理論意蘊、實踐路徑與經驗探尋

摘 要：精準扶貧，是在農村扶貧開發中實施精確識別、聯動幫扶、分類管理、動態考核以及配套措施的減貧、治貧方式。它的形成，既受到國外扶貧開發模式的影響，也是國內扶貧開發的經驗總結，更是回應當前扶貧困境的必要之舉。湖北恩施龍鳳鎮的七項“到戶到人”制度，便是基于當地實際的有益創新。恩施龍鳳鎮的扶貧實踐啟示我們：在精確識別基礎上聯動幫扶、對癥下藥，加強分類管理和動態考核，注重外聯以實現內生轉型，輔以組織隊伍建設，才能實現精準扶貧的常態化。

關鍵詞：扶貧；精準扶貧；理論意蘊；恩施龍鳳鎮；聯動幫扶；經驗啟示

中圖分類號：320

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2015）06-0059-04

[HK]

[Q（+17mm。170mm，ZX，D-W][KH-+3mmD][CD40mm][KH-+1mmD][HJ15mm]

基金項目：[HT6K]恩施州人民政府資助項目“恩施龍鳳鎮綜合扶貧改革試點跟蹤觀察”（GSSD201302）的階段性成果。

作者簡介：[HT6K]李鵾（1993-），男，安徽六安人，華中師范大學中國農村研究院研究人員，碩士，研究方向：地方治理與農村綜合扶貧改革。

[HJ][Q）]

[L（K2]

[JP][HJ]

2013年11月，習近平在湘西考察時指出：“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標。”翌年，李克強在政府工作報告中也提出：“創新扶貧開發方式。地方要優化整合扶貧資源，實行精準扶貧，確保扶貧到村到戶……”“精準扶貧”一詞在短時間內被反復提出，既充分彰顯了新一代領導集體對扶貧工作的重視，也以此為標志，使精準扶貧政策逐漸上升為國家政策，成為國家綜合扶貧政策的最新表述、最新思路和最新標準。在精準扶貧于各地農村廣泛開展的大背景下，有必要厘清其深刻的理論意涵，分析其形成的內在和外在邏輯，并結合地方的實踐探索，探尋相應的經驗啟示以促進精準扶貧的政策優化。

一、理論意蘊：精準扶貧的內涵及生成邏輯

[HTK]1精準扶貧的內涵。所謂精準扶貧，就是在科學有效的標準和程序下，因時、因地對貧困地區、貧困村和貧困戶進行精確識別，按照本地的實際開展聯動幫扶和分類管理，并根據動態的準入和退出機制做出精準考核的過程。實施精準扶貧，是為了引導各類扶貧資源最優化配置，真正實現扶貧項目到村到戶，逐步構建扶貧工作的長效機制，為扶貧的科學化高效化奠定堅實的基礎，促進廣大貧困地區徹底脫貧致富。顯然，它是一種追求真實化和精細化的治貧方式，其基本內核包括精確識別、聯動幫扶、分類管理和動態考核四項內容。

其中，精確識別是指根據各地的經濟社會發展水平和貧困現狀確定相應的扶貧對象識別標準，按照規定的程序準確地將貧困村、貧困戶以及致貧原因識別出來。聯動幫扶也稱為結對幫扶，是指聯系和動員社會各界力量參與到扶貧工作中，并根據識別出的貧困對象的現狀和原因，逐村逐戶制定結對幫扶計劃，集中全社會的力量予以針對性扶持。分類管理則是指利用網絡化信息系統，對識別和幫扶的貧困對象實時進行定向和分類監測，及時掌握貧困對象的發展狀況，并制定和開展相應的回應措施。動態考核是指針對貧困戶和貧困村的識別、幫扶和管理取得的成效，定期按時按質按量開展量化考核，一方面嚴防“優親厚友”的現象，另一方面實行動態化準入與退出機制，確保精準扶貧真正落到實處。

[HTK]2精準扶貧的政策生成邏輯。精準扶貧成為國家政策，并在全國各地廣泛實施，有其特定的國際、國內和現實邏輯。從國際層面來看，它的形成受國外扶貧模式和經驗的影響；從國內實踐層面看，它是我國30多年農村扶貧開發實踐的經驗總結；從現實層面看，精準扶貧也是回應當前農村扶貧困境的必要之舉。

（1）國外扶貧開發模式和經驗的影響。在任何國家，貧困問題都是經濟社會發展的重要制約，所以消除貧困是全世界政府和公民必須面對的問題。國外很多國家和學者對這一問題做了大量的探索和實踐，取得了諸多理論成果和實踐模式，其中對我國影響較大的是區域發展模式。其針對不同的區域制定不同的發展政策以實現經濟社會的均衡發展，針對貧困家庭的不同需要，開展健康、教育、文化、娛樂、體育和職業技能的培訓，制定切實可行的救助，重點提高貧困家庭的文化素質和勞動技能，讓貧困家庭獲得更多的發展機會。這種扶貧模式非常強調扶貧的對象性和針對性，針對不同的貧困狀況和原因采取不同的扶貧措施，這是精準扶貧的重要體現。受國外扶貧開發成功經驗的影響，我國也在扶貧實踐中漸漸破除以往“一刀切”的扶貧方式，采取精細化的扶貧方式。

（2）國內30多年農村扶貧開發的實踐啟示。我國大規模的農村扶貧開發始于改革開放后，30多年的農村扶貧開發歷程大體劃分為：“大幅度減貧”階段（1978-1985）、“大規模開發式扶貧”階段（1986-1993）、“扶貧攻堅”階段（1994-2000）和“新世紀綜合扶貧開發”階段（2000-）。在扶貧開發實踐中，我國相繼創造出“救濟式扶貧”“開發式扶貧”和“參與式扶貧”等多種扶貧開發模式。在種種扶貧開發模式中，一個重要的經驗啟示就是建立扶貧的瞄準機制，提高精準化程度。比如，90年代中后期以來，貧困人口的分布呈逐漸“點、線、面”共存的分散格局，我國政府逐步采取了區域瞄準和群體瞄準兩者相結合的方式，將瞄準主體日益微觀化：一方面將區域瞄準的重心從貧困縣轉向貧困村，另一方面直接針對貧困人口建檔立卡實行動態管理，并將扶貧資源“到村到戶”，有效提高貧困人群的受益率。農村扶貧開發的實踐經驗表明，當前和今后扶貧工作的關鍵仍在于構建精細化瞄準機制。

（3）回應當前農村扶貧困境的必要之舉。雖然我國在過去的扶貧工作中取得了巨大的成就，但是目前的扶貧對象規模依然龐大。按照新的扶貧標準，扶貧對象仍有122億人，占農村戶籍人口的127%。必須強調的是，這個數據是從統計數據測算得出的，目前還無法與每一位具體的貧困群眾“對上號”，所以無法得知貧困對象的具體致貧原因、幫扶措施和幫扶效果。此外，各類返貧問題的凸顯也使扶貧的形勢變得更為嚴峻。面對如此沉重的扶貧任務和扶貧形勢，很多扶貧措施在執行中卻出現“變形”“走樣”，表現為“假扶貧”和“粗放扶貧”。所謂“假扶貧”是指對原本并不貧困的對象實施扶貧。現實中表現為兩種形式：一是針對區域而言，有的地區經過多年的發展已經脫貧致富，但為了更多地爭取政策和資金扶持，遲遲不愿摘除“貧困縣”或“貧困鄉鎮”的“帽子”；二是針對個人而言，扶貧工作中的“優親厚友”現象突出，真正貧困的人群沒有獲得有效的扶持。所謂“粗放扶貧”就是“漫灌”式扶貧，扶貧的識別標準模糊不清，扶貧辦法缺乏針對性和科學性。這兩種扶貧方式的存在，不僅造成了扶貧效率低下，也導致了“年年扶貧年年貧”的惡性循環。因此，必須加快實施精準扶貧，實現扶貧資源配置的最優化。

二、地方實踐路徑：以恩施市龍鳳鎮為例

恩施屬于中西部內陸典型的老、少、邊、山、窮欠發達地區，全州8縣市均為國家扶貧開發重點縣，真貧問題十分突出。到2013年底，恩施全州貧困人口還有10864萬人，約占農業人口的三分之一，占湖北全省貧困人口的五分之一。2013年初，恩施市龍鳳鎮被確立為國家級綜合扶貧改革試點區，成為恩施和湖北省扶貧開發的主戰場。2013年末2014年初，該鎮結合本地扶貧開發實際，從精準識別、分類管理開始，對特困對象實施“四個一”結對幫扶措施，率先開展精準扶貧，創新七項“扶貧到戶、定位到人”制度（以下簡稱“到戶到人”），取得了豐碩成果，其中包括“精準識別到戶到人”“分類動態管理到戶到人”“結對幫扶到戶到人”“產業扶持到戶到人”“搬遷改造到戶到人”“教育與就業培訓到戶到人”和“供養救助到戶到人”。

[HTK]1精準識別，分類管理到戶到人。自2013年10月開始，龍鳳鎮按照貧困人口個體情況、家庭居住條件、經濟基礎和家庭負擔等方面，制定貧困對象識別標準，并組織工作專班進入農戶家庭實地調查，通過百分制考評識別出貧困人口6338戶、20618人，其中一般貧困戶5826戶、19515人，特殊困難戶512戶、1103人（包括分散五保戶186戶/人、特困戶326戶917人）。同時，根據致貧原因進一步將貧困對象劃分為七類：因病致貧或因病返貧；身體殘疾致貧；因無勞動力致貧；因居住環境惡劣、生活成本高致貧；因勞動力文化素質差、無致富門路致貧；自然災害致貧；供養學生致貧。通過精準識別到戶到人，龍鳳鎮為后期的精準幫扶找到了明確的方向。

在對貧困對象的管理中，龍鳳鎮采用了分類監測和動態管理相結合的方式。首先，該鎮著力構建分類監測機制，把生存困難的貧困對象劃入民政部門直接監測管理，發揮政府職能優勢，開展“救助式”扶貧；把生活困難和發展困難的貧困對象納入扶貧部門統籌監測管理，更多地激發市場力量，推進“開發式”扶貧；對需要臨時救助的對象，地方政府直接監測管理，充分調動社會力量，實施“參與式”扶貧。同時，建立動態退出機制，實現扶貧對象有進有出，確保精準扶貧公平、公正。

[HTK]2特困群體“四個一”結對幫扶到戶到人。在精準幫扶上，龍鳳鎮力爭構建政府專項扶貧、企業行業扶貧和社會公眾參與扶貧“三位一體”的“大扶貧”格局。為了將機關部門、企業行業組織、其他社會組織和公眾與貧困農戶聯結起來，實現精準幫扶的長遠效益，該鎮利用黨的群眾路線教育實踐活動契機，針對特困戶開展實施“四個一”結對幫扶工程，即：“一名黨政干部、一家企業或單位、一家銀行聯合幫扶一個貧困戶”。具體職責分工是：由一名黨政機關干部牽頭，一家企業幫助銷售農產品、一家金融機構幫助解決融資難問題，三者共同幫扶一個貧困戶實現脫貧致富。在“四個一”結對幫扶工程中，幫扶單位和黨員干部，幫助貧困戶解決實際困難，確保貧困戶家庭當年大變樣，兩年內脫貧，貧困戶不脫貧幫扶不脫鉤。同時，龍鳳鎮還號召社會各界進行結對幫扶，組織各級干部、動員社會力量，優先結對幫扶農村特殊困難對象家庭。目前龍鳳鎮已制訂完成全部特困戶的“一戶一策”幫扶方案，實現特殊困難對象家庭幫扶全覆蓋。

[HTK]3差別化扶貧，多項“到戶到人”措施。在實施“精準識別到戶到人”“分類動態管理到戶到人”和“結對幫扶到戶到人”之外，龍鳳鎮還針對不同家庭的情況開展多項差別化“到戶到人”措施。在“產業扶持到戶到人”上，龍鳳鎮實施以茶葉、生豬、煙葉、蔬菜、家禽、生漆等為主導產業的產業扶貧，按照“滴灌式”“噴灌式”和“池塘式”三種模式推進，①并探索“企業+基地+合作社+貧困戶”的產業扶持架構。同時，龍鳳鎮按照“統一規劃、梯次布點”的要求實施“搬遷改造到戶到人”，引導自然條件惡劣、生活條件差、發展后勁不足的貧困人口，向“一主兩副九中心社區三十三個一般社區”遷移，并實施危房改造項目和特色民居改造。在“教育培訓到戶到人”方面，該鎮將“恩施州資助貧困家庭學生專項資金”優先用于資助特困家庭學生，并在中小學建立貧困學生輟學監測跟蹤機制，對輟學的貧困學生家庭開展多種形式的幫扶工作，杜絕因貧輟學現象的發生，2014年累計發放困難學生生活補助費944500元。針對不具備基本技能但有勞動力的貧困戶，開展“陽光工程”“雨露計劃”、農業科技和職業技能培訓，提高其勞動素質和就業技能，確保有意愿的特困家庭至少有一人得到培訓。此外，對五保戶采取“集中供養”和“分散供養”相結合，全面實施“供養救助到戶到人”。目前該鎮已建有福利院1所，集中供養五保戶61人，其余186名五保對象也得到了分散供養。同時，全面提高低保兜底保障水平，將Ⅰ類低保對象的補助標準由原先每人每月138元提高到200元，將Ⅱ類和Ⅲ類補助標準統一提高至110元。此外還將精準扶貧對象大病患者合規醫療費用綜合補助提高至9600元，2014年累計補助1402607元。

雖然龍鳳鎮的精準扶貧工作實施時間尚短，從開始到現在還不足兩年時間，但從目前的實施情況來看，大規模密集的幫扶措施已經帶來了可喜的成績。現有的統計數據顯示，2013年度龍鳳鎮脫貧人口達到2805人，完成年度脫貧目標的156%，2014年度龍鳳鎮實現脫貧3600人。恩施全州2014年完成扶貧搬遷4117戶、15386人，全州共減少貧困人口166241人，超額計劃減貧16241人。

三、經驗探尋：精準扶貧的政策優化

結合前文的論述，梳理和探尋龍鳳鎮精準扶貧實踐中蘊含的經驗啟示，可為今后精準扶貧的實施和優化提供相應的借鑒和參考。具體優化措施如下：

[HTK]1瞄準對象，精確識別。精確識別，是精準扶貧的基礎和前提。做好精準扶貧工作的首要任務就是將真正的貧困對象識別確認出來，并查清其貧困的真實原因。而解決這一問題的核心和關鍵，就是建立合理有效的貧困對象瞄準機制，開展深入實地的摸底探訪，既要把誰是扶貧對象識別出來，又要充分考慮群眾的意見，使認定結果得到普遍認可。因此，在貧困對象的識別認定過程中，必須堅持兩個基本原則：一是科學認定原則，二是民主識別原則。為了確保被認定的貧困對象屬于真貧，使精確識別真正落實到戶到人，應該堅持自上而下的科學認定原則。由各地政府部門組建扶貧工作組，打通“貧困區域—貧困縣—貧困村—貧困戶”四級網絡，逐級細化扶貧對象，層層準確地將貧困對象鎖定至每一戶人家和每一個人頭上。同時，必須堅持基層認定和民主識別的原則，在某一貧困村內，可以實行兩輪至三輪的評比、評議，號召更多的群眾參與其中，最大限度地避免村民代表評議不公平現象。民主評議完成后，應將貧困對象識別認定的程序、過程和結果向群眾全面公開，接受群眾的監督，通過真實的數據和相應的事實，將精準識別“真貧”落到實處。

[HTK]2對癥下藥，聯動幫扶。精準幫扶，是做好精準扶貧工作的中心和關鍵所在。在實施中，應堅持對癥下藥和聯動幫扶相結合的原則。所謂“對癥下藥”就是實行針對化扶貧，因戶施策。按照“缺補互通”的原則，針對每戶的特殊情況和致貧原因分戶分類實施“宜農則農、宜工則工、宜商則商”。比如，針對病殘致貧型家庭，應給予更多的醫療、衛生和社會保障的關照，對于不能勞動的貧困戶直接給予幫扶資金；針對由于供養學生而暫時貧困的家庭，可以設立專項助學基金，吸引政府、企業和社會各界的捐助，通過專項基金的支持，幫助貧困學生完成學業，并成功就業，緩解家庭的暫時貧困；針對由于居住地偏僻，自然條件、公共設施、土地資源貧乏等原因導致的條件限制型貧困，可根據實際情況指導其整體搬遷，或者進行勞動力職業培訓、就業轉移等。通過對癥下藥，達到“一村一策真扶貧，一戶一法扶真貧”的要求。此外，在精準幫扶中，還應大力動員和整合社會各類主體形成聯動效應，與被幫扶對象結成責任包干關系，構建“一對一”“一對多”“多對一”和“多對多”的結對幫扶機制，集中更多的資源和力量解決貧困問題。在今后的聯動幫扶中，可以汲取和借鑒恩施龍鳳鎮的“四個一”結對幫扶做法的經驗，形成全社會關心支持、共同參與扶貧開發工作的“大扶貧”格局。

[HTK]3分類管理，動態考核。精準管理和考核，是實現精準扶貧常態化的保證。它主要包括兩方面的內容：一是分類管理，二是動態考核。其中，分類管理主要指的是對貧困對象的性質和致貧原因進行分類。掌握好不同的貧困對象類型，既可以采取不同的針對性措施對癥下藥，也可以幫助不同類別的貧困對象確定不同類別的幫扶主體，達成良好的聯動效果。同時，為了確保將每年有限的扶貧資金真正用于扶助真正的貧困人群，將“好鋼真正用于刀刃”上，改變傳統的“漫灌”的粗放型扶貧方式，實現精準扶貧的集約化、科學化，必須定期進行動態考核。動態考核應在每年的年終或次年年初進行，根據該年度扶貧的規劃和扶貧工作實際，對受扶助對象進行全方位的客觀評價考核，按照相應的扶貧標準使脫貧者退出，將符合條件的貧困對象納入，實現扶貧對象有進有出。同時，及時分析本年度扶貧的重點和難點，整合真實有用的扶貧信息，為做好對癥下藥打下良好的基礎。另外需要注意的是，應加強精準管理扶貧資金的整合和使用，確保使其在“陽光下”運行，防止資金使用中腐敗現象的發生。

[HTK]4內生轉型，加強外聯。精準扶貧是一項全方位的扶貧工作，不僅包含著識別、幫扶、管理和考核這四個基本內核，也包括各種外延配套措施。龍鳳鎮的實踐也充分表明，相關的配套建設在精準扶貧工作中扮演著十分重要的角色。因此，在今后的精準扶貧工作中，在做好精準扶貧內核工作的同時，也要加強本地自身建設，實現內生轉型，并增強外聯力量，實現內外給力、同時發力。在內生轉型上，主要應從強化教育和就業培訓、健全社會保障和發展本地特色產業三個方面下功夫。通過對有勞動力但無知識技能的貧困對象開展各種培訓，適時適度轉移貧困勞動力就業。同時大力扶持本地特色產業的發展，實現貧困勞動力就近就業，使扶貧工作從“輸血式扶貧”向“造血式扶貧”轉變。再通過健全社會保障體系、改善本地的生產生活環境，構建預防返貧機制，如此既可以留住本地人才，也可以引進外來人才，實現能人進村、能人帶村、能人富村強村，達到內生型發展。當然，在內生轉型的過程中離不開外部的資金、人力和技術等方面的支持，因此需要加強外聯，吸引更多的外部幫助，比如各類公共基礎設施建設、產業扶持中的大型公司的跨區域投資建廠和農產品的供銷合作等。

[HTK]5健全隊伍，確保常態。精準扶貧要構建扶真貧、真扶貧的長效機制，必須擁有一支健全的扶貧組織和可靠的扶貧隊伍，將各種扶貧項目落到實處，實現到戶、到人。因此，必須加強村級組織和干部隊伍建設，強化組織領導，保障精準扶貧的貫徹落實。為此，一方面要健全已有的干部隊伍，如村“兩委”（村黨支部和村委會）或村“三委”（村民監督委員會），強化以村黨支部建設為核心的基層組織建設，健全黨員干部聯系和服務群眾制度。同時吸納優秀年輕人進入村級干部隊伍中，發揮年輕人高學歷、有特長、懂經濟、會經營的優勢，提高村級組織的工作效率。另一方面，可以充分發揮村莊“鄉賢”的重要作用。以農村教師、醫生或宗族德高望重的人士為代表的“鄉賢”群體，在村莊里擁有比常人更高的威信和影響力，也對鄉村的基本情況最為熟悉，將他們納入到鄉村的精準扶貧工作中，有利于對貧困實際的有效把握、促進相關政策的宣傳，便于扶貧工作的開展，幫助推動實現精準扶貧的常態化。

[J][XCLTI]

注釋：

①“滴灌式”是指針對一村一戶建立產業幫帶措施，直接將產業發展資金補助到戶、到人，解決產業發展資金不足的問題；“噴灌式”是指開展土地綜合整治，調整產業結構，形成一村一品；“池塘式”指通過企業搭臺，農民土地參股、財政配股、金融幫扶，匯集各項資金，建立新型專業合作組織，全面發展。

[HT5"H]參考文獻：

[1][KG2][ZK（]何晏精準扶貧，讓“漫灌”變為“滴灌”[E/OL]（2014-03-10）[2015-01-29]http：//wwwbanyuetanorg/chcontent/jrt/201437/95860html[ZK）]

[2][KG2][ZK（]黃榮華，馮彥敏，路遙國內外扶貧理論研究綜述[J]黑河學刊，2014，（10）[ZK）]

[3][KG2][ZK（]楊占國，于躍洋當代中國農村扶貧30年（1979～2009）述評[J]北京社會科學，2009，（5）[ZK）]

[4][KG2][ZK（]劉娟我國農村扶貧開發的回顧、成效與創新[J]探索，2009，（4）[ZK）]

[5][KG2][ZK（]朱揚精準扶貧的恩施路徑[N]湖北日報，2014-05-06（5）[ZK）]

[6][KG2][ZK（]精準扶貧的“龍鳳探索”[E/OL]（2014-08-11）[2015-01-30]http：//wwwhbxinhuanetcom/2014-08/11/c_1112020923htm[ZK）]

[7][KG2][ZK（]王海濤創新機制促進精準扶貧——龍鳳鎮全國綜合扶貧改革試點探索[J]政策，2014，（6）[ZK）]

[8][KG2][ZK（]張笑蕓，唐燕創新扶貧方式實現精準扶貧[J]資源開發與市場，2014，（9）[ZK）]

[J]【責任編輯：張亞茹】