推行軍隊(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)績(jī)效預(yù)算的若干思考

賀鑫敏

【摘要】 軍隊(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)是我國(guó)軍隊(duì)經(jīng)費(fèi)重要組成部分，積極探索推行項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理辦法，對(duì)于加強(qiáng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理，提高經(jīng)費(fèi)使用效益具有重要意義。筆者就如何抓好項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)績(jī)效預(yù)算談一點(diǎn)粗淺的看法。

【關(guān)鍵詞】 項(xiàng)目經(jīng)費(fèi) 績(jī)效預(yù)算 思考

一、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的特點(diǎn)

1、指向明確

項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用范圍、使用對(duì)象比較明確，細(xì)化程度比較高。如果將項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用納入到科學(xué)的預(yù)算體系之下，有效的監(jiān)督管理之中，其經(jīng)濟(jì)成本和軍事效益的對(duì)比會(huì)比較明顯。項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的指向明確，為有效地衡量它的使用效率提供了條件。

2、時(shí)效性強(qiáng)

時(shí)效性是項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的另一個(gè)特點(diǎn)。所謂時(shí)效性是指，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)從產(chǎn)生效力到形成效益的時(shí)間是規(guī)定的、是可以預(yù)期的。時(shí)間節(jié)點(diǎn)，是評(píng)判項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用情況的重要周期，只是由于各個(gè)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)具體情況的不同，經(jīng)費(fèi)的時(shí)效性有長(zhǎng)有短，有的短短幾個(gè)月、有的長(zhǎng)達(dá)數(shù)年。

3、經(jīng)費(fèi)額度不確定

一般來(lái)講，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)和伙食費(fèi)、公雜費(fèi)、裝備維修費(fèi)等其它劃撥標(biāo)準(zhǔn)比較明晰的經(jīng)費(fèi)不同，即使對(duì)于編制實(shí)力、地理位置、遂行任務(wù)相近的部隊(duì)，它們之間同一項(xiàng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的劃撥額度都有可能不同，這是它與其它經(jīng)費(fèi)明顯的不同之處。也就是說(shuō)，除了以上三個(gè)因素，還有很多其它因素都可以影響項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的額度，比如部隊(duì)相關(guān)的家底情況、上級(jí)機(jī)關(guān)的支持力度等。

二、當(dāng)前軍隊(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算存在的問題

1、預(yù)算編制不嚴(yán)謹(jǐn)

預(yù)算編制不嚴(yán)謹(jǐn)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算的編制不與單位所承擔(dān)的軍事任務(wù)和實(shí)際需求相聯(lián)系，而往往與單位的級(jí)別和編制實(shí)力掛鉤，更有甚者，將領(lǐng)導(dǎo)意志或編制者的個(gè)人偏好體現(xiàn)在預(yù)算編制中；二是由于錯(cuò)誤觀念的影響，導(dǎo)致有的單位將軍事工程、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)作為政績(jī)工程，盲目追求預(yù)算的最大化，甚至不惜跑關(guān)系、找門路，千方百計(jì)影響預(yù)算編制者的決策；三是項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)在預(yù)算外流轉(zhuǎn)，沒有按要求嚴(yán)格納入到單位的年度預(yù)算。

2、預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范

當(dāng)前，預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行“兩張皮”的現(xiàn)象還比較嚴(yán)重。有些單位預(yù)算意識(shí)差，對(duì)預(yù)算的法規(guī)性認(rèn)識(shí)不深，預(yù)算只是浮于表面；有的單位超預(yù)算使用經(jīng)費(fèi)，在出現(xiàn)困難的情況下，再向上級(jí)申請(qǐng)補(bǔ)充項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)；也有的單位在經(jīng)費(fèi)結(jié)余的情況下突擊花錢，經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)嚴(yán)重；有的單位專款專用落實(shí)不好，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)挪作它用現(xiàn)象突出，影響經(jīng)費(fèi)使用效益。

3、預(yù)算監(jiān)督缺失

預(yù)算監(jiān)督缺失表現(xiàn)在，一是監(jiān)督主體缺失，在現(xiàn)行財(cái)務(wù)管理體制中，財(cái)務(wù)部門既負(fù)責(zé)預(yù)算編制，又負(fù)責(zé)預(yù)算監(jiān)督，這種左手管理右手的內(nèi)部監(jiān)督體制無(wú)疑是不合理的。二是監(jiān)督的覆蓋面比較窄。財(cái)務(wù)工作的監(jiān)督與其它工作一樣，需要事前、事中和事后監(jiān)督相配合，目前對(duì)于預(yù)算的監(jiān)督僅僅停留在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)完工之時(shí)的監(jiān)督，缺乏事前、事中監(jiān)督，同時(shí)，有關(guān)獎(jiǎng)懲監(jiān)督也不夠有力。

三、實(shí)行軍隊(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)績(jī)效預(yù)算的必要性

1、適應(yīng)國(guó)內(nèi)外公共財(cái)政發(fā)展趨勢(shì)

績(jī)效預(yù)算是根據(jù)單位（政府或公司）的事業(yè)、工程計(jì)劃（或規(guī)劃），在成本效益分析的基礎(chǔ)上確定費(fèi)用的一種預(yù)算編制方法。早在20世紀(jì)40年代，美國(guó)就率先實(shí)行了績(jī)效預(yù)算，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，如今已經(jīng)形成了一整套嚴(yán)謹(jǐn)、高效、科學(xué)的預(yù)算體系，在預(yù)算主體設(shè)置、預(yù)算編制程序和預(yù)算評(píng)估體系方面為國(guó)家公共財(cái)政管理樹立了標(biāo)桿。20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，政府的財(cái)政預(yù)算制度也經(jīng)歷了一系列的改革，特別是在2003年財(cái)政部下發(fā)了《中央部門預(yù)算支出績(jī)效考核管理辦法》，標(biāo)志著我國(guó)公共財(cái)政績(jī)效預(yù)算改革拉開了序幕。經(jīng)過10多年的發(fā)展，政府績(jī)效預(yù)算在總體框架設(shè)計(jì)、績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及評(píng)價(jià)的動(dòng)態(tài)反饋等方面取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，積累了較豐富的經(jīng)驗(yàn)。軍隊(duì)經(jīng)費(fèi)作為公共財(cái)政預(yù)算經(jīng)費(fèi)在軍事領(lǐng)域的延續(xù)，無(wú)論從國(guó)際潮流還是國(guó)內(nèi)趨勢(shì)上看，都必然要走績(jī)效管理之路。而項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)作為軍費(fèi)的一部分，理所當(dāng)然應(yīng)當(dāng)推行經(jīng)費(fèi)績(jī)效預(yù)算管理。

2、提升軍費(fèi)使用效率的客觀需要

目前，我軍的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算客觀上存在著預(yù)算投向不盡合理、預(yù)算執(zhí)行缺乏監(jiān)管、預(yù)算與軍隊(duì)建設(shè)的規(guī)劃缺乏連接互動(dòng)等問題，直接影響了軍費(fèi)的使用效率。在我國(guó)軍費(fèi)資源總體不足、多樣化軍事任務(wù)繁重、軍費(fèi)供需矛盾還比較突出的情況下，最大限度地提升項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算的質(zhì)量、充分挖掘軍隊(duì)經(jīng)費(fèi)的效能，在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算領(lǐng)域運(yùn)用產(chǎn)出和結(jié)果理論，引入績(jī)效管理方法對(duì)于提高項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用效率、完成“能打仗、打勝仗”后勤保障任務(wù)具有重要意義。

3、完善軍費(fèi)管理體系的必要措施

隨著軍事斗爭(zhēng)準(zhǔn)備的需要和軍費(fèi)總量的不斷增加，軍隊(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)在軍費(fèi)中所占的比例已經(jīng)越來(lái)越大，在軍費(fèi)管理中的地位也越來(lái)越突出。但當(dāng)下，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的科學(xué)化水平還不高，實(shí)際工作中還存在一些死角、盲區(qū)，應(yīng)該引起我們的重視。軍費(fèi)管理，預(yù)算是“源頭”，只有把這個(gè)“源頭”搞好了，才會(huì)有后面的“一汪清水”。因此，我們抓好了項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的預(yù)算管理，對(duì)于我軍提升項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的管理水平、完善軍費(fèi)管理體系是十分重要的。

4、推動(dòng)新時(shí)期作風(fēng)建設(shè)的重要抓手

不可否認(rèn)，在軍隊(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算的執(zhí)行過程中，由于監(jiān)管的缺失和少數(shù)單位、個(gè)人不按章辦事，導(dǎo)致挪用，虛報(bào)經(jīng)費(fèi)時(shí)有發(fā)生，有的還比較嚴(yán)重，不僅浪費(fèi)了軍隊(duì)資源，而且還破壞了部隊(duì)風(fēng)氣、滋生了腐敗。十八大之后，以習(xí)近平為主席的中央軍委大力推行作風(fēng)建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，而績(jī)效預(yù)算所具有的陽(yáng)光預(yù)算理念和問責(zé)機(jī)制有助于軍隊(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)科學(xué)、合法地運(yùn)行。可以說(shuō)，通過績(jī)效預(yù)算，形成一系列精細(xì)、科學(xué)、規(guī)范、公開的制度機(jī)制，最終在軍隊(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算領(lǐng)域形成反腐倡廉、追責(zé)問責(zé)的常態(tài)化機(jī)制，為軍隊(duì)的作風(fēng)建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)增加一把利器。

四、推進(jìn)軍隊(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)績(jī)效預(yù)算的設(shè)想

1、完善法律法規(guī)制度

從上世紀(jì)50年代實(shí)行績(jī)效預(yù)算起，美國(guó)政府先后制定出臺(tái)了100多項(xiàng)法律制度，不論是宏觀上的《政府績(jī)效與成果法案》，還是指導(dǎo)具體實(shí)施的《管理議程》，對(duì)績(jī)效預(yù)算改革都起到了很好的推動(dòng)作用。十八屆四中全會(huì)上作全面推進(jìn)依法治國(guó)的重大決策，這是指導(dǎo)我們各項(xiàng)工作的重要遵循。具體到軍隊(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)績(jī)效預(yù)算上，必須要以國(guó)家和軍隊(duì)的法律法規(guī)為指導(dǎo)，全面推進(jìn)各項(xiàng)工作的開展。當(dāng)前，軍隊(duì)僅僅出臺(tái)了《關(guān)于開展事業(yè)經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》等效力比較低的規(guī)章制度，在法律法規(guī)的完善方面還有很大的空間。同時(shí)，我們也應(yīng)該看到，由于國(guó)家的《預(yù)算法》、《審計(jì)法》對(duì)于績(jī)效預(yù)算還沒有具體的規(guī)定，因此，軍隊(duì)單獨(dú)出臺(tái)制度規(guī)定也有一定的局限性。

2、建立完善相關(guān)制度措施

績(jī)效預(yù)算的實(shí)施是一個(gè)牽一發(fā)而動(dòng)全身的系統(tǒng)工程，需要做多方面的工作。一是要改變固有觀念，樹立成本效益觀念。要使每一份錢都產(chǎn)生效益，為軍隊(duì)的戰(zhàn)斗力建設(shè)貢獻(xiàn)力量。二是要建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，一項(xiàng)制度如果沒有獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰，那么它將是沒有效力的。傳統(tǒng)的預(yù)算由于沒有真正地建立起獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰機(jī)制，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)資金不足與浪費(fèi)現(xiàn)象并存。應(yīng)建立具有約束力的獎(jiǎng)懲制度，根據(jù)評(píng)估情況，將來(lái)年單位撥款和個(gè)人評(píng)功評(píng)獎(jiǎng)掛鉤，對(duì)于嚴(yán)重違反規(guī)定的給予處分。三是改革會(huì)計(jì)制度。現(xiàn)行的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)是現(xiàn)收現(xiàn)付制，這是與傳統(tǒng)預(yù)算制度相適應(yīng)的。但是在績(jī)效預(yù)算實(shí)行時(shí)，這種以款項(xiàng)實(shí)際收付為記賬依據(jù)的會(huì)計(jì)處理方法對(duì)于成本的攤銷還有諸多不適應(yīng)的地方，因此如果實(shí)行項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)績(jī)效預(yù)算，最起碼要在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)核算領(lǐng)域采用權(quán)責(zé)發(fā)生制。四是建立一支高水平的人才隊(duì)伍。要培養(yǎng)一批熟練掌握制度框架和內(nèi)涵及科學(xué)管理方法的專業(yè)化程度比較高的人才。

3、以任務(wù)為牽引編制項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)績(jī)效預(yù)算

要改變以往根據(jù)部隊(duì)級(jí)別和編制實(shí)力編制項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算的思路，結(jié)合部隊(duì)受予的任務(wù)的性質(zhì)、規(guī)模、重要程度綜合考慮。同時(shí)，要堅(jiān)決防止好大喜功、面子大于里子的工程項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。比如，辦公大樓動(dòng)輒玻璃幕墻、信息化系統(tǒng)建設(shè)動(dòng)輒高配置、部隊(duì)營(yíng)房動(dòng)則花園式，這種經(jīng)費(fèi)投入大、與戰(zhàn)斗力建設(shè)關(guān)系小的工程要堅(jiān)決杜絕，做到該傾斜的堅(jiān)決傾斜，該控制的一定要控制。要強(qiáng)化業(yè)務(wù)部門在預(yù)算編制中的話語(yǔ)權(quán)，由于財(cái)務(wù)部門的專業(yè)限制，預(yù)算編制決策者不一定了解相關(guān)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的專業(yè)背景和軍事效能。最后，必須說(shuō)明的是，既然是績(jī)效預(yù)算除了軍事效益外，還要兼顧經(jīng)濟(jì)效益，如果在兩者之間無(wú)法取得平衡，還是要以軍事效益為主。

4、建立完善預(yù)算執(zhí)行全程監(jiān)督制度機(jī)制

利用審計(jì)部門獨(dú)立于后勤系統(tǒng)的東風(fēng)，以審計(jì)部門為主體，創(chuàng)新監(jiān)督方式，擴(kuò)展監(jiān)督范圍，重點(diǎn)做好預(yù)算的事中監(jiān)督和事后監(jiān)督，將預(yù)算執(zhí)行全過程納入到監(jiān)督之下。首先，要強(qiáng)化以審計(jì)部門為主體的外部監(jiān)督，審計(jì)的本質(zhì)屬性分別是獨(dú)立性和專業(yè)性，由于審計(jì)部門相對(duì)獨(dú)立且業(yè)務(wù)性強(qiáng)，所以在預(yù)算的事中監(jiān)督和事后監(jiān)督中具有不可代替的作用。審計(jì)部門要做到：及時(shí)進(jìn)行必要的外部審計(jì)，最終要形成審計(jì)報(bào)告；對(duì)于審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的重大問題，要通過合理渠道及時(shí)反應(yīng)給黨委和上級(jí)財(cái)務(wù)部門。其次，要明確為黨委為主體的內(nèi)部監(jiān)督，要盡力避免內(nèi)部監(jiān)督主體單一的狀況，防止財(cái)務(wù)部門既是預(yù)算執(zhí)行責(zé)任方，同時(shí)又是預(yù)算內(nèi)部監(jiān)督單一責(zé)任人。再次，要強(qiáng)化財(cái)務(wù)部門的監(jiān)督責(zé)任，主要是改進(jìn)相關(guān)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，及時(shí)可靠提供項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出和成本的具體信息，主動(dòng)報(bào)告有關(guān)非貨幣資金資源的信息，建立必要的內(nèi)部控制制度。最后，要鼓勵(lì)大眾監(jiān)督，要在遵守保密原則的前提下，做好公示制度，尊重官兵在部隊(duì)建設(shè)中的主體地位，引導(dǎo)廣大官兵監(jiān)督項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算的執(zhí)行情況，并暢通大家反映意見的渠道。

5、建立靈活動(dòng)態(tài)的預(yù)算評(píng)估反饋機(jī)制

一是將預(yù)算執(zhí)行規(guī)范程度、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)工程的質(zhì)量好壞以及經(jīng)費(fèi)使用情況指標(biāo)化，美國(guó)是世界上最早進(jìn)行績(jī)效預(yù)算評(píng)估的國(guó)家，具有代表性的是“3E”評(píng)估法，即Economy、Efficient、Effective。由于國(guó)情軍情不同，“3E”評(píng)估法不一定適合我國(guó)軍隊(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)績(jī)效預(yù)算評(píng)估的實(shí)際情況。但是我們還是可以結(jié)合國(guó)情軍情設(shè)立合理適用的評(píng)估指標(biāo)。比如預(yù)算執(zhí)行度可以設(shè)定優(yōu)、良、及格、差等標(biāo)準(zhǔn)；項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)工程有相關(guān)國(guó)家和軍隊(duì)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的可以分為達(dá)標(biāo)和不達(dá)標(biāo)；對(duì)于項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用情況可以分門別類進(jìn)行比重分析。需要說(shuō)明的是，這些評(píng)估工作是動(dòng)態(tài)的，應(yīng)隨著項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的建設(shè)進(jìn)行調(diào)整。二是建立全軍項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)于性質(zhì)相近的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，最終收集入庫(kù)，這樣有利于分析、比較，在此基礎(chǔ)上反饋給相關(guān)單位、部門和個(gè)人，為軍隊(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)績(jī)效預(yù)算評(píng)估提供有力的技術(shù)支持。三是建立由審計(jì)部門牽頭，紀(jì)檢、財(cái)務(wù)和有關(guān)業(yè)務(wù)部門參與的評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)進(jìn)行全程評(píng)估檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)糾偏解決。

【參考文獻(xiàn)】

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（責(zé)任編輯：徐悅）