政府戰略管理與高等職業教育的“對接”

霍雄飛

摘 要 在政府戰略管理理論與高等職業教育實踐之間存在著一種“必要的張力”，而且，政府戰略管理與高等職業教育之間也存在著“理論上的契合”。因此，實現兩者的“對接”很有必要。在對接中，政府的使命與價值就是提供合格的“準公共產品”，定位好自己的“有限責任”，并對高等職業教育發展的機遇與挑戰進行戰略分析。

關鍵詞 政府戰略管理;高等職業教育;準公共產品;理論對接

中圖分類號 G718.5 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2015）27-0038-06

一、理論與實踐的“張力”

毛澤東在《實踐論》里說了一段經典的話語，即實踐、認識、再實踐、再認識，這種形式，循環往復以至無窮，而實踐和認識之每一循環的內容，都比較地進到了高一級的程度。在這里，毛澤東敏銳地發現了理論與實踐之間存在著一種庫恩所言的“必要的張力”。科學哲學家托馬斯·庫恩曾提出過“必要的張力”這一概念，它指的是科學研究中傳統與創新之間的“張力”[1]。借用庫恩的“必要的張力”這個概念，筆者認為，“政府戰略管理”這一理論與“高等職業教育”這一實踐之間也需要維持這種“必要的張力”，也需要實現兩者之間的“循環往復以至無窮”。這是因為，高等職業教育發展實踐需要“政府的戰略安排”，也需要“政府戰略管理理論”的引導;而政府的戰略安排、政府戰略管理理論也必須以高等職業教育實踐為基礎，二者形成了“理論與實踐之間的張力”。

所謂“政府的戰略安排”指的是：政府尤其是中央政府在社會發展戰略中，給予高等職業教育在教育發展體系中合理的長遠規劃、政策支持、行政支持與財政支持的一種戰略謀劃。為什么必須這樣做，理由如下：

第一，從國外發達國家高等職業教育發展史來看，獲得政府的戰略安排至關重要。比如，20世紀90年代以來，美國高等職業教育的發展就深受聯邦政府提出的多項改革計劃與戰略安排的影響，從而使得美國的高等職業教育順利實現了從“學校到工作”向“學校到生涯”的戰略轉變。在美國政府的戰略安排中，代表性的有：1990年的《卡爾·D·珀金斯法案》修訂案，其目的是將融合學術與職業教育作為主要目標之一，強調不能以“犧牲職業教育”來滿足社會與大眾對學術教育的需求。1994年的《學校到工作過渡多途徑法案》強調“三個整合”，即普通教育與職業教育整合、學校學習與崗位學習整合、高中教育與社區學院教育整合。克林頓政府時期頒布的《2000年目標法案》的重點是成立“國家職業技能標準局”，以負責開發國家職業技術標準[2]。筆者認為，美國高等職業教育的戰略轉變，是政府戰略安排的結果，而且，政府的戰略安排，既傳承了美國職業教育的歷史理念，即關注學生職業生涯發展;也反映出美國等西方發達國家在職業教育改革中的發展趨勢，即實施終身職業教育和全民職業教育。

第二，從中國高等職業教育與經濟發展的互動性來看，政府對于高等職業教育發展做出戰略安排是必須的。劉曉明等人在對“浙江省高等職業教育與經濟發展的相關性”的實證分析中，得出結論：浙江省的社會經濟發展與高等職業教育之間的關系密切，一方面，浙江省的經濟發展推動了高等職業教育在畢業生就業、高職院校的辦學規模與專業設置等方面的發展;另一方面，高等職業教育通過為浙江省培養技術人才而推動了浙江省的經濟發展[3]。許玲在對全國的實證研究中，以1992-2010年數據分析為基礎，揭示了我國高等職業教育規模與經濟增長的密切關系[4]。從這些研究中，筆者發現：優先發展高等職業教育應該成為我國高等教育發展的優先方向，因為與普通高等教育相比，高等職業教育與國家的經濟增長具有更為密切的聯系;我國高等職業教育發展受政府政策的影響比較大，因此，從公共政策效應的角度看，在一個階段內，應該有一個相對穩定的高等職業教育發展政策與規劃。

第三，從政府戰略管理實踐來看，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》事實上已對高等職業教育進行了戰略部署。該文件指出：“到2020年，形成適應經濟發展方式轉變和產業結構要求、體現終身教育理念、中等和高等職業教育協調發展的現代職業教育體系，滿足人民群眾接受職業教育的需求，滿足經濟社會對高素質勞動者和技能型人才的需要。”2014年全國職業教育工作會議的召開，被認為是落實這一政府戰略部署的一個具體舉措。因此，筆者認為，從2010的規劃綱要到2014年工作會議的召開，使中國的高等職業教育在新的起點上，迎來了發展的新機遇。

二、理論與實踐的“契合”

這一契合，指的是“政府戰略管理理論”與“高等職業教育實踐”的契合。

第一，何為“理論契合”。契合，即符合和投合之意，理論契合是指某個或某些理論分析框架適合于對某個具體實踐領域的研究對象、研究問題進行理論解剖的程度。形象地說，理論就像一把解剖刀，理論與實踐的契合就表明它不會出現“殺雞用牛刀”或者是“小刀殺大牛”的現象。換言之，某一理論是否或多大程度上能夠運用到某一實踐領域之中的對象或問題，它涉及到的是一般性理論與某一對象或問題在結構上的適應性，只有一般理論與實踐對象或問題具有內在結構上的基本一致性，我們才說這兩者之間具有了“契合性”，這樣，理論才能運用到某一具體實踐之中;否則，理論不僅不能為具體實踐服務，反而會起到反作用。

第二，“戰略管理理論”正在形成由“私營組織與領域”向“公共組織與領域”擴展的態勢。眾所周知，戰略管理理論源于美國，萌芽于20世紀30年代，形成于60年代，70年代之后得到快速發展。它最初僅是作為一門應用于企業組織的決策科學而出現的，20世紀80年代，它被引入到公共部門之中。現今，它已成為一種分析公共部門和非營利性組織發展的非常重要的管理技術與方法。公共部門戰略管理作為一種新的管理理論，它的研究主題經歷了一個逐漸擴展的過程。一開始，它主要是論證公共部門戰略管理與私營部門戰略管理的區別性與特殊性;接著，它針對公共部門戰略管理這一研究對象，提出解釋模型與分析過程;然后，它深入到案例研究中去，提出公共部門戰略管理的方法、技術與工具等。在這一發展進程中，學者趙景華等更是提出了“公共戰略”這一概念與“公共戰略學”學科建構等設想。他們認為，“‘公共戰略既包括‘政府戰略和‘公共部門戰略，又包括‘非政府組織戰略，因此將其作為概念術語更加嚴謹和科學”[5]。

第三，戰略管理理論也被廣泛地應用于高等教育發展、高等職業教育發展的研究中。戰略管理理論在企業以外的組織與領域的應用，獲得了以下的積極評價：一是在戰略管理理論的啟發下，組織及其領導者開始關注并逐漸重視組織發展目標的全局性與長遠性。換言之，他們在關注具體目標達成的同時，更重視總體目標的實現。二是使組織及其領導者更注重“戰略技術與方法”，尤其是SWOT（優勢-Strength、劣勢-weakness、機會-Opportunity和威脅-Threats）分析技術的應用，提高了組織及其領導者的戰略決策水平。在這一背景下，戰略管理理論被引入高等教育與高等職業教育領域也就不足為奇了;同時，也產生了專門研究高等教育戰略管理以及大學戰略管理的理論成果，如喬治·凱勒的《大學戰略與規劃：美國高等教育管理革命》，何超的博士學位論文《大學戰略管理研究》等。筆者認為，采用SWOT等戰略管理的分析工具、方法與策略，可以確保大學戰略規劃的前瞻性、科學性和可行性。

第四，“政府戰略管理SWOT模型”的提出，對于高等職業教育發展的政府戰略安排具有重要意義。“政府戰略管理SWOT模型”這一理論分析框架，是學者趙景華等人于2010提出的，其主要的思路是：在企業戰略管理SWOT模型的基礎上，加入了政府組織“公共性”價值與使命等要素，從而構建了一個富有一定解釋力的政府戰略管理模型[6]。這一理論模型認為，政府的公共部門與企業的私營部門之間存在著諸多差異與區別;在這些差異與區別中，最核心的要素主要表現為政府組織具有公共價值，以及一系列基于公共價值的內部行動規則與程序。因此，政府戰略規劃要想獲得成功，就需要在政府組織所承擔的公共責任與其自身發展之間尋求平衡，即一方面要滿足公共利益，爭取利益相關者的支持;另一方面則要利用政府所具有的公共權力，整合各種資源以實現政府組織的目標。

“政府戰略管理SWOT模型”，在傳統SWOT分析架構中增加了以下三個要素，即使命與價值分析、戰略可控性分析與政治支持分析。這一理論分析框架對于剖析中國高等職業教育的一個最關鍵的要素就是“使命與價值分析”，因為，使命與價值分析貫穿于公共戰略管理與分析的整個過程;換言之，一個成功的政府戰略管理，需要準確判斷與其使命和價值相關聯的機會、威脅、優勢及劣勢。

那么，在政府戰略管理理論與高等職業教育實踐的“對接”中，如何理解與認識“政府的使命與價值”呢？

三、“對接”中的政府使命

第一，政府的公共職責——提供高等職業教育“準公共產品”。通過考察我國教育產品的屬性，我們不難發現，教育產品的屬性并不是一成不變的，它隨著時間與空間的變化而變化。如果我們只從“非排他性”和“非競爭性”這兩個特征來定義公共產品的性質的話，教育產品就不屬于公共產品。有人認為，在實行成本補償的收費制度之前，我國高等教育是純公共產品，具有非常明顯的“非排他性”和“非競爭性”。但是，在實行成本補償收費制之后，高等教育產品就變為“準公共產品”而具有部分排他性和競爭性[7]。有人認為，公共部門為教育提供政策支持、資金支持都是福利國家從一種“父愛主義”的角度考慮出發強加給我國高等教育的，并不是高等教育自身產品屬性決定的。還有人認為，義務教育、特殊教育等不同程度上都具有邊際成本非零性與技術上非排他性的特點，并不屬于純公共物品，但是，很多國家都把它們認定為公共產品，這是從制度安排角度來看的。因此，高等教育一般都是由政府來提供[8]。

綜合學術界的討論，筆者認為，高等職業教育具有公共產品屬性，它屬于“準公共產品”。在實踐中，我國高等職業教育的財政支持和社會評價，也主要依據的是高等職業教育的公共產品屬性和公共性程度來展開的，因此，我們要準確把握不同時期高等職業教育的公共產品性質及其公共性程度，并認清政府應該給予的財政支持和戰略安排。

第二，政府在高等職業教育發展中的戰略規劃與職能定位。對于政府與高校之間的關系，學者們提出了多種意見，代表性的觀點有兩種：一種認為，在市場經濟體制下，雖然高校的發展定位被納入到“高校辦學自主權”的范疇中，但是，政府的規劃與指導作用仍具有關鍵性作用。另一種觀點認為，政府對于高校的自主權干預太多，政府應該放權于高校。這些問題的思考，對于理解中國的高等職業教育是有啟發的。筆者認為，政府在高等職業教育發展中的戰略規劃、職能定位與發展策略，可以從以下幾個方面來理解：

一是，政府對于高等職業教育發展的戰略目標應是質量與效率“兩手抓”，即在關注教育質量的同時，也關注教育效率。新公共管理理論認為，政府提供的公共產品與公共服務，要遵循質量和效率相平衡的原則，而且，政府對于社會的變化應快速做出響應，并在合理配置資源的基礎上建立有效的考核制度，以進一步提升公共產品與公共服務的質量。高等職業教育作為一種“準公共產品”，必須進入政府的戰略安排視野中，并在高等職業教育發展的過程中，維護高等職業教育產品的質量和效益的平衡，這是政府的職責之一。

結合我國高等職業教育的具體情況，筆者認為，政府的戰略謀劃可以從以下兩個方面著手：一方面，面對高等職業教育“相對弱勢”的困境，政府應狠抓教育質量，即通過制定“高等職業教育質量標準”，并以法律、法規的形式加以確認與強制執行;以高等職業教育產品的質量優勢，來改變高等職業教育相對于普通高等教育的“弱勢地位”，這既是高等職業教育發展的戰略定位，也是它尋求“錯位發展”以獲取優勢地位的戰略安排。另一方面，面對國家教育行政資源有限投入的前提，政府引入市場力量與市場資源以提高高等職業教育的效率，也應該納入到高等職業教育的發展目標中。因此，在政府的戰略安排中，引入市場力量與市場資源投資高等職業教育，既可以解決高等職業教育發展中的資源短缺問題，也可以以市場機制來推動高等職業教育在管理方式、管理模式等方面的改革。

二是，在高等職業教育發展上的政府職能定位，應是“掌舵”而不是“劃槳”。新公共管理理論認為，政府在公共管理中的職能是政策制定者、戰略規劃者以及社會管理的領導者。政府具有社會宏觀調控的職能，高等職業教育作為準公共產品應屬于政府公共管理的范疇內。而且，政府的宏觀調控可以有效地幫助高等職業教育因規避市場失靈而產生的問題。但是，現實問題是：由于高等職業教育傳統上對政府的過分依賴，容易讓政府掌握過多的控制權，從而導致政府的過多干預與管控。這里面一個核心問題就是：政府在高等職業教育的戰略發展中，如何定位它的職能與職責？即是“戰略性的掌舵者”還是“行動上的劃槳者”？對此，我們需要明確的是：確定政府的“戰略掌舵”角色，把政府的職能與職責定位在規劃高等職業教育的發展，并為高等職業教育提供“準公共產品”提供適當的政策服務與政策支持。

三是，在高等職業教育發展上，依據“有限政府”的原則，政府要遵循“有限責任原則”。在傳統的“全能政府”管理模式下，高等職業教育的自主管理權力與權利始終處于政府干預與管理的陰影下，政府及其教育主管部門成為高等教育、高等職業教育發展與管理中的“多面手、多面人”。這一傳統管理模式嚴重制約了高等職業教育的發展。

那么，政府如何才能承擔自己的“有限責任”呢？可以從以下幾個方面著手：戰略規劃與領導，即掌握高等職業教育的主流方向，把握全局，及時引導和幫助;法律與政策支持，為高等職業教育提供一個良好的政策與法制環境，當前來說，可以制定“教育行政監督法”，對政府自身違反高校辦學自主權的行為進行干預與處罰，對于教育過程中出現的過度行政干預問題進行監督并依法追求責任;財政支持，政府應加大對于高等職業教育的資源供給與財力支持，并通過政策引導，動員市場與企業等社會力量，拓展高等職業教育發展的社會支持，倡導辦學模式的多元化。

四、“對接”關鍵問題分析

政府戰略管理與高等職業教育“對接”中的關鍵問題就是：分析我國高等職業教育發展中面臨的機遇與挑戰。

（一）經濟社會的快速發展是高等職業教育發展的“外在拉力”

從經濟發展與高等教育的關系來看，經濟的發達程度常常決定著高等教育的發展程度，這是因為經濟發展過程中對生產力的勞動力素質會有更高的要求。這樣，經濟發展就會刺激高等教育的發展速度。對此，《國家中長期人才發展規劃綱要（2010-2020年）》指出，雖然我國技能勞動者總量已經突破1億人，但仍然不能滿足經濟社會各領域發展的需要，產業領軍人才、高層次技術專家和高技能人才嚴重匱乏。

據預測，2015年和2020年，我國技能勞動者需求將分別比2009年增加近1900萬人和3290萬人（不含存量缺口930萬人），其中，高技能人才需求將分別增加約540萬人和990萬人（不含存量缺口440萬人）。這些高技能應用型人才的培養和缺口的彌補將主要通過擴大高等職業教育的規模、提升高等職業教育的質量來實現。《國家中長期人才發展規劃綱要（2010-2020年）》指出，未來十年，我國計劃在教育、政法、宣傳思想文化、醫藥衛生、防災減災等社會發展重點領域培養開發急需緊缺專門人才800多萬人。由此可見，我國社會事業發展領域的專業技術人才短缺，急需一大批既懂理論又精技術的應用型人才。

（二）高等教育的分類發展是高等職業教育發展的“內在驅力”

教育部《2000-2006年全國教育事業發展統計公報》的數據顯示，到2005年底，高職高專院校的數量已經達到1147所，占全國高校數量的61.4%;高職在校生796萬人，占全國高等學校在校生總量的45.7%;2005年高職高專學校招生人數為290.7萬人，占當年普通高等院校招生人數的53.2%[9]。這一成績的取得和我國高等教育的分類分層發展息息相關。

高等教育從精英化走向大眾化必然要求高等教育結構的多樣化。有學者認為，“高等教育大眾化進程如果只通過綜合大學進行，那么大學的規模將日益增大，教師將肩負大量的教學、服務、咨詢工作，研究工作將會受到影響，精英性高等教育的培養質量也會下降。而在多層結構中，通過高等職業院校、一般性教學型大學可實現高等教育大眾化”[10]。

國家在政策層面對于高等職業教育的發展定位，也推動著它的快速發展。1999年頒布的《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》明確指出：我國高職教育是高等教育的重要組成部分，要大力發展高等職業教育。2006年，教育部頒發的《關于全面提高高等職業教育教學質量的若干意見》中明確指出，高等職業教育是我國高等教育的一種新類型，這就真正確立了它在高等教育中的地位。2006年，教育部和財政部聯合推出“國家示范性高等職業院校建設計劃”，以引領全國高等職業院校的改革和發展，帶動了整體力量的提升。

（三）高等職業院校“生源危機”對高等職業教育發展的挑戰

據教育部公布的數據顯示，2004年，我國高職院校招生規模占到整個高等教育的47%～48%，“半壁江山”開始形成;2007年，高職教育和本科教育的學生人數比例達到11;2008年，高職學生占整個高等教育學生比例達51%，第一次超過本科院校。但是，從2009年開始，中國的高等職業教育開始出現拐點。2011年5月20日《人民日報》刊載的文章《哪些高校將面臨生存挑戰？》指出，“在生源危機中，非學歷的民辦高等教育機構、辦學缺乏特色的普通民辦高校、公辦的高職高專將最先受到沖擊。隨著生源的持續下降，高等職業教育要經受嚴峻考驗。”

生源危機必然對高等職業院校的發展帶來嚴峻的挑戰，這一挑戰具有復雜而深刻的社會、文化和制度因素。“學歷本位主義”觀念在中國社會公眾中根深蒂固，這對于高等職業教育發展極為不利。高等教育政策的“本科化”傾向，使高等職業教育缺乏吸引力。目前，高等職業教育被定位為一種有別于“理論性普通高等教育”類型的專科層次教育，它也是沒有本科學歷或碩士教育層次的“斷頭”教育。雖然，“專升本”能給“斷頭”教育帶來升入本科院校獲得學士或碩士文憑的可能，但是，它并不是高等職業教育學生發展的主流通道。因此，在整個社會認知觀念中，高等職業教育是一種低層次的教育階段，它沒有發展空間。政府財政拔款的不均衡，進一步擠壓了高等職業教育的發展空間。有研究顯示，“由于長期以來受‘精英教育為特點的財政撥款機制的影響，高等教育的預算內財政撥款分配存在嚴重不均衡現象。2005年，普通高等教育預算內財政撥款為1046.37億元，其中普通本科學校財政預算撥款為936.05億元，占普通高教預算內財政撥款比例的89.46%，高等職業學校財政預算撥款為110.32億元，僅占10.54%。”[11]而2004-2007年間，高等職業院校招生規模占高等教育總規模的約50%，開始形成“半壁江山”的局面了。

（四）高等職業院校追求“上位”和教學“理論化”導致發展困境

參照聯合國教科文組織的《國際教育標準分類法》和我國高等教育的實際，我國高等職業教育定位于以學習各行各業職業技能為主，培養不同層次的生產、建設、管理和服務第一線的技能型人才。雖然，政府和社會對高等職業院校的發展定位相對明確，但是對這一“定位”各界卻有各自不同的理解。

按照學者盧曉中的分析，“定位”可以從兩個角度來理解，一是從實然的角度，即高校目前的實際情況確定其在高等教育分類系統中的某一層次（類）;另一種是從應然的角度，即高校定位相對于目前的地位而言是一個“上位”的概念，這種定位是著眼于未來的，是高校的一種目標追求，也就是說，高校目前在高等教育分類系統中的“位”與“定位”存在差距。按照分層定位的原意或目的，應該是前一種理解，但實際上，高校對定位的理解傾向于后一種理解[12]。這樣，高等職業教育在目前我國的高等教育體系中處于“下位”，從“高考招生批次”與錄取排序中，可見一斑。實際上，高等職業院校不愿意接受處于“下位”的現實，而是尋求更高層次的發展空間，即都具有“專科院校”升格“本科院校”的沖動。

高職院校在追求“本科化”的情形下，會自覺不自覺地向本科型（理論型教學）院校看齊，其中一個措施就是“學生規模的擴張”，結果導致了教學需求與教學資源供應之間的緊張關系。這樣，高等職業學生無論在理論知識的學習，還是實踐技能的掌握方面都比較粗淺，遑論教學質量以及學生職業技能和職業素養的提高。

總之，在中國高等職業教育良好發展的大背景下，我們思考它，必須尋求新思維與新視野，這就是本文提出的用政府戰略管理理論“對接”高等職業教育的本意。因為，無論是從政府戰略管理與高等職業教育之間存在著的“必要張力”來看，還是從政府戰略管理與高等職業教育的“契合度”來看，都必須實現“政府戰略管理理論”與我國“高等職業教育實踐”之間的對接。本文試圖從理論上來論證這一對接的理論根據與現實根據，以為中國高等職業教育的發展與長遠規劃尋求有力的解釋工具與分析方法。希望能吸引更多學者討論這一問題，即從政府戰略管理的角度來思考中國的高等職業教育的實踐與現狀，以促進中國高等職業教育能有更大的發展空間。

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