行政監察學的學科構建與發展趨勢

兵趙康　姜國

摘要：行政監察學的研究存在兩種取向：一是法學取向，以《行政監察法》為依據進行研究。二是管理學取向，以公共管理理論為依據，對行政監察實踐進行指導。無論是法學，還是公共管理學，從研究人員的數量和研究成果的數量來看，行政監察學還存在很大的發展空間。行政監察的學科建設中始終存在著與實踐脫節、方法論的模糊以及國外理論與實踐的引介上“水土不服”等問題。在基于問題為導向，并在與經濟、社會相互關系的背景下進行研究的基礎上，本文從學科緣起與理論發展、學科框架、研究方法等方面研究和構建了行政監察學的學科體系。

關鍵詞：行政監察學；學科體系；問題導向

一、我國行政監察的緣起與理論發展

就一般詞義而言，“行政監督”與“行政監察”是相通的，兩者在日常運用中往往互相替代。然而，就內涵而言，前者大于后者。在含義上，行政監察主要側重于“察”，且已被確定了包括檢查、調查、處理等一整套規定的程序與工作范圍。[1]在我國，行政監察的主體僅為國家行政監察機關。

我國的行政監察制度有著悠久的歷史，自先秦時代就已逐步建立起行政監察制度。秦朝建立“三公九卿” 制度，以御史大夫為中央監察長官，監察百官；漢代時期，監察機關為御史府，御史中丞與御史大夫相脫鉤，成為獨立的監察機關，并一直沿用至唐宋時期，漸趨成熟；明代設置都察院，即總領監察御史，負責維持國家機關及官吏紀律的監察機關。然而，概而言之，中國古代封建制度的性質決定了行政監察終究無法避免成為封建帝王個人駕馭群臣的統治之術的命運。

新中國的行政監察制度源于民主革命時期。早在1931年，中華蘇維埃共和國臨時中央政府就設立中央工農檢察人民委員部，開展對政府機關工作人員的監察工作。1943年，陜甘寧邊區提出公正廉潔、奉公守法等要求，并設立行政督察專員公署。1949年10月19日，成立了政務院人民監察委員會，后改為監察部，對如何在執政條件下開展行政監察工作進行了積極探索和實踐。1959年，因國家管理體制調整，撤銷了監察部。1987年監察部恢復組建。各級監察機關堅持以廉政監察為重點，開展以反貪污受賄為重點的反腐敗斗爭，圍繞治理經濟環境、整頓經濟秩序開展執法監察，加強糾風工作，行政監察工作得到平穩健康發展。1993年，黨中央、國務院為了進一步加強黨的紀律檢查工作和強化行政監察職能，作出紀檢監察機關合署辦公的決定，提高了黨政監督的整體效能，行政監察工作進入新的歷史發展時期。[2]

《中華人民共和國行政監察法》于1997年5月9日經第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議審議通過，自1997年5月9日起施行，1990年12月9日國務院發布的《中華人民共和國行政監察條例》同時廢止。該法重新確定了監察機關的性質、工作原則、管轄、職責、權限、程序以及法律責任。之后，《行政監察法實施條例》于2004年10月1日起實施，對監察對象、派出的監察機構和監察人員、監察機關的權限、監察程序等方面進行了細化規定。作為配套制度，《行政機關公務員處分條例》于2007年6月1日起施行，成為新中國成立以來第一部全面、系統規范行政懲戒工作的專門性法規。在行政監察不斷發展的過程中，《監察機關審理政紀案件的暫行辦法》（1999）、《違反行政事業性收費和罰沒收入收支兩條線管理規定行政處分暫行規定》（2000）、《關于領導干部報告個人有關事項的規定》（2010）等配套法規、政策也陸續頒布實施，不斷推動以權力制約權力、以程序制約權力、以公開制約權力、以權利制約權力的理論與實踐的發展。

任何一門學科的產生，都是社會需要的產物，行政監察學亦不例外。1987年監察部恢復組建后，國內在20世紀90年代產生了一批成果，如張鎮平、姚守中、孫育征編著，1991年出版的《行政監察學》；李和仁、李耀省編著，1991年出版的《行政監察概論》；李福海編著，1994年出版的《行政監察學》；王建芹編著，1997年出版的《中國行政監察教程》；薛木鐸編著，1998年出版的《中國行政監察學概論》等。張鎮平等人（1991）圍繞行政監察的性質、任務、職能與作用，職權及其運用，組織、實施、活動的基本原則，信息，心理問題分析，技術，隊伍建設等方面進行了論述。彭武文、趙世義（1992）在《關于建立行政監察學學科體系的思考》一文中認為行政監察學可以按行政監察的基本原理、行政監察的基本要素、工作程序、法律責任和企事業監察問題的思路來建構。薛木鐸（1998）從中國監察制度的歷史發展、行政監察的指導思想和基本原則、性質、職責和職能、基本任務、地位和作用、機構設置和領導體制、對象及其管轄、職權、職責的履行、宣傳教育、信息、立法、隊伍建設、效能的評價等對中國行政監察學進行了闡述。杜興洋（2008）從行政監察組織、行政監察職權、行政監察、比較行政監察、廉政監察、行政效能監察、預防監察等幾個方面構建行政監察學學科。

概而言之，行政監察的學科建設雖然已經起步，但是由于缺乏一個統一的范式基礎，行政監察的學科建設始終存在著與實踐脫節、方法論的模糊以及國外理論與實踐的引介上“水土不服”等問題。現有成果的基礎性研究常見的是以靜態的制度描述代替鮮活實踐的考察和反思 。實踐上，由于體制和立法方面的原因，我國行政監察的巨大功效尚未充分發揮出來，難以形成對行政機關有效的內部制約，亟待理論的突破給予實踐的指導。

二、行政監察學的學科框架

作為一門獨立的學科，行政監察學應該有其特定的學科體系。行政監察作為一個政治體系和行政體制不可或缺的重要組成部分，既是一個國家政治體系存在和維系的重要要素，又是其行政管理發展的必然產物。行政監察要真正發揮作用，需要學科理論作為支撐。我國高等學校中開設《行政監察學》課程的為數不多，探討行政監察學的論著也是屈指可數。作為一門課程，行政監察學還很不完善，由于對行政監察的研究不夠深入，對行政監察的實踐不夠了解，很多教師都把這門課程當作行政監督學來講，這背離了學科原有的內容。[3]行政監察學學科構建始終未引起學術界足夠重視，不斷被邊緣化。實踐中存在很多亟待解決的問題，又迫切需要加強行政監察的研究。行政監察學學科的完善狀況與現實訴求極不適應的現狀，需要對我國行政監察學學科體系的構建作進一步的探索。根據一門應用學科的性質和特征，我們將行政監察學的學科框架分為基礎理論研究、技術工具研究和制度構建研究，分別為行政監察提供理論支撐、技術支撐和制度支撐。

·學科與專業·行政監察學的學科構建與發展趨勢

（一）行政監察學的基礎理論研究

行政監察學科基本理論的積累程度是學科成熟程度和研究規范水平的重要標志。它主要包括行政監察的主體、客體、方式、機制、相應的管理規范與法律條文等，解決的是行政監察學科體系的內涵、行政監察學科的基本理論等方面的問題。一般認為，行政監察學是從行政管理學、政治學、行政法學中分離出來的一門新興獨立學科，它是系統研究行政監察制度和監察活動的運行和發展規律的學科。據調查，大部分高校都將行政監察學作為一門可有可無的課程，行政監察學并未成為行政管理等相關專業的核心課程。這與行政監察學沒有形成科學成熟的學科體系不無關系。行政監察作為推進政府“善治”目標實現的不可或缺的制度設計和管理工具，其理論體系的構建必然要借鑒公共管理學、政治學和法學的基本理論。

具有中國特色的行政監察學應該是“協同治理”，不僅考察紀檢、監察和檢察部門各自的結構功能，而且要考察所有這些監督機構都要面對的共性問題。在行政監察的方式和機制上，必須走出傳統單邊監察和封閉監察的理論誤區，圍繞習近平總書記“把權力關進制度的籠子里”的要求進行頂層設計，倡導開放社會下的合作監察方式。

（二）行政監察學的技術和工具研究

從工具論的視角看，行政監察技術和工具研究主要研究行政監察過程中的技術、工具、方式、方法等問題，解決的是行政監察技術開發、工具選擇、方式方法改進等問題，行政監察的實現離不開行政監察技術的支撐。將技術和工具納入行政監察學的學科范疇，從理論上說，可以全面了解行政監察技術與工具的內涵、性質、類型、優劣和應用范圍等問題，形成關于行政監察技術與工具的系統化知識；從實踐意義上說，行政監察本身是實現政府治理目標的一種工具和職能，需要通過一定的技術和工具才能實現“監”和“察”的職能。

加強對行政監察技術和工具的研究，提煉和概括在國內外行政監察實踐中被證明是行之有效的技術和工具，促進我國行政監察方式和方法、技術和手段的創新，目的是提升行政監察的績效。著名公共管理學家胡德（1998）根據控制的社會基礎（監督、競爭、相互牽制、人為隨機性）和控制系統的分析要素（標準設定、信息收集、行為修正）兩個維度的組合，提出監管者的十二種工具：層級命令、傳票風格、回應主管當局、通過“自然選擇”發展、激勵風格、尋求或保護在積分表中的有利位置、參與式、網絡風格、相互影響或勸說、無法預期的/無組織的、抓鬮兒風格、獎勵無法預期的行動。[4]十二種工具為行政監察工具研究提供了豐富的素材和啟發。

（三）行政監察學的制度構建研究

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出，“健全懲治和預防腐敗體系，建設廉潔政治，努力實現干部清正、政府清廉、政治清明”，并強調要“加強和改進對主要領導干部行使權力的制約和監督，加強行政監察和審計監督”，明確把行政監察作為制約和監督干部行使權力的重要制度保證。但行政監察的有效性依賴于制度體系的完善和良性運行。從系統論的角度看，行政監察制度體系是一個相互協調、相互補充、相互支撐的有機系統，可分為宏觀、中觀和微觀三個層面。

宏觀層面的制度體系主要聚焦于以權力制約權力和以權利制約權力，為行政監察提供體制性保障。以權力制約權力、以權利制約權力是現代法治國家的重要理念和實踐經驗。從宏觀層面的制度供給看，行政監察學主要研究《行政監察法》、《行政監察法實施條例》與上位法《憲法》，以及同位法《公務員法》、《行政訴訟法》、《行政復議法》、《國家賠償法》等法律制度及其銜接關系，尤其要破解這些法律制度背離或不能很好體現“以權力制約權力、以權利制約權力”的理念而存在的運行“障礙”，提供進行廢、修、改、補的建議，以建立“善法”體系，形成有效的、良性運行的制度約束。

中觀層面的制度體系主要聚焦于以程序制約權力、以公開制約權力，為行政監察提供制度性支撐。這個層面的制度規定很多，如《監察機關參加生產安全事故調查處理的規定》于2012年頒布，同時廢止《監察機關參加特別重大事故調查處理的暫行規定》（1991）和《監察部關于對特大、重大責任事故責任人員行政處分分級審批的通知》（1997）。然而，《監察部、人事部關于在懲戒工作中分工協作問題的通知》（1989）、《監察機關舉報工作辦法》（1991）、《監察機關調查處理政紀案件辦法》（1991）、《監察機關處理不服行政處分申訴的辦法》（1991）、《監察機關在調查處理政紀案件中相互協作配合的規定》（1992）、《監察機關沒收追繳和責令退賠財物辦法》（1993）、《中共中央紀委、監察部關于保護檢舉、控告人的規定》（1996）、《監察機關審理政紀案件的暫行辦法》（1999）等一大批國家層次的制度已歷經一二十年，而這段時間是我國社會轉型和政府變革最劇烈的時間段，制度中所涉及的很多內容更需要與時俱進地進行修改和完善。而地方性的相關制度更是需要進一步修改和完善。當然，中觀層面的制度體系同樣也要將對監察部門自身的制約包含在內。

微觀層面的制度體系主要聚焦于技術工具制約權力、以方式方法制約權力，為行政監察提供堅實的基礎。中共十八大之后中央巡視組頻繁出行，以“發現問題、形成震懾”重新定位，將常規巡視和專項巡視相結合，并實行“三個不固定”，即巡視組組長不固定、巡視的地區和單位不固定、巡視組與巡視對象的關系不固定，這些創新舉措使巡視效果顯著提升，獲得人民群眾“點贊”。專門的監察機構保障了監察制度的穩定，巡回監察制度則有效地避免監察官因為常年工作、生活于某地而帶來的可能徇私枉法的問題。行政監察學微觀層面的制度設計就是要創新“監”與“察”的方式方法。

三、行政監察學的研究方法

一門學科是否具有科學的地位或者在多大程度上具有科學性，不僅由其研究什么來決定，還由其方法論來決定。從研究的角度探究方法論，則可以在“哲學方法論”即學科研究所遵循的基本立場、基本假設和基本價值觀的范疇下，再分為方法論、基本方法、具體方法和技術。我國行政監察學源于我國行政監察的實踐，并為行政監察實踐提供理論指導，而我國的國體和政體決定著行政監察實踐的政治方向，故行政監察學科體系的哲學方法論也應堅持馬克思主義哲學方法論，即歷史唯物主義、辯證唯物主義及唯物辯證法的指導。根據研究方法體系，行政監察學的一般研究方法可以分為實證研究法、詮釋研究法及批判研究法等。

根據美國公共管理學家杰伊·懷特教授的解釋：實證性（解釋性）研究試圖建構能夠解釋和預測自然與社會事件的理論，其邏輯遵循演繹-法則模式和歸納-概論模式；詮釋性研究試圖理解行為者賦予其社會情境的意義、賦予自身行為的意義及賦予他人行為的意義，其邏輯遵循詮釋循環，即意義產生于對整體與部分之間關系和模式的認知；批判性研究指出真與假、善與惡之間的矛盾，促使我們遵循真與善行事，其邏輯是自我反省。[5]無論選擇哪種研究方法，行政監察學研究都要符合這些研究取向的質量標準。

行政監察學研究的基本方法可以分為調查研究法、實驗研究法、比較研究法、歷史分析法等，除了這些普遍的基本方法，根據行政監察學的學科屬性，尤其需要關注以下幾種研究方法。

（一）協同學方法

協同學（Synergeics）是由原聯邦德國著名物理學家赫爾曼·哈肯（Hermann Haken）創立。哈肯撰寫的《協同學導論》（1977），構建了協同學的理論框架。哈肯對協同學的表述是：“協同學是一門橫斷學科（交叉學科），它研究系統中子系統之間怎樣合作以產生宏觀的空間結構、時間結構或功能結構（即怎樣產生‘自組織的），它既處理確定論過程也處理隨機過程。” [6]

行政監察是一個系統，由監察組織、監察機構、監察對象、監察內容、監察方式和監察法制等要素組成，行政監察的開展離不開每一個要素的支持和配合。前文已經提出，未來的行政監察學應該是“協同治理”。行政監察學需要重點通過協同學方法研究監察、紀檢、檢察部門等多元治理主體間的協作，探究組織間關系、部門間關系、政社間關系等。在內部協同方面實現執法監察、廉政監察和效能監察之間的協同；在外部獲得多方力量的支持和配合。改革開放以來在實踐中形成的“黨政統一領導，紀委組織協調，部門各負其責，群眾參與監督，上下齊抓共管”的領導體制和工作機制，就是協同學方法的具體體現。行政監察學的協同學方法研究，就是要從理論上闡明、實踐上實現行政監察與立法監督、黨內監督、司法監督、社會監督及輿論監督之間的良性協同，達到政府的善治。

（二）案例研究法

案例研究法已經成為管理研究中最基本的研究方法之一。當提及案例研究時，學者們總是將其與羅伯特·K·殷（Robert K.Yin） 和凱瑟琳·艾森哈特（Kathleen M.Eisenhardt）兩位案例研究開拓者聯系在一起。殷的《案例研究：設計與方法》和《案例研究方法的應用》著重于案例研究的工作流程和應用，艾森哈特的《案例研究方法：理論與范例》則不僅強調方法的嚴謹性，更將重點放在創建理論方面。案例研究已逐漸成為知識積累的一部分，而不只是孤立的經驗研究。

行政監察案例是指發生在行政監察實踐中、由行政監察法的適用行為引起的、已經發生法律效力的那些案件。其對行政監察實踐而言，可以厘清行政監察的法律關系，并對行政監察法適用問題提供參照以實現行政監察法的價值；對行政監察學學科體系而言，具有決定其學科體系寬度、深度、厚度和硬度的作用。行政監察學源自于行政監察的實踐，每一個行政監察的個案都具有其獨特性，然而，每個個案并不是完全獨立于其他個體和環境的，而是某一個整體中的個別。因而，對這些個案的研究必然在一定程度上反映其他個體和整體的某些特征和規律。行政監察案例研究的目的正是通過對一個個行政監察案件違法違紀特點的實證研究，對個案的分析和探討，揭示出行政監察的一般規律。

（三）結構功能法

結構功能法中的結構指系統內履行特定功能的要素，功能指產生特定影響的行為結果。結構與功能密切聯系，在一定條件下可以相互轉化。20世紀40年代，美國社會學家帕森斯提出了結構功能主義這一名稱，認為在社會系統中，行動者之間的關系結構形成了社會系統的基本結構，社會角色、作為角色系統的集體以及由價值觀和規范構成的社會制度，是社會的結構單位。阿爾蒙德受到伊斯頓政治系統論的影響，在《發展中地區的政治》一書中首次將這種研究方法運用于政治學，并將政治系統在政治過程中的功能分為系統功能、過程功能和政策功能三種。之后，結構功能法逐漸開始應用于公共管理領域。

眾所周知，目前政府行政改革，包括行政監察改革，需要從體制著手，將行政監察體制改革進一步深入到結構性改革，以權力制約權力、權利制約權力、程序制約權力為理念，探索行政監察與政府權力的結構，優化其功能，促進法治政府建設。

研究方法是通往科學研究的必由之路。當然，行政監察學要成為獨立的學科，還應當把重點放在行政監察基礎理論的研究方面，使之形成獨立的行政監察學話語體系，不斷為該學科的知識增長添磚加瓦。

四、行政監察學的未來發展趨勢

行政監察學的研究一直存在兩種取向：一是法學取向，以《行政監察法》為依據進行研究。《行政監察法》明確了監察機關和監察人員、監察機關的職責、監察機關的權限、監察程序和法律責任，通過法律與案例的結合，對行政監察工作提出建議。二是管理學取向，以公共管理理論為依據，對行政監察實踐進行指導，從而有效地推動國家公職人員增強法制觀念，提高行政辦事效率，時刻注意行政行為的合理性和合法性，減少因行政管理失誤造成的損失，防患于未然。遺憾的是，無論是法學，還是公共管理學，從研究人員的數量和研究成果的數量來看，行政監察學都不是“學術熱點”。行政監察學理論的稀缺和行政監察實踐的迫切需要對行政監察學的未來發展提出了更高的要求。通過行政監察學學科體系的建構和完善，進而完善行政組織的管理制度，實現法治政府之目標，這對于當前行政監察的改革和發展尤為重要。

一方面，行政監察學的學科體系要以問題為導向。作為一門應用性學科，行政監察學產生于行政監察實踐，具有很強的實踐性。改革開放以來發展起來的公共管理學，其貢獻主要在于作為“西學東漸”的具體傳輸者對西方公共管理學術資源的引進。一些學者認為公共管理學的發展是“西方的理論解決中國的問題”。我們既要吸收西方文明和學術成果的優秀因子為我所用，又要破除對西方文明和理論的迷信，扎根于中國國土，真正轉向從中國實際出發，以問題為導向，圍繞實現行政監察目標以及解決行政監察相應問題為指向的研究范式，是我國行政監察學科發展的當務之急。這不僅因為我國國情及文化傳統與西方國家完全不同而導致行政監察的路徑差異，而且因為西方公共管理理論與我國行政監察的本土實踐契合度的相當差異導致在實際應用上的“水土不服”。只有立足于中國實踐，回應中國實踐，提出問題，解決問題，我國行政監察學才能在這樣的努力之中發展起來。

另一方面，行政監察學的學科體系要放在與經濟、政治、社會相互關系的背景下進行研究。當今中國已經進入發展“新常態”，既有歷史遺留的“舊問題”，又有新條件下產生的新問題，許多問題交織在一起。在行政監察實踐中，有的問題看上去是經濟問題、社會問題或者管理問題，甚至是政治問題，其實在所有問題中又相互交叉、相互影響，因而不應簡單地就事論事，必須用聯系觀點，將行政監察置于全面建設小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨的戰略布局下，探索適應“新常態”的路徑、方法和機制；必須深刻理解法治國家、法治政府、法治社會一體建設對行政監察實踐、行政監察理論提出的更高要求，把行政監察作為一個動態系統納入法治政府、法治國家、法治社會建設的子系統，研究和探索行政監察在“三個法治”建設中的地位、作用和機制及貢獻。

參考文獻：

[1]杜興洋.行政監察學[M].武漢大學出版社，2008：1.

[2]中央紀委監察部廉政理論研究中心.行政監察工作歷史回顧與展望[J].求是，2011 （15）.

[3]劉春海.中國行政效能監察制度研究[D].吉林大學博士論文，2008：1.

[4][英]胡德.監管政府：節儉、優質與廉政體制設置[M].生活·讀書·新知三聯出版社，2009：52.

[5]杰伊·D·懷特.公共行政研究——對理論與實踐的反思[M]. 清華大學出版社，2005：35-37.

[6]哈肯.高等協同學[M].科學出版社，1989：1.

（責任編輯陳志萍）