平、不合理公權力等現象的行使。

反觀我國的信訪機構，實際上并沒有相應的實權。信訪機構對于群眾的來信和來訪，進行匯集與整理，在某種程度上仍具有秘書功能。?信訪部門對進入系統內部的大量民意訴求只有程序性權力，信訪機構本身并無實質的調查權、處理權。信訪部門工作職能與權限的模糊，加大了信訪問題解決的復雜性。

(四)運行方式之比較

臺灣地區《行政程序法》與《行政機關處理人民陳情案件改進要點》中規定，對于陳情案件的答復應采取強制主義，對于民眾的要求，行政機關要認真對待，并將審查處理之結果詳情告知陳情人。?大陸《信訪條例》則采取告知的選擇主義與明確的時限原則，對行政信訪制度作出了類似規定。香港申訴專員制度的運行方式也很具特色，除了調解外，還有“現處計劃”、“提供協助/作出澄清”等運行方法。行政申訴制度通過檢討并改善行為模式，不斷地推出新的解決方法，在香港收到了良好的社會反響。而日本的苦情制度與我國信訪制度都有過程簡便、成本低廉和即時終結的特點。相比信訪制度，議會監察專員制度程序靈活，在處理民眾針對政府的投訴時秉持中立態度且更加專業，民眾也不用花費金錢。此外，監察專員可以在年報或者特別報告中公開自己所調查的行政行為,而對于拒不理睬的行政機關，監察專員會通過媒介的力量利用輿論壓力解決問題。我國的信訪制度雖起步較晚，但作為一種中國特色的行政救濟方式，信訪救濟范圍廣、形式多樣，在實務的運作上，行政機關具有充足的自由裁量空間。《信訪條例》中規定的回避制度與獎勵制度較為特色，一定程度上保證了信訪者的安全與信訪事務的公正處理。

三、域外類似制度對我國信訪制度的啟示

縱觀臺灣地區陳情制度、香港申訴專員制度、日本苦情制度與西方議會監察專員制度，都存在法制化水平高、處理及時、程序簡便等特點，防治行政機關濫用權力，保障公民自由行使權利，促進了法律法規的進一步完善。綜合各國家及地區之本土經驗、結合我國國情，域外類似制度對我國信訪制度的啟示主要有以下幾點：

第一，制定信訪制度的立法依據。現行我國的信訪制度立法理念上認識不足，信訪制度作為維護社會穩定的一項工具，沒有切實重視民主參與與人權保障，“自上而下”的色彩濃重。要厘清信訪制度與行政復議、訴訟、仲裁等其他糾紛解決機制的邊界，明確信訪工作的職責與信訪部門的法律地位。將信訪制度的受案范圍、處理規則、職責權限等各方面，用法律法規的形式作出明確規定，賦予信訪部門必要的協調權、調查權、質詢權等。在提高社會功能與司法權威的同時，重視各種非訴訟糾紛解決機制的發展。?現行《信訪條例》屬于國務院頒布的行政法規，制約力度不夠、法律強制性不足，從長遠角度看來，應加強信訪工作的頂層設計,加快啟動信訪立法,從國家層面進一步完善信訪工作體制，盡早將制定《信訪法》、《行政程序法》納入全國人大常委會立法日程。提高信訪制度的專門化與法制化，形成行政復議、行政訴訟、行政調解與信訪制度“四足鼎立”的行政糾紛解決體系。?

第二，強化信訪工作機構的獨立性。中國的信訪機構隸屬于國務院，各級地方政府的信訪工作機構也大都設置在國家機關內部，由行政部門支持其運作。?信訪機構缺乏最基本的獨立性，本身并無調查權、處理權等實質的行政職權。沒有相應的職權，就無法盡到自己的職責。我國應賦予信訪機構充分的調查權、處理權，國家機關和有關組織積極配合信訪案件的調查與判斷，強化政府信訪工作機構的獨立性、提高其地位。

第三，建立信訪工作責任追究機制。對于行政效率的提高和人民權利的保障來說，責任追究機制的設立不可或缺。現實中存在部分行政機構或工作人員違法侵害公民合法權益；某些政府部門將信訪人員拒之門外，以各種理由推脫責任、不予受理，信訪者的合理訴求得不到及時有效地解決，信訪者的合法權益受到了巨大的侵害。為杜絕以上幾種現象的發生，各地區各單位要加強建立科學的信訪工作考評辦法，把信訪工作成效作為衡量各級領導干部工作實績的重要內容、納入政績考核指標體系，對引發嚴重后果和惡劣影響的信訪問題，嚴肅處理、追究有關領導和工作人員的責任。

第四，完善行政監督與救濟體系。行政訴訟無法針對行政機關系統內部的不良行政行為，而行政復議和調解都是在行政體系內運作,行政訴訟、行政復議和行政調解存在制度上的空白，民眾權利得不到根本救濟。因此，當務之急便是推進信訪工作機制改革、信訪工作職能的調整和轉變，面對信訪制度現有的困境，采用獨立的行政糾紛處理機制解決信訪工作中存在的問題，彌補行政救濟體系中的空白之處，使行政糾紛的解決機制內部彼此配合、相得益彰，進一步加強對行政行為的監督與救濟體系的完善。?

四、小結

我國當前正向現代社會轉型，為了加快推進法治社會建設，真正樹立司法裁判的權威性，轉變民眾“信訪不信法”的尷尬局面。從根本上緩和社會矛盾，減輕信訪制度的壓力，通過建立暢通的利益訴求渠道與權利救濟機制，務實解決信訪所面臨的問題。實踐的不斷摸索與理論的尋求突破，是信訪艱難而漫長改革的必經之路。因而通過對東亞三地及西方經驗的深入研究并借鑒，來完善我國現有的信訪制度，對尊重和保障人權、提高人民群眾對政府的信任度與滿意度、全面推進社會主義民主法治建設，顯得分外重要和迫切。

[注釋]

①張正釗,韓大元.比較行政法[M].北京：中國人民大學出版社，1998：677-681.

②黎軍.瑞典會議督察專員制度簡介[J].政治與法律,2002(1).

③于建嶸.“信訪綜合癥”背后的潛規則[J].人民論壇,2010(291).

④張瑋.信訪法律問題與對策研究[M].北京：中國華僑出版社,2009.6.

⑤錢麗鑫.信訪法制化研究[D].中國政法大學,2011.14.

⑥鐘曉渝.大陸、香港的行政申訴制度比較[J].現代法學,1996(1).

⑦楊建峰.試論我國行政信訪權利救濟功能的完善——對國外議會行政監察專員制度的考察[J].福州行政學院學報,2010(6).

⑧徐東.臺灣地區陳情制度介評暨其與大陸信訪制度之比較[J].臺灣法研究學刊,2002(1).

⑨楊建順.日本行政法通論[M].北京：中國法制出版社,1998：584.

⑩唐亞林.西方國家議會監察專員制度及其對當代中國的啟示[J].上海人大月刊,2010(8).

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