論我國(guó)公有公共設(shè)施致害國(guó)家賠償?shù)默F(xiàn)狀分析

摘 要：隨著公有公共設(shè)施致害賠償案件在近些年的增多，已愈發(fā)成為法學(xué)界和實(shí)務(wù)界的討論熱點(diǎn)。公有公共設(shè)施致害賠償?shù)姆尚再|(zhì)是國(guó)家賠償，而我國(guó)目前所采用的卻是民事賠償救濟(jì)程序，需要修改《國(guó)家賠償法》，將其納入到國(guó)家賠償?shù)姆秶?/p>

關(guān)鍵詞：公有公共設(shè)施；致害；現(xiàn)狀；國(guó)家賠償

一、我國(guó)法律關(guān)于公有公共設(shè)施致害賠償?shù)囊话阋?guī)定

無論是1994年的《國(guó)家賠償法》，還是經(jīng)過2010和2012年修改后的《國(guó)家賠償法》，都未將公有公共設(shè)施致害賠償納入到國(guó)家賠償?shù)姆秶?shí)務(wù)界在解決公有公共設(shè)施致害賠償時(shí)適用的僅是《民法通則》的一般規(guī)定，以及一些行政管理部門的單行法律中的特殊規(guī)定。下面將對(duì)公有公共設(shè)施致害國(guó)家賠償?shù)南嚓P(guān)法律規(guī)定進(jìn)行探討。

1994年的國(guó)家賠償法第2條規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有權(quán)依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利”。本條所規(guī)定的國(guó)家賠償?shù)倪m用范圍是違法行使職權(quán)，但對(duì)于公有公共設(shè)施致害是否屬于行政主體行使的行政行為，學(xué)者們存在著爭(zhēng)議。行政行為不僅包括行政職權(quán)的行使，也包括行政職權(quán)的履行，不僅包括行政權(quán)力的積極運(yùn)用，也包括行政權(quán)力的消極放棄，即行政不作為行為。①有學(xué)者認(rèn)為，公有公共設(shè)施致害是由于行政機(jī)關(guān)或其授權(quán)的組織在設(shè)置或管理公共設(shè)施時(shí)沒有積極履行職責(zé)或消極履行職責(zé)，是行政不作為行為，應(yīng)屬于廣義上的違法履行職權(quán)，屬于國(guó)家賠償法的調(diào)整范圍。但是全國(guó)人大常委會(huì)法工委在《國(guó)家賠償法》草案中作了如下說明：“橋梁、道路等公共營(yíng)造物，因設(shè)置管理欠缺發(fā)生的賠償問題不屬于違法行使職權(quán)的問題，不納入國(guó)家賠償?shù)姆秶芎θ丝梢砸勒彰穹ㄍ▌t的有關(guān)規(guī)定，向負(fù)責(zé)管理的企業(yè)、事業(yè)單位請(qǐng)求賠償。”②由此可見我國(guó)國(guó)家賠償法的賠償范圍并不包括公有公共設(shè)施致害的賠償問題。

若如《草案說明》中所闡述的，公有公共設(shè)施致害賠償依據(jù)的是《民法通則》的相關(guān)規(guī)定，那么主要是《民法通則》的121條和126條。其中1986年頒布的《民法通則》第121條規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)或者國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)中，侵犯公民、法人合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。這是部門法對(duì)國(guó)家賠償問題最早的一般性規(guī)定。《民法通則》第126條規(guī)定：“建筑物或者其他設(shè)施以及建筑物上的擱置物、懸掛物發(fā)生倒塌、脫落、墜落造成他人損害的，它的所有人或者管理人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任，但能夠證明自己沒有過錯(cuò)的除外。”但是本文認(rèn)為，公有公共設(shè)施的范圍很廣，不僅包括126條中的建筑物，也包括非建筑物（如橋梁、公路等），對(duì)于公有公共設(shè)施致害賠償適用《民法通則》的相關(guān)規(guī)定顯然不能解決此類的全部案件。因此對(duì)于此條規(guī)定，《最高人民法院關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第16條作了以下補(bǔ)充：“下列情形，適用民法通則第一百二十六條的規(guī)定，由所有人或者管理人承擔(dān)賠償責(zé)任，但能夠證明自己沒有過錯(cuò)的除外：（一）道路、橋梁、隧道等人工建造的構(gòu)筑物因維護(hù)、管理瑕疵致人損害的；（二）堆放物品滾落、滑落或者堆放物倒塌致人損害的；（三）樹木傾倒、折斷或者果實(shí)墜落致人損害的。前款第（一）項(xiàng)情形，因設(shè)計(jì)、施工缺陷造成損害的，由所有人、管理人與設(shè)計(jì)、施工者承擔(dān)連帶責(zé)任。”這確實(shí)在一定程度上擴(kuò)大了公有公共設(shè)施致害賠償適用《民法通則》的范圍，但是無論怎樣的進(jìn)行擴(kuò)大解釋，都始終不能解決無法全部涵蓋公有公共設(shè)施致人損害的全部情形。

二、公有公共設(shè)施致害定位于民事賠償?shù)木窒扌?/p>

雖然公有公共設(shè)施致害賠償按照民事相關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行調(diào)整，受害人可能得到更加全面的賠償，在強(qiáng)制執(zhí)行上也更有制度保障。但是公有公共設(shè)施致害民事賠償既不符合公私法的劃分邏輯，也不利于保護(hù)受害人的合法權(quán)益。

1.公有公共設(shè)施致害進(jìn)行民事賠償會(huì)使國(guó)家對(duì)公有公共設(shè)施的管理由公法向私法逃逸，不符合嚴(yán)格的公法、私法的邏輯劃分

民事賠償調(diào)整的是平等主體之間的人身和財(cái)產(chǎn)關(guān)系，屬于私法調(diào)整的范疇。但公有公共設(shè)施中的設(shè)置者、管理者與利用者之間是行政法律關(guān)系，是屬于公法范疇。在傳統(tǒng)的公私法二元制國(guó)家中，一般以公法約束行政法律關(guān)系，包括公有公共設(shè)施的設(shè)置管理過程中所產(chǎn)生的法律關(guān)系。而讓屬于私法體系的民事法律規(guī)范調(diào)整帶有公法性質(zhì)的公有公共設(shè)施致害賠償?shù)膯栴}，也有可能對(duì)私法體系產(chǎn)生負(fù)面影響。一方面，可能在普通的侵權(quán)賠償體系中創(chuàng)造特殊的賠償規(guī)則，造成邏輯的不統(tǒng)一和判決結(jié)果的不一致性。另一方面，在司法實(shí)踐中，以普通的侵權(quán)賠償法審理公有公共設(shè)施賠償案件會(huì)使審理者受私法規(guī)范思維的影響，忽略公有公共設(shè)施案件的性質(zhì)，也不利于保護(hù)受害人權(quán)益。

2.不利于保護(hù)受害者的合法權(quán)益

首先，《民法通則》126條規(guī)定適用范圍僅僅是建筑物和其他設(shè)施以及建筑物上的擱置物、懸掛物，而公有公共設(shè)施的范圍既包括橋梁、辦公樓等不動(dòng)產(chǎn)，也包括汽車、航空器等動(dòng)產(chǎn)。因此此條并不能全部涵蓋的公有公共設(shè)施的范圍，那么受害人在遇到此條范圍以外公有公共設(shè)施致害的情形下，無法得到國(guó)家賠償。

其次，在歸責(zé)原則上，《民法通則》126條并不是嚴(yán)格的歸責(zé)原則，適用的是過錯(cuò)推定原則，實(shí)行舉證責(zé)任倒置，以公有公共設(shè)施的設(shè)置者和管理者證明自己沒有過錯(cuò)作為法定的免責(zé)事由。公有公共設(shè)施的設(shè)置者和管理者是行政機(jī)關(guān)或其特許的或法律授權(quán)的企業(yè)、事業(yè)單位、其他組織，一旦其能夠證明自己具有免責(zé)事由，受害人將會(huì)處于非常不利的境地，進(jìn)而增加受害人的舉證責(zé)任。就歸責(zé)原則而言，一般認(rèn)為，為了有效保障受害人實(shí)現(xiàn)國(guó)家賠償，公有公共設(shè)施致害賠償宜采用無過錯(cuò)歸責(zé)原則。③如果公有公共設(shè)施致害進(jìn)行國(guó)家賠償將會(huì)更加有利于保護(hù)受害人的合法權(quán)益。

三、公有公共設(shè)施致害納入國(guó)家賠償?shù)默F(xiàn)實(shí)可行性

既為了符合公私法二元結(jié)構(gòu)體系，又為了能夠更好的保護(hù)受害人的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)將公有公共設(shè)施致害納入到國(guó)家賠償?shù)姆秶?/p>

1.制約公有公共設(shè)施致害賠償納入到國(guó)家賠償?shù)慕?jīng)濟(jì)因素得到改善，使得將公有公共設(shè)施致害重新納入到國(guó)家賠償具有了新的意義

1994年《國(guó)家賠償法》制定之時(shí)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革才開始起步，幾乎所有關(guān)乎公眾服務(wù)的公共設(shè)施都是歸國(guó)家所有，如工礦企業(yè)、郵局、水電站等。如果將此類的公共設(shè)施致害賠償全部納入到國(guó)家賠償?shù)姆秶敲磿?huì)給國(guó)家財(cái)政帶來巨大的負(fù)擔(dān)。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)行，經(jīng)濟(jì)的飛躍式發(fā)展，社會(huì)財(cái)富的不斷積累，財(cái)政負(fù)擔(dān)能力的提高，已經(jīng)具備了將公有公共設(shè)施納入到國(guó)家賠償?shù)慕?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。另外，公共服務(wù)的擴(kuò)大和給付行政的增加，公民自我權(quán)利保護(hù)意識(shí)的提高，這些都為擴(kuò)大國(guó)家賠償法的范圍和將公有公共設(shè)施納入到國(guó)家賠償?shù)姆秶峁┝吮匾浴Ａ硪环矫妫S著現(xiàn)代行政法的不斷完善和立法技術(shù)的成熟，可以通過建立行政追償?shù)戎贫葋頊p輕國(guó)家財(cái)政的負(fù)擔(dān)。賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在賠償以后，可以向其有證據(jù)證明造成公有公共設(shè)施瑕疵的人進(jìn)行追償，既包括設(shè)計(jì)人、承攬人、第三人，也包括公共設(shè)施管理機(jī)關(guān)的公務(wù)員。如日本的《國(guó)家賠償法》第1條第2款規(guī)定：“公務(wù)員在行使公權(quán)力時(shí)，因故意或者重大過失造成他人損害的，國(guó)家和公共團(tuán)體對(duì)該公務(wù)員有求償權(quán)”。

2.世界多數(shù)的國(guó)家和地區(qū)均將公有公共設(shè)施致害納入到國(guó)家賠償?shù)姆秶@為我國(guó)將公共設(shè)施納入到國(guó)家賠償提供了借鑒和參考

日本在20世紀(jì)初發(fā)生的德島游動(dòng)圓木事件中即以判例形式確立了國(guó)家對(duì)公共營(yíng)造物的設(shè)置、管理瑕疵承擔(dān)賠償責(zé)任。④日本的《國(guó)家賠償法》第2條第1項(xiàng)規(guī)定：“因道路、河川、或其他公共營(yíng)造物之設(shè)置或管理有瑕疵，致他人受損害時(shí)，國(guó)家或公共團(tuán)體對(duì)此應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任。”法國(guó)作為行政法母國(guó)，把國(guó)家行為分為權(quán)利行為、管理行為及統(tǒng)治行為，對(duì)于管理行為中由于執(zhí)行公務(wù)、公共財(cái)產(chǎn)管理、國(guó)立學(xué)校、醫(yī)院、公路造成的危險(xiǎn)責(zé)任，判例法承認(rèn)由國(guó)家賠償。⑤

另外，在英美法系國(guó)家，英國(guó)最早的公有公共設(shè)施致害賠償?shù)呐欣巧献h院1866年審理的默西碼頭和海港管理局訴吉布斯一案，一審原告認(rèn)為海港職員疏忽未清理碼頭入口處的泥堆，使原告商船受損，要求賠償。上議院判決認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)要求公共機(jī)構(gòu)在行使權(quán)力時(shí)遵守合理注意的義務(wù)。⑥美國(guó)的《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》在對(duì)橋梁、高速公路等公有公共設(shè)施致害也將其納入了國(guó)家賠償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定。

四、小結(jié)

因此，需要修改《國(guó)家賠償法》，將公有公共設(shè)施致害賠償納入到其中，但是同時(shí)又要對(duì)國(guó)家賠償?shù)囊?guī)則原則和賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)以及賠償?shù)膶?shí)現(xiàn)等問題上，需要提前考慮并進(jìn)行完善，這樣才不會(huì)導(dǎo)致公有公共設(shè)施國(guó)家賠償制度水土不服。

注釋：

①周佑勇：《行政法原論》，中國(guó)方正出版社2002年版，第164頁(yè)。

②胡康生于1993年10月22日在八屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議所作的《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法（草案）〉的說明》。

③高家偉：《國(guó)家賠償法》，商務(wù)印書館2004年版，第113頁(yè)。

④林準(zhǔn)，馬原：《外國(guó)國(guó)家賠償法制度》，人民法院出版社1992年版，第140頁(yè)。

⑤馬懷德：《國(guó)家賠償法的理論與實(shí)務(wù)》，中國(guó)法制出版社1994年版，第25頁(yè)。

⑥王名揚(yáng)：《英國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1987年版，第219頁(yè)。

作者簡(jiǎn)介：

方瑋，（1991～），男，漢，安徽安慶人，廣西師范大學(xué)法學(xué)院2014級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)，法學(xué)碩士，學(xué)生。