內(nèi)涵式發(fā)展視角下高等學(xué)校撥款制度研究

摘 要：高等學(xué)校通過擴(kuò)招等方式實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，但在快速發(fā)展的同時，人才培養(yǎng)面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。新的形勢下，高等學(xué)校應(yīng)從外延式發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕴岣哔|(zhì)量為標(biāo)志的內(nèi)涵式發(fā)展道路上來，建設(shè)高水平大學(xué)必須走內(nèi)涵式發(fā)展的道路。因此，文章從高等學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展這一視角來審視對撥款制度的新要求，在撥款制度中增加效率因素，提高高等學(xué)校資金利用率，通過撥款制度改革更好地促進(jìn)高等學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展。

關(guān)鍵詞：高等學(xué)校 內(nèi)涵式發(fā)展 撥款制度

中圖分類號：F234，G645

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）04-121-02

20世紀(jì)90年代以來，高等學(xué)校通過擴(kuò)招等方式實現(xiàn)了以擴(kuò)大規(guī)模為主的跨越式發(fā)展。高等學(xué)校在快速發(fā)展的同時，也出現(xiàn)了內(nèi)部資源配置不合理、教育質(zhì)量滑坡等問題，高校的人才培養(yǎng)面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。黨的十八大報告為當(dāng)前解決我國高等學(xué)校發(fā)展中存在的深層次問題指明了改革方向：要著力提高高等學(xué)校的教育質(zhì)量，推動高等學(xué)校的內(nèi)涵式發(fā)展。因此，高等學(xué)校應(yīng)從外延式發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)樘岣哔|(zhì)量為標(biāo)志的內(nèi)涵式發(fā)展道路上來，建設(shè)高水平大學(xué)必須走內(nèi)涵式發(fā)展的道路。

高等學(xué)校要推進(jìn)內(nèi)涵式發(fā)展，重點是要制度創(chuàng)新。高等學(xué)校的性質(zhì)，決定了國家財政撥款仍然是未來高等學(xué)校的主要經(jīng)費來源。高等學(xué)校撥款制度的創(chuàng)新對高等學(xué)校的改革和發(fā)展具有導(dǎo)向作用。因此，本文從高等學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展這一視角來審視對撥款制度的新要求，在撥款制度中增加效率因素，提高高等學(xué)校資金利用率，通過撥款制度改革更好地促進(jìn)高等學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展。

一、高等學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展與高等學(xué)校撥款制度

1.高等學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展的含義。進(jìn)入“十二五”以后，高等學(xué)校進(jìn)入了新的發(fā)展階段：內(nèi)涵式發(fā)展階段。高等學(xué)校的內(nèi)涵式發(fā)展以提高學(xué)校核心競爭力為奮斗目標(biāo)，以學(xué)科建設(shè)、師資隊伍建設(shè)、科技創(chuàng)新、提高辦學(xué)條件以及提高人才培養(yǎng)質(zhì)量為主要內(nèi)容，使學(xué)校的規(guī)模、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、效益相協(xié)調(diào)，從而促進(jìn)高等學(xué)校的長遠(yuǎn)發(fā)展。

2.高等學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展的必要性。黨的十八大報告{1}對高等學(xué)校明確提出了要求，即“推動高等學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展”。將高等學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展列入黨的綱領(lǐng)性文件，說明轉(zhuǎn)變高等學(xué)校的發(fā)展方式已經(jīng)迫在眉睫。

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》{2}指出：“提高質(zhì)量是高等學(xué)校發(fā)展的核心任務(wù)，是建設(shè)高等學(xué)校強國的基本要求。到2020年，高等學(xué)校結(jié)構(gòu)更加合理，特色更加鮮明，人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會服務(wù)整體水平全面提升，建成一批國際知名、有特色高水平高等學(xué)校，若干所大學(xué)達(dá)到或接近世界一流大學(xué)水平，高等學(xué)校國際競爭力顯著增強。”

3.高等學(xué)校撥款制度。高等學(xué)校撥款制度是財政部門提供給高等學(xué)校的資金總量、資金分配方式以及使用結(jié)果的一種制度安排。高等學(xué)校撥款也稱財政預(yù)算內(nèi)高等學(xué)校經(jīng)費，主要包括高等學(xué)校教育事業(yè)費撥款、科研經(jīng)費撥款、基建撥款及其他經(jīng)費撥款。針對高等學(xué)校撥款制度從“投入導(dǎo)向”向“產(chǎn)出導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變的發(fā)展趨勢，高等學(xué)校撥款制度改革已經(jīng)成為必然，為適應(yīng)高等學(xué)校的發(fā)展趨勢，進(jìn)而提高辦學(xué)效益，從目前來看“績效撥款”已是大勢所趨。

二、高等學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展對撥款制度的新要求

通過調(diào)整結(jié)構(gòu)、挖潛內(nèi)部和提高質(zhì)量和效益等方法達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的高等學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展，必然要求高等學(xué)校的資金投入方式也隨之轉(zhuǎn)變，進(jìn)而對高等學(xué)校撥款制度提出新的要求。

1.增加高等學(xué)校的財政撥款。高等學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展要求加大對高等學(xué)校的經(jīng)費資金投入。2012年中國的教育經(jīng)費支出占GDP的比例達(dá)到了4%，這雖然符合教育法規(guī)定，但是與世界上其他國家相比還是相對較低。因此，高等學(xué)校要發(fā)展，要提高教學(xué)、科研的質(zhì)量與效益，增加財政撥款的投入是必然的。

2.進(jìn)一步優(yōu)化高等學(xué)校財政撥款結(jié)構(gòu)。高等學(xué)校經(jīng)過了外延式發(fā)展后，當(dāng)前已具有一定規(guī)模，要通過內(nèi)涵式發(fā)展突出教育發(fā)展重點、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，鼓勵高等學(xué)校的特色發(fā)展。高等學(xué)校的財政撥款應(yīng)具有靈活性，隨著內(nèi)涵發(fā)展內(nèi)容的變化進(jìn)行適時調(diào)整。教育經(jīng)費撥款要細(xì)分，進(jìn)行合理可行的教育撥款分類，確保內(nèi)涵發(fā)展經(jīng)費投入與支出清晰地分類，資金使用可以有效地評價。

3.提高高等學(xué)校財政撥款效率與效益。高等學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展要求充分發(fā)揮教育經(jīng)費分配的政策引導(dǎo)作用，促進(jìn)高等學(xué)校資源的有效利用；將高等學(xué)校質(zhì)量評估的結(jié)果與教育經(jīng)費撥款直接掛鉤，運用績效手段對高等學(xué)校撥款使用的效益進(jìn)行衡量和評價，決定以后撥款的方向和和方法等；以此達(dá)到使高等學(xué)校把有限的資源用到實處，提高使用效益。

三、完善內(nèi)涵式發(fā)展時期的高等學(xué)校的撥款制度

1.內(nèi)涵式發(fā)展視角下高等學(xué)校撥款制度現(xiàn)狀。

（1）高等學(xué)校財政撥款政策參數(shù)比較單一，不利于高等學(xué)校進(jìn)行內(nèi)涵式的發(fā)展。不能真實準(zhǔn)確地反映高等學(xué)校成本的變化規(guī)律，也沒有考慮到高校的績效因素，很難調(diào)動高校科研和教學(xué)的積極性。政策的杠桿效應(yīng)過于粗糙，造成了資金使用效益低下等問題。

（2）教育經(jīng)費績效評價激勵不夠。高等學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展目標(biāo)是促進(jìn)建設(shè)，提高教育質(zhì)量和人才培養(yǎng)水平。但是，目前，高等學(xué)校質(zhì)量評估與經(jīng)費撥款脫鉤，教育經(jīng)費績效評價的激勵效應(yīng)不夠，從而阻礙了高校切實地提高人才培養(yǎng)水平。高等學(xué)校評估可為高等學(xué)校撥款提供參考與指導(dǎo)，也可以幫助管理者與辦學(xué)者檢查與監(jiān)督高等學(xué)校財政撥款利用情況，使高等學(xué)校的財政資金得到合理、公平的配置。但是，目前高等學(xué)校評估的結(jié)果并沒有運用到教育經(jīng)費的撥款之中去。

2.基于高等學(xué)校撥款制度現(xiàn)狀和存在問題，我們必須對高等學(xué)校的撥款制度進(jìn)行完善，以適應(yīng)高等學(xué)校的發(fā)展需要。高等學(xué)校的撥款制度要從資金投入方式、投入重點以及投入的效益等方面著手，推進(jìn)高等學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展。

（1）優(yōu)化高等學(xué)校經(jīng)費撥款分類。在撥款分類上，根據(jù)經(jīng)費的性質(zhì)區(qū)分教育事業(yè)經(jīng)費撥款、科研經(jīng)費撥款、基建撥款、學(xué)生經(jīng)費撥款以及其他經(jīng)費撥款。根據(jù)高等學(xué)校內(nèi)涵發(fā)展目標(biāo)設(shè)立項目，將相關(guān)經(jīng)費列入專項經(jīng)費撥款，確保專款專用。通過政策導(dǎo)向，引導(dǎo)高校的發(fā)展方向符合政府和社會的需要。

（2）改革高等學(xué)校經(jīng)費撥款模式。高等學(xué)校要實現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展，就要改變“綜合定額加專項補助”的單一公式撥款方式，建立多政策參數(shù)的公式，所選的政策參數(shù)就要體現(xiàn)教育質(zhì)量、教育規(guī)模、教育效益。引入競爭機制和績效評價機制，采取績效撥款。高等學(xué)校通過建立客觀公正的績效考評標(biāo)準(zhǔn)， 運用科學(xué)有效的考評方法，對各高校財政撥款進(jìn)行績效考評，對預(yù)算的執(zhí)行過程與完成結(jié)果實行追蹤問效；對預(yù)算項目申報、執(zhí)行及完成情況進(jìn)行監(jiān)督與評估。最后，高等學(xué)校根據(jù)部門績效目標(biāo)和考評結(jié)果，及時優(yōu)化高校以后年度預(yù)算支出方向和結(jié)構(gòu)，建立績效考評激勵機制，從而提高財政資金使用效益和效率。

（3）建立高等學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展撥款體系。結(jié)合高等學(xué)校評估指標(biāo)體系，建立高等學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展指標(biāo)體系，將評估的結(jié)果與教育經(jīng)費的撥款直接掛鉤，運用績效評價的手段對高等學(xué)校的財政撥款使用的效益、效率和質(zhì)量進(jìn)行衡量。根據(jù)高等學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展的要求和實際特點，以及指標(biāo)數(shù)據(jù)收集的可操作性，可以從以下幾方面來設(shè)計高等學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展指標(biāo)體系。

一是經(jīng)費使用。目前，還沒有專門反映高等學(xué)校內(nèi)涵建設(shè)的相關(guān)的統(tǒng)計報表，但可以新實施的《高等學(xué)校會計制度》為契機，建立高等學(xué)校內(nèi)涵發(fā)展統(tǒng)計報表，反映經(jīng)費的使用情況，建立高校內(nèi)涵建設(shè)核算體系，考核高等學(xué)校內(nèi)涵建設(shè)經(jīng)費投入力度，促使學(xué)校增加內(nèi)涵建設(shè)支出，為內(nèi)涵發(fā)展的績效評價提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

二是教學(xué)質(zhì)量。教學(xué)質(zhì)量是學(xué)校辦學(xué)水平和人才培養(yǎng)質(zhì)量的基礎(chǔ)評定標(biāo)準(zhǔn)，也是評價難度較高的部分，可選取“重點學(xué)科數(shù)”、“重點專業(yè)數(shù)”、“教學(xué)成果獎”、“立項建設(shè)編寫教材數(shù)”、“重點實驗室和實訓(xùn)基地數(shù)”等指標(biāo)來進(jìn)行評定。

三是教學(xué)資源。主要反映所投入的教育資源利用率，可選用“生均教學(xué)儀器設(shè)備”、“課程資源”和“生均圖書資源”等指標(biāo)進(jìn)行評定。“生均教學(xué)儀器設(shè)備值”反映與教學(xué)質(zhì)量建設(shè)密切相關(guān)的屬于內(nèi)涵方面的投入情況；“課程資源”反映列入全日制教學(xué)計劃實際開設(shè)的課程數(shù)；“生均圖書資源”反映與學(xué)習(xí)質(zhì)量直接相關(guān)的屬于內(nèi)涵方面的投入情況。

四是師資隊伍。經(jīng)過外延式發(fā)展的高等學(xué)校師資隊伍已呈下滑趨勢，要進(jìn)行內(nèi)涵式發(fā)展，就要加強師資隊伍的建設(shè)，例如，反映高等學(xué)校師資力量的配備情況的“生師比”；反映高校師資隊伍結(jié)構(gòu)和整體素質(zhì)的“具有碩士學(xué)位的比例”、“具有博士學(xué)位的比例”、“具有副高職稱的比例”、“具有正高職稱的比例”和“具有國外學(xué)習(xí)經(jīng)歷的比例”等指標(biāo)。還有反映高級職稱的師資實際被用于提升教學(xué)質(zhì)量的情況的“具有高級職稱教師承擔(dān)教學(xué)平均課時數(shù)”等等。

五是人才培養(yǎng)水平。人才培養(yǎng)水平是高等學(xué)校社會影響的決定性因素，也是衡量高等學(xué)校辦學(xué)水平的依據(jù)。可考慮選取下列指標(biāo)進(jìn)行考核：反映人才培養(yǎng)產(chǎn)出質(zhì)量的“畢業(yè)生就業(yè)率”；反映總體人才培養(yǎng)質(zhì)量的“考研率”、“升本率”和“優(yōu)秀畢業(yè)論文率”等等。

高等教育撥款制度構(gòu)建的基本思路是：按照預(yù)算要求的“基本支出預(yù)算”和“項目支出預(yù)算”。基本支出保障高等學(xué)校的正常運轉(zhuǎn)，根據(jù)每個學(xué)校的在校學(xué)生數(shù)和學(xué)科特點進(jìn)行撥付。項目支出是支持高等學(xué)校的特色發(fā)展和專項建設(shè)，這部分支出體現(xiàn)的高校的內(nèi)涵建設(shè)，制度設(shè)計的理念是提高高等學(xué)校資金使用效益，優(yōu)化高等教育經(jīng)費的投入結(jié)構(gòu)，融入激勵與績效指標(biāo)，促使高等學(xué)校合理定位辦出特色。

綜上所述，隨著國家對教育投入的逐年加大，高等學(xué)校已經(jīng)成為整個社會關(guān)注的焦點，高等學(xué)校同時也被賦予了更多社會公共職能。另一方面，高等學(xué)校資金使用的效率也引起了廣泛的關(guān)注。所以，高等學(xué)校必須按照社會需要培養(yǎng)人才，高等學(xué)校撥款制度必須有利于高等教育功能的最大發(fā)揮。本文從高等學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展視角來審視中國的高等學(xué)校撥款制度，進(jìn)而提出改革和建議。但是，我國高等學(xué)校規(guī)模大，地域分布廣，教育管理體制復(fù)雜，高等學(xué)校撥款制度的改革涉及多方面的因素，是一個系統(tǒng)工程。制度的革新需要循序漸進(jìn)、統(tǒng)籌兼顧，一個合理的撥款制度能提高高等學(xué)校教育質(zhì)量，增強辦學(xué)效益，并充分發(fā)揮高等學(xué)校的職能，培養(yǎng)出更多優(yōu)秀的人才。

注釋：

{1}胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的講話[EB/OL].新華網(wǎng)，2012.11.19

{2}新華社.國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要[EB/OL].2010.7.29

（作者單位：哈爾濱醫(yī)科大學(xué) 黑龍江哈爾濱 150081；作者簡介：曹穎萍，1973年出生，高級會計師，研究方向：會計理論與實踐研究、財務(wù)管理。）（責(zé)編：若佳）