民族地區縣級政府公共服務能力研究

高小蘭

[摘 要] 縣級政府公共服務能力和社會管理能力是服務型政府建設的重要環節，提升縣級政府公共服務能力是行政體制改革的重要戰略部署。本文以民族地區縣級政府為研究對象，梳理當前民族地區縣級政府公共服務中存在的主要問題，分析造成這些問題的各種因素，在此基礎上，針對性地提出提升民族地區縣級政府公共服務能力的對策和建議。

[關鍵詞] 民族地區 縣級政府 公共服務能力

縣級政府作為我國行政體系中不可或缺的一級政府，在我國管理體制中是一個非常重要的層級，起著承上啟下、溝通城市和農村，總攬農村全面工作的作用。一方面，黨和國家政策與法律的實施以及落實，都與縣級政府的工作成效密切相關;另一方面，為城鄉經濟發展提供優良的外部環境和提供各種公共服務都由縣級政府來完成[1]P175。隨著經濟社會的發展，地方公共需求的增強對政府的公共服務能力提出了新的要求。因此，提升政府公共服務能力，滿足廣大群眾對公共產品的基本要求，已成為各級政府的主要任務。

一、縣級政府公共服務能力的一般理論

（一）公共服務的內涵。公共服務是指政府為滿足社會公共需要，運用其掌握的資源向社會提供的直接和間接服務的總稱。公共服務一般分為三個方面：一是維護性公共服務，是指維持國家安全、行政管理政策運作的公共服務，比如國防、外交等;二是經濟建設服務，是政府為促進經濟發展進行的各種經濟服務，比如制定各種經濟發展規劃、制定經濟政策、對經濟進行宏觀指導和調控、投資經營公共事業、投資基礎設施建設等;三是社會服務，是指政府對教育、社會保障、公共醫療衛生、科技補貼、環境保護等社會發展項目所提供的公共服務[2]P24。

（二）政府能力的內涵。政府能力也稱行政能力，反映了政府活動的基本方向、根本任務和主要作用。關于政府能力的研究，國內外學者從不同的角度提出了不同觀點。古德諾從“政治——行政二分法”的角度出發，認為“政府能力表現為政府行使政策決定與政策執行這兩種職能時的能力”[3]P12—13。阿爾蒙德從結構功能主義的視角，認為“政府能力就是政府能否成功適應各種環境給予其挑戰的程度，即在政治行動推進過程中所能提供的權威的大小”[4]P7。國內學者在吸收國外研究的合理因素的基礎上，對政府能力的研究也取得了階段性的成果。比如汪永成認為：“政府能力的定義是政府實現自己職能時所具有的能量和資源。”[5]P121謝慶奎則將政府能力界定為“政府制定和執行政策的勢能和效力，并將政府的權威性、有效性和適應性作為衡量政府能力的三個標準”[6]P269。

（三）縣級政府公共服務能力的內涵。綜合國內外學者關于公共服務和政府能力的論述，我們認為縣級政府公共服務能力是指縣級政府根據職能界定，為公眾提供公共產品和服務時所能運用的資源和能力，縣級政府提供的公共服務的數量和質量是其能力的直接表現。縣級政府公共服務能力構成要素包括政策執行能力、資源汲取與運用能力、危機處理能力、規劃發展能力。政策執行能力是指縣級政府將公共服務政策付諸實踐、予以實施的能力，流程控制和反饋糾偏機制是其主要表現形式。資源汲取與運用能力是指縣級政府汲取各種資源，對各種資源進行合理分配和優化組合的能力。危機處理能力是指縣級政府通過制度安排和行動，以可持續化的方式實現縣域的公共安全的能力，其主要表現為危機信息溝通、危機預警、危機處置和危機預防。規劃發展能力是指縣級政府在把握國內外經濟社會發展環境的基礎上立足本縣市，根據公民對公共產品的需求以及未來需求趨勢，對縣域政治、經濟、社會等方面發展的目標、計劃、模式等科學制訂規劃的能力。其主要表現為政策把握力、縣域環境把握力、規劃的公正性、規劃內容的公平性以及規劃的可持續性[7]P15。

二、影響民族地區縣級政府公共服務能力提升的制約因素

（一）民族地區經濟落后，制約和限制著政府的公共服務。經濟增長與公共服務之間存在密切的互補關系：經濟增長能夠增加政府對公共服務領域的投入，政府能夠有更多的財力投入到公共事業中，為社會提供更加便捷的公共基礎設施和相關服務;同時，公共服務對經濟增長具有一定的支持和促進作用，優質的公共服務能為經濟建設與經濟發展提供良好的平臺[8]P34。

影響民族地區經濟落后的原因主要有兩個方面：

一是由民族地區自身自然、歷史和區位等因素造成。改革開放以來，民族地區的經濟取得了巨大的進步，但是由于民族地區大多處于西部山區以及偏遠的邊疆地區，“老、少、邊、窮”是其主要特征，這就決定了它們的生態條件惡劣，交通運輸不便，信息閉塞。總體而言，民族地區經濟與內地發達地區相比，還存在著很大的差距，而且這種差距呈現出不斷擴大的趨勢。據2006年《中國民族自治地方發展評估報告》統計，2006年全國縣域人均GDP為8150元，百強縣人均GDP為25800元，而自治縣人均GDP只有4719元。全國自治縣前10強的地方財政收入只有全國發達縣市前10強的十九分之一[9]P184。

二是現有財稅制度不合理。稅收資源是縣級政府最主要的財政來源。1994年，我國開始實行分稅制，將國家的全部稅種在中央和地方政府之間進行劃分，以確定中央財政和地方財政的收入范圍。分稅制的推出，較好地解決了中央集權與地方分權問題，對于理順中央與地方的分配關系，調動中央、地方兩個積極性，加強稅收征管，保證財政收入和增強宏觀調控能力，都發揮了積極作用。但是不可否認，與分稅制改革相伴隨的是基層政權財政困難，地方政府支出安排捉襟見肘、入不敷出。原因在于好的稅基、稅種歸了中央，留給地方政府尤其是縣鄉政府的稅基普遍偏小、不穩定，而且征收難度大。同時，這項改革并沒有與事權分配改革同步進行，結果導致財權集中、事權下移，基層政府缺乏相應的財力履行自己的職責，無力保障農村公共服務的供給。

（二）民族地區縣級政府職能定位不合理，影響政府對公共服務的投入。縣級政府作為直接面對群眾的低層級政府，政府職能定位不合理必將導致政府公共服務供給不足。現階段我國民族地區縣級政府職能定位不清主要表現在以下三個方面：

一是縣級政府與其他層級政府的職能劃分不清。我國各級政府的職責區分不明確，公共服務事項和權限只有大小之分，而無內容之別。按照有關法律規定，除國防、外交明確屬于中央政府的專有職責外，其他公共服務職責，比如教育、衛生、科學、文化、城鄉建設、民政、公安等，都屬于中央政府和縣以上地方政府的共有職責，幾乎一一對應，存在著職責交叉重復、模棱兩可等問題[10]。這就導致工作上相互掣肘、推諉扯皮等現象經常發生，影響了公共服務的效能。

二是縣級政府重經濟職能，輕社會管理和公共服務職能。為了縮小與內地縣域在經濟發展上的差距，很多民族地方政府將“追趕型經濟”作為發展的首選戰略。將工作的重點放在了招商引資、培植稅源、擴展政績等方面，本應用于公共服務的資源被用于滿足地方經濟發展，導致政府經濟職能有余，而公共服務職能不足。同時，現有政府績效考評體系片面強調以經濟建設為中心，并將縣域經濟指標和地方領導人的個人升遷相結合，也是導致縣級政府將大量的公共財政資金用于競爭性領域，對城鄉居民關注的住房、教育、醫療、養老、社會保障等問題關注不夠，公共服務長期投入不足。

三是維穩工作占用民族地區縣級政府大量的精力和資源。維穩工作包括社會治安維護、外來人口管理、社會矛盾化解、信訪總量控制、社會輿情引導等一系列工作。目前，維穩已經成為各地基層政府的中心工作，是基層政府不堪重負的責任和工作。而民族地區的維穩環境由于具有區域性、民族性、宗教性、國際性、敏感性、復雜性等諸多特點，民族地區的縣級政府在維穩方面面對的困難與內地和沿海地區相比更多，需要投入的精力和資源也更多、更復雜。因此，大部分民族地區基層政府的領導在任職期內，不求有功，但求無過，將大部分精力投放到維穩方面，而對政府公共服務管理職能投入和重視不足。

（三）民族地區縣級政府公共服務的方式和主體單一，公共服務人員服務效率不高。一是公共服務主體的單一。公共服務范圍廣泛，且大多直接關系到老百姓的切身利益問題。隨著經濟社會的發展，人們對公共服務的追求更加個性化、多元化。政府作為“天然”和主要的公共服務供給者，其優勢在于通過政府權威保證公共產品與服務的公平供給，滿足普遍的需求，但政府難以滿足公眾個性化的需求，同時也存在著低效率的問題。這就迫切需要社會組織“挺身而出”，分擔政府想不到、不好辦或無力承擔的社會公共服務。然而，我國民族地區由于受歷史及現實因素的制約，大多數地區依舊承襲傳統的公共服務治理模式，政府是公共服務供給的唯一主體，在公共服務中同時扮演著“慈父”和“全能政府”的角色。社會組織發育程度較低，社會自治能力不強，導致社會協同缺乏，公眾參與公共服務意識不足。

二是公共服務方式的單一。隨著經濟社會的發展，民族地區縣級政府供給公共服務的方式也開始引入市場化、多樣化機制，其中以購買崗位、服務外包的方式供給公共產品較為普遍。但是，據筆者調查發現，以云南省民族縣級政府為例，目前都只將公共服務停留在購買崗位層面，而不是將整個服務過程和服務產品外包，這樣既增加了管理成本，也沒有將服務外包的效益發揮到最大。

三是公共服務人員服務效率不高。效率是國家行政管理的生命所在。現代國家都在積極推進改革以期實現效率的目標，從人員的選拔、法規的制定、技術的改進到職能的轉變再到機構改革，都是為著一個目的，那就是更有效率地為社會服務。提高效率是社會的企盼，也是政府改革的壓力和動力所在。民族地區由于交通不便，信息閉塞，教育水平相對薄弱，縣級政府公務人員的文化水平和學歷層次相對較低，管理素質和管理能力相對欠缺，服務水平、服務效率不高，這在一定程度上制約和影響著縣級政府公共服務職能的履行和發揮。

三、提升民族地區縣級政府公共服務能力的路徑選擇

李克強總理在2014年《政府工作報告》中指出，當前政府要“加強基本公共服務體系建設，著力保障和改善民生，切實提高發展質量和效益，大力推進社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設，實現經濟持續健康發展和社會和諧”。加強民族地區公共服務管理，提升縣級政府公共服務能力，是推動民族地區經濟發展和社會進步的迫切需求，是實現社會和諧發展的必由之路。

（一）科學定位民族地區縣級政府職能，提升縣級政府公共服務能力。政府職能定位不清，是民族地區公共服務管理中出現“政府缺位”和“政府越位”的重要原因。因此，轉變政府職能，增強服務理念，是當前民族地區縣級政府公共服務體系建設的核心。

其一，對民族地區縣級政府而言，應強化其公共服務職能，弱化經濟職能。政府有四大職能，即宏觀調控、市場監管、社會管理、公共服務。宏觀調控和市場監管是中央政府和省市政府主要職能，對于縣級政府而言，主要職能應放在社會管理和公共服務上。民族地區由于先天地理環境的局限性，經濟發展能力有限，縣級地方政府應將主要精力放到公共服務上來。縣級政府處于國家宏觀管理和微觀管理的結合部，是連接城市和鄉村的紐帶，起著承上啟下的作用，既是有效落實黨和國家重大方針政策的執行者，又是所管轄縣域政治穩定、經濟發展與社會管理的指揮者、決策者，承載著國家的基本使命，因此縣級政府職能的科學定位尤為重要。

其二，規范縱向層級的職能關系，明確縣級政府公共服務職能重心。根據公共服務的受益范圍和民眾對公共服務需求層次的差異性，合理劃分中央、省市、縣級政府間的公共服務供給職責，明確哪些公共服務應該由中央、省市承擔，哪些公共服務應由縣級政府承擔。一般來說，在基礎教育、醫療衛生和社會保障等核心公共服務上，中央和省市政府應當承擔更多的責任，縣級政府的責任主要在于初級醫療保健、縣域道路、公共交通、供水、供電、供氣、排污、垃圾處理等公用事業以及消防、地方治安等。教育、社會保障、福利等中央和地方的共同職責，可有中央政府負責提供資金，縣級政府負責具體執行[11]P15。

（二）鼓勵社會組織、公民參與公共服務，推進縣級政府公共服務的市場化和社會化。由于公共物品具有排他性和非競爭性的特征，以及考慮到社會公平、公正等問題，政府是公共物品的最好提供者，也是公共服務的最好提供者。

民族地區縣級政府大多數處于經濟發展水平落后的西部地區，縣級政府的收支規模有限，其直接為居民提供公共服務的能力受到了很大限制。民族地區縣級政府更需要鼓勵社會組織、公民參與公共服務，作為政府公共服務的補充。

一是通過宣傳，提高民族地區公民的公共服務參與意識，培養公民對公共事務的關心和關注。同時借助電子技術和網絡平臺，暢通參與渠道，引導公民參與公共服務，自覺維護自身的權益。

二是開放公共服務市場，引導社會組織參與。社會組織參與公共服務可以有效提高服務供給量，滿足市場經濟條件下多樣化的需求，增強政府公信力，維護社會穩定。

社會組織參與公共服務可以采取政府購買、合同外包、特許經營、使用者付費、內部市場等方式。政府購買公共服務項目是指政府將自身承擔的社會管理和公共服務事項按程序交給有資質的社會組織來完成，由社會組織提供公共服務產品，政府按相關規定（合同）和履約評估情況支付服務費用。購買公共服務的范圍可以包括公共衛生服務、公共就業服務、法律、公共設施維護、公共教育、公共文化、養老、社會保障等。政府通過購買公共服務項目，將公共服務由政府直接提供、直接管理轉變為對提供公共服務的社會組織的監督，而將工作重心逐步轉移到發展規劃、確立服務目標、了解公共需求等方面。

三是加大社會組織培育力度，促進社會組織發展。目前，我國民族地區社會組織發育程度較低，各類社會組織參與社會治理往往是被動響應政府的動員和組織，自主性和積極性都不強，造成這一現象的重要原因是社會組織缺乏必要的扶持和寬松的環境，發展較為困難。因此，政府應降低社會組織的準入門檻，通過立法、資金支持等方式鼓勵、促進社會組織的健康有序發展。

（三）完善民族地區財政體制，增加民族地區縣級政府財政收入。公共財政收入是政府提供公共服務的物質基礎和制度保障。民族地區縣級政府由于受經濟規模和經濟發展水平的限制，財政收入偏低，使得公共服務供給存在困難。要增加民族地區縣級政府公共財政的來源，其主要措施包括：

一是合理劃分中央與地方政府稅收比重。現有分稅制過多強調中央財政收入的比重，使中央財政收入占全國財政收入的比重逐年增加，而省以下，特別是縣鄉財政收入很少，這與財政分配均等化目標相違背，同時也直接影響縣級政府對公共服務投入的能力。民族地區縣級政府由于地區偏遠，與內地、沿海城市相比，經濟發展水平較為落后。因此，分稅制體制不能一刀切，應針對民族地區進行適當的調整。比如在稅權劃分上，應適當向民族地區縣級政府傾斜，擴大縣級政府稅源。可以將消費稅、社會保障稅、關稅作為中央稅收，企業所得稅、營業稅、環保稅、作為省級稅收，而城市維護建設稅、土地增值稅、印花稅、車船使用稅、不動產稅、遺產稅作為民族地區縣級政府的稅收來源。資源稅、個人所得稅、增值稅則可作為共享稅源。

二是加大對民族地區縣級政府轉移支付力度。（1）中央加大對民族省區的轉移支付。為支持民族地區發展，國務院從2000年開始實施民族地區轉移支付制度。2000年至2012年，中央財政累計對西部地區財政轉移支付8.5萬億元，中央預算內投資安排西部地區累計超過1萬億元，分別占全國總量約40%[12]。但是，與其他地區橫向比較，民族地區的自身財力水平仍然偏低，例如西藏地區一直到2007年才結束長達15年的財政赤字的歷史，導致民族地區對中央財政轉移支付的依存度高于其他地區。因此，應該保證對民族地區財政轉移支付高于全國水平，并持續增長，在此基礎上，建立完整的民族地區轉移支付測算體系，加大一般性財政轉移支付力度，清理和整合專項轉移支付項目，提高專項轉移支付的效益。（2）健全省以下轉移支付制度。民族省區增加對縣級政府的轉移支付比例。我國的地方行政區劃一直實行的是“省、市、區—地、市、州—縣、市、區—鄉、鎮、街道”四級體制。中央和省級財政對縣級政府的轉移支付要通過市（州）來進行，市（州）往往會對轉移資金進行再分配，截留一部分，資金本來就有缺口，最后到縣一級的就更少了。在此情況下，縣財政為了保證自身的運轉，只能大幅度壓縮農業、水利、交通、文化、教育、醫療等公共服務設施的費用。因此，民族地區在是否實施“強權擴縣”和“省直管縣”有待商榷的情況下，可以先實行財政省直管縣，省財政與縣財政直接聯系，重新劃分市與縣的收支范圍，省對縣的轉移支付直接下達到縣，不再通過市（州）;市（州）、縣各自單獨分開對省制定財政預算決算，市（州）、縣之間不再有日常資金來往;市（州）、縣各類年終結算由省級財政直接辦理[12]。

參考文獻：

[1]李敬.西部地區完善縣級政府政治職能研究[J]，高等教育與學術研究，2007.

[2]李軍鵬.公共服務型政府建設指南[M].北京：中共黨史出版社，2006.

[3]古德諾.政治與行政[M].北京，華夏出版社，1987.

[4]阿爾蒙德等.比較政治學：體系、過程和政策[M].上海：上海譯文出版社，1998.

[5]汪永成.經濟全球化與中國政府能力現代化[M].北京：人民出版社，2006.

[6]謝慶奎.政治改革與政府創新[M].北京：中信出版社，2003.

[7]徐波.提升縣級政府公共服務能力研究[D].湖南湘潭：湘潭大學，2011.

[8]黨秀云，辛斐.新時期民族地區公共服務管理面臨的問題與戰略選擇[J].中央民族大學學報（哲學社會科學版），2010（6）.

[9]中國民族自治地方發展評估報告[M].北京：民族出版社，2006.

[10]沈榮華.政府公共服務職責劃分的指導原則和改革方向[J].中國行政管理，2007（1）.

[11]徐增陽.完善縣級政府公共服務體系的對策思路[J]，經濟研究參考，2009（36）.

[12]解佑賢，胡祥華，田孟清.“強縣擴權”、財政省直管縣之下的自治州地位問題研究[J].黑龍江民族叢刊，2012（3）.

責任編輯 冷 波