我國職業教育校企合作政策變遷的漸進模式研究

□黃文偉

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我國職業教育校企合作政策變遷的漸進模式研究

□黃文偉

摘要：梳理與分析改革開放以來我國的職業教育校企合作政策可知，相關政策正處于一個漸進變遷的路徑中，呈現的是一條從問題、制度再到主體的政策制定范式。以現有的校企合作政策為基礎，通過深入分析校企合作主體利益沖突的表象、根源及性質，并針對利益沖突進行主體導向下的政策設計，就是未來我國校企合作政策設計的方向。

關鍵詞：校企合作；政策變遷；漸進模式

一、改革開放以來我國職業教育校企合作政策的階段性劃分

改革開放以來，我國職業教育校企合作政策大致經歷了四個階段。第一階段是20世紀80年代的探索期，這一時期國家在確定發展職業教育方針的同時，也出臺了一系列政策文件鼓勵行業企業參與職業教育。該時期國家校企合作政策主要是對職業教育開展校企合作進行方向性與可行性探索，尚未深入到校企合作的具體領域，也未觸及校企合作中的深層次問題。第二階段是20世紀90年代的形成期，這一階段國家的校企合作政策逐步深入到合作辦學與人才培養的具體領域，如合作辦學的思路、方式等。特別是《中華人民共和國職業教育法》的出臺將職業教育工學結合、校企合作人才培養的指導思想上升到法律層面，為具體領域內的校企合作政策制定奠定了法律基礎。第三階段是21世紀初的發展時期，這一時期我國職業教育校企合作政策、法規的制定路徑開始遵循由上而下的國家層面政策推進及由下而上的地方層面政策探索兩種方式，涉及的校企合作領域及內容也更廣泛、更具體，包括合作辦學體制、頂崗實習管理、合作企業財政支持等方面，形成了職業教育校企合作政策、法規的大發展時期。第四階段以《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》（國發[2014]19號）為標志，這一階段國家開始通過營造制度環境，發揮市場機制作用，強化校企協同育人，進而形成了校企合作政策的制度創新期。

二、我國校企合作政策變遷的漸進模式研究

美國著名學者斯圖亞特·S·那格爾認為，公共政策就是政府為解決各種各樣的問題所作出的決定[1]，按此定義，校企合作政策就是政府為解決“校企合作程度不深、企業服務能力不夠、技術技能型人才培養不足”等一系列問題而設計的決定和行動。由于合作主體間的局部性利益沖突又是造成上述問題的關鍵因素，因而職業教育校企合作政策具有合作主體利益沖突調適的作用。

從歷史沿革的視角看，圍繞合作主體利益沖突調適的目標，我國校企合作政策基本上是沿著漸進決策模式進行的，即一方面新政策制定的過程是在過去政策的基礎上，經過修補、完善來實現的。如“企業是職業教育的重要辦學主體”、“鼓勵行業企業參與職教集團辦學”等新政策便是針對“企業依法履行實施職業教育義務”、“企業有效參與校企合作”等既有政策的補充與完善。另一方面，新政策制定的效果是原有政策效果的累積，體現了從量變到質變的過程。如從最先的倡導校企合作辦學到指定合作方向與路徑；從保障校企合作中的主體合法收益，補償合作成本，強化校企合作的外動力，再到加強體制機制創新，營造制度環境，激發校企合作的內動力，校企合作政策效果日益顯現。

從政策科學的視角看，問題、制度、主體構成政策過程分析的三個核心要素，但自拉斯韋爾倡導政策科學以來，圍繞問題與制度開展政策分析的問題導向及過程導向政策制定范式已形成了較成熟的研究，而圍繞主體要素開展政策分析的主體導向政策制定尚未引起人們足夠的重視[2]，這使得不少政策制定在方法上存在某種缺陷。如在我國，受單一的問題導向政策制定范式影響，校企合作政策往往局限于一種就事論事、針對特定問題形成分散對策的境地，由于缺乏對政策對象自身利益訴求的分析，往往導致政策的效度不高，可執行性不強。事實上，政策形成并非如傳統理解的那樣，只是由它所欲解決的問題的邏輯所決定的，而是參與主體之間基于不同的利益、價值和具體目標進行博弈的過程。這使得我們對職業教育校企合作政策制定方法的選擇，要站在新的主體視角上，不再把校企合作政策僅僅作為解決某個具體問題或實施公共利益目標的方案，而是政治主體可資利用實現其利益、目標和價值的工具或載體。從問題、制度再到主體的政策制定范式，與我國職業教育校企合作政策的歷史沿革高度重合，體現的正是校企合作政策制定的漸進決策模式。

（一)問題導向下的我國校企合作政策設計及缺陷

二十世紀八九十年代是我國國家層面校企合作政策的探索與形成期，這一時期體現出的主要是問題導向下的校企合作政策設計范式。由于以學校為主導的重視理論知識傳授的培養方式難以適應經濟社會發展對技術技能型人才的迫切需求，為解決此難題，我國政府按問題導向的政策設計思路，制定了一系列校企合作政策來要求行業企業參與職業教育，以便不斷增強學生的崗位實踐能力。如1983年，在國家頒布的《關于改革城市中等教育結構發展職業技術教育的意見》中提出“職業學校可與其他部門或企事業單位聯合辦學”；1986年，原國家教委、國家計委、國家經委下發的《關于經濟部門和教育部門加強合作促進就業前職業技術教育發展的意見》提出“企業與各類職業技術學校對口建立必要的協作聯系”；1991年，國務院頒布的《關于大力發展職業技術教育的決定》提出“我國職業技術教育必須采取大家來辦的方針，在各級政府的統籌下，發展行業、企事業單位辦學和各方面聯合辦學，提倡產教結合，工學結合”等。上述政策針對技術技能型人才培養不足問題提出了“企業參與職業教育”這一解決思路，一定程度上推動了校企合作培養技術技能型人才的進程。但同時，該政策設計方式也存在如下不足，一是政策設計僅限于以政令推動及宏觀倡導的方式進行就事論事的問題解決，忽視了對政策對象（尤其是企業）受物質自利推動的特別理性行為的分析，因而導致微觀層面上的政策執行存在難題，表現為受合作主體理性選擇因素影響，校企合作僅限于一種應急式行為，并未形成一種長效運行機制；二是容易站在單一部門的角度尋找問題、思考問題、解決問題，結果反而對政策問題的復雜性估計不足。如只站在教育行政部門角度思考技術技能型人才培養不足問題，忽視從產業部門乃至國家層面思考企業轉型升級、構建制造業強國等相關問題，特別當我國職業教育校企合作進程中的主要矛盾發生變化時，該政策設計方式存在的問題單一化傾向更為明顯。上述問題導向下我國職業教育校企合作政策設計的缺陷，恰恰可以通過過程導向、主體導向的政策設計方式加以彌補。

（二）過程導向下的我國校企合作政策設計及不足

過程導向下的政策設計基于政策過程理論，系指通過政策主體、政策客體及其與政策環境的相互聯系和相互作用，使得政策系統呈現一個動態的運行過程。該政策設計的基本論斷是，政策過程本質是一個決策主體、客體及環境多邊互動的政治過程。過程導向下的政策設計包括政策過程的階段性方法、多元分析框架、制度理性選擇框架、間斷—平衡理論、支持聯盟框架、政策研究中的創新和傳播模型、政策過程與大規模比較研究等[3]。就我國校企合作政策制定歷程看，2009年3月我國第一部校企合作地方性法規《寧波市職業教育校企合作促進條例》出臺以來，校企合作政策開始對前一階段的決策主體單一化、決策內容空洞化問題進行有效修補，政策日益頻繁地與地方經濟社會發展聯系在一起，并形成了包括教育部門、人力資源與社會保障部門、財稅部門、農業部門、發展改革部門等多部門的決策主體，過程導向逐漸取代問題導向成為這一時期校企合作政策設計的主要范式。

1.突變－均衡模型：寧波市職業教育校企合作政策設計范式。突變－均衡模型聚焦于長期的政策變遷過程，認為政策制定具有長期的漸進變遷伴隨短期的重大政策變遷的特點。該模型認為，決策結構中存在宏觀政治層和政策子系統兩個層次，當問題處在政策子系統的政策壟斷控制下，即由特定領域和部門的專家團體及官僚機構控制時，傳統的保守力量會竭力保持政策的穩定性和連續性，避免重大的政策變化；而一旦問題上升到宏觀政治層面時，由于政治的高度外部性，政策問題受到公眾的廣泛關注和爭論，新的行動者加入到政策過程中來，原有的政策壟斷崩潰，于是產生重大的政策變化[4]。突變－均衡模型將政策變遷放置在包括宏觀政治層和政策子系統在內的政治體系中進行，因而是一種典型的過程導向下的政策設計范式。

當政策分析的層次從國家層面轉移到地方省市層面以后，政策案例研究的細節會更加具體一些，從而涉及的利益相關者也會相應地更多些[5]，這使得相關的政策問題更容易由政策子系統上升到宏觀政治層面，進而構成突變－均衡模型的基本條件。《寧波市職業教育校企合作促進條例》是我國第一部有關職業教育校企合作的地方專門性法規，如果將其看成是一種條文化、定型化的特殊教育政策，可以發現其所具有的重大政策突變特征。如在談到《寧波市職業教育校企合作促進條例》的制定背景時，時任寧波市人大常委會副主任的崔秀玲說到：我市正處于工業化轉型期、市場化完善期和國際化提升期，急需大批高素質的勞動者和各類應用型、技能型人才，迫切要求職業院校提高對人才培養的支撐能力。……我市當前校企合作也存在許多困難和問題，主要是：企業參與職業教育項目合作的積極性不高，合作的層次較淺；政府對校企合作的引導、鼓勵和扶持缺乏有效的措施保障，校企合作協調運行機制尚不夠完善；職業院校和企業在合作過程中的權利義務關系以及學生在實習期間發生意外事故的應對辦法等，均有待進一步明確。目前，國家和省有關法律、法規對職業教育校企合作沒有作出專門規定，而實踐中存在的困難和問題已經在很大程度上阻礙了職業教育校企合作的持續健康發展，因此，根據實際需要，制定一部地方性法規，建立一套切實可行的規范、管理、扶持、引導校企合作發展的長效機制，是十分必要的[6]。

可見，正是由于經濟轉型期的寧波對高素質勞動者和各類應用型、技能型人才的迫切需求，倒逼著相關的校企合作問題由政策子系統上升到宏觀的政治層面，新的行動者（政府、企業等利益相關者）加入到政策過程中，原有的政策壟斷崩潰，重大的政策變化產生。

2.政策擴散框架：地方層面校企合作“區域領導—全國跟進”政策設計模式①。政策擴散框架源于美國，是另一種過程導向下的政策設計范式，它以系統論的方法來闡釋政策過程，并主要關注系統間的政策學習和創新。研究者認為，政策創新不僅由政治體制特點決定，也受到多種政策擴散過程的影響[7]。利用政策擴散框架模型，一方面能部分解釋我國校企合作“區域領導—全國跟進”的政策模式，另一方面也能就我國職業教育校企合作中國家層面政策的缺失提供相關說明。政策擴散框架在我國校企合作政策場域內的適用性主要源于如下命題：

（1）政策制定者總是在尋求政策創新的捷徑，政策學習是不同于漸進政策的另一條捷徑

沃克假設美國各州的政策制定者在面臨復雜的問題時，都尋求政策制定的捷徑，而其中的一種捷徑便是選擇那些已經在別的州被證明有效或有前途的方案[8]。在我國，自2009年3月全國第一部專門針對職業教育校企合作的地方性法規《寧波市職業教育校企合作促進條例》出臺以來，相關省、市的職業教育政策制定者在涉及本地校企合作政策創新時，不約而同地尋求政策學習的捷徑。如2011年的《廈門市職業教育校企合作促進辦法》、2013年的《蘇州市職業教育校企合作促進暫行辦法》等即是通過對《寧波市職業教育校企合作促進條例》的政策學習，開展本地的政策創新（見案例1、2）。

[案例1]：

《廈門市職業教育校企合作促進辦法》是今年市政府確定的規章調研項目。為了做好該規章項目的前期調研工作，為正式立法打下堅實基礎，2011 年5月12-13日，由市委教育工委副書記林守章帶領，市教育局、市法制局、市城市職業學院等部門和單位相關人員組成的職業教育校企合作立法學習考察團一行，前往寧波市學習考察《寧波市職業教育校企合作促進條例》（以下簡稱《條例》）立法工作的情況。《條例》開創了我國地方職業教育校企合作立法的先河，有關立法經驗值得學習、研究和借鑒[9]。

[案例2]：

據我們了解，浙江寧波市在2009年出臺了國內第一個校企合作條例《寧波市職業教育校企合作促進條例》，目前運行良好。隨后杭州市、山東省也出臺了相應草案，廈門市、深圳市都在立法調研過程中。由交通運輸行業部門制定的國內首個職業教育校企合作制度——《北京市交通行業職業教育校企合作暫行辦法》于2011年7月1日起正式頒布實施。所以，制定《蘇州市職業教育校企合作暫行辦法》已成為我市發展職業教育的緊迫任務[10]。

《蘇州市職業教育校企合作促進暫行辦法》（送審稿）起草說明

在美國，地方政策的創新并非完全來源于政策學習，一旦一個州注意到一項政策，影響它決定是否采納與何時采納這項政策的因素便是其內部（政治、經濟、社會）特征使然，而不是由其他州的政策采納行動或者在先行州之中得到明確評估的政策效果所造成壓力的結果[11]。在我國，地方校企合作政策制定的根本出發點，仍主要來源于區域經濟發展的壓力，如《蘇州職業教育校企合作促進條例》制定的背景是“新城市、新產業、新人才”和“三區三城”建設戰略目標的規劃；沈陽、河南等地決定起草校企合作促進條例的根本原因則分別來自于沈陽老工業基地經濟和中原經濟區的發展，政策學習在其中只是起著一種催化作用。同樣，國家層面職業教育校企合作政策創新的關鍵也取決于其內部（政治、社會、問題等）特征，當相關問題不突出，政治源流、問題源流與政策源流難以有效匯合時，校企合作政策處于沉睡狀態中；而當政治源流、問題源流突顯，并與原有的政策源流匯合時，國家層面校企合作政策創新成為必然。

（2）地方政府之間既受到相同的中央政府政策和法規制約，還存在資源和市場方面的競爭

在我國，政策擴散的動力相當程度上來自于地方（尤其是地方城市）綜合競爭力的比較。城市綜合競爭力主要是指一個城市在競爭和發展過程中與其他城市相比較所具有的相關能力，包括吸引、爭奪、擁有、控制和轉化資源的能力，爭奪、占領、控制市場并創造價值的能力，為其居民提供福利的能力等。影響城市綜合競爭力的因素很多，其中，城市的人才競爭力（包括城市勞動力的數量和素質）決定城市價值體系的變動，影響城市價值體系的未來狀況，因而是城市綜合競爭力的重要構成部分。

職業教育的主要目標是培養技術技能型人才，其培養的勞動力在異地間的流動能力相對有限，就業市場主要在當地，顯示出明顯的區域性和地方性[12]。從地方政府的角度看，寄希望于通過成熟的勞動力市場，從其他地區引進技能人才來滿足當地經濟社會發展需要是不現實的，要提升城市的綜合競爭力，并在與其他城市的比較中處于優勢地位，利用相關政策統籌規劃好本地的職業教育發展異常重要。這種城市間的競爭態勢無形中推動了各地開展職業教育政策學習，大大強化了“區域領導—全國跟進”的政策設計模式。

（3）公眾對政府政策形成持續性輿論壓力

在美國，除了各州之間政策精英的競爭之外，公共官員可能受到來自本州公民要求采納其他州創設的政策這種公共壓力。在我國，根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，公眾對政府政策形成輿論壓力的主要途徑來自于地方人大、政協代表的提案，如唐山市、蘇州市、溫嶺市人大分別接受來自人大代表劉學東、單強、盧文靜等人對地方校企合作法規制定的提案，從而將相關政策的制定提上了議事日程；河北省武安市政府則以《邯鄲市職業教育校企合作促進條例》（以下簡稱“促進條例”）征求意見座談會的形式，召集法制辦、教育局、發改局等部門和職教中心及相關企業的代表就“促進條例”中所涉及的相關問題展開了討論。公眾對于校企合作政策所形成的持續性輿論壓力，是政策得以擴散的重要方式。

3.多源流理論：我國國家層面校企合作政策制定的理論解釋框架。長期以來，我國國家層面的校企合作政策位于政策子系統中，從政策的歷史變遷看，相關政策基本保持了穩定性與延續性。當前，我國國家層面的校企合作政策正處于由均衡向突變轉變的關鍵時期，學者的呼吁、公眾與利益相關者的情緒、地方政策的試行、社會的關注使得國家層面的校企合作問題逐漸上升到宏觀政治層面，校企合作政策突變一觸即發。這里，我們可以用約翰· W·金登教授的多源流理論對我國國家層面校企合作政策設計進行分析。

美國著名的政策學家約翰·W·金登曾就“公共政策是如何進入決策議程的問題”提出了著名的多源流理論。他指出，“一個項目被提上議程是由于在特定時刻匯合在一起的多種因素共同作用的結果，而并非它們中的一種或另一種因素單獨作用的結果”，這種共同作用也就是多源流理論所講的問題源流（Problem Stream）、政策源流（Policy Stream）和政治源流（Political Stream）三者的連接與交匯。這種交匯可以極大地增加某一個主題被牢牢地固定在決策議程上的機會。

政策之窗是政策建議的倡導者提出其最得意的解決辦法的機會，或者是他們促使其特殊問題受到關注的機會[13]，有時，促使政策之窗打開的因素是一個使政府感到壓力很大或者至少會被逐漸視為很急迫的問題。如當前我國學校與企業的合作基本處于自發狀態，受“短期利益最大化”思想的影響，校企合作形式普遍松散、水平較低，在實際操作過程中，由于校、企之間缺乏利益的驅動和有效的互惠互利的動力機制，合作主體對責、權、利的意識比較模糊，這使得校企合作的深入、持續、健康發展難以實現，合作中損害企業、學校、學生、教師利益的情況時有發生，這種情況如不加以扭轉，將阻礙我國產教合作及人力資源強國建設，阻礙我國經濟發展方式轉變及科學發展、和諧發展的步伐。

有時，促使政策之窗打開的因素是政治上的壓力。按照約翰·W·金登教授的說法，政治溪流主要由“諸如公眾情緒、壓力集團間的競爭、選舉結果、政黨或者意識形態在國會中的分布狀況以及政府的變更等因素構成”[14]，由于我國與美國在社會制度、文化背景以及政治價值觀上存在的差異，公眾情緒及壓力集團間的競爭事實上構成了我國政治溪流的主要因素。公眾情緒是指一個國家里有大批的民眾正沿著某些共同的路線思考問題，這些國民情緒以明顯的方式經常發生變化，而這些變化對政策結果往往具有重要的影響。當前，社會上要求加強校企合作法律制度體系建設，規范校企合作行為的呼聲越來越高，如我國不少學校、企業、學生、家長及社會有識之士均要求修訂《職業教育法》（注：2014年10月12日《職業教育法》重新修訂工作在北京啟動），加緊擬訂國家層面的《職業教育校企合作促進條例》，以從根本上解決職業教育發展所面臨的新情況和新問題，切實維護合作進程中相關主體的合法權益。此外，全國人大代表沈健、全國政協常委朱永新、政協委員鐘秉林、楊興平等近幾年曾多次就制定《國家職業教育校企合作促進條例》向兩會提交議案，這些政治上的壓力都為政策之窗的打開進行了重要鋪墊。

三條源流的交匯離不開問題之窗或政治之窗的打開，不過，在多源流理論看來，問題之窗或政治之窗打開后，三條源流要實現交匯，還需要政策企業家（policy entrepreneurs）的大力推動作用（或者說政策企業家有效利用政策之窗打開的機會），還需要特定的問題、政治形勢與政策方案的有機結合。為此，以政策設計的視角研究校企合作政策路徑與方案，對于“問題源流”、“政治源流”、“政策源流”的連接與交匯，最終打開國家層面職業教育校企合作政策之窗具有重要意義。

總體而言，過程導向下的我國校企合作政策設計為我們提供了一個全景式、立體式的政策分析方法，但該方法仍存在一些不足，主要是偏重于從宏觀層面開展的系統性政策分析，缺少從微觀視角對政策對象開展的具體性利益分析，這使得政策設計在細節上不夠完整。

（三）主體導向下我國校企合作政策設計的必要性與方向

針對問題導向、過程導向下的校企合作政策設計不足，以《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》（國發[2014]19號）為標志，我國正嘗試通過主體導向下的校企合作政策設計，以修補前兩個階段政策設計的不足。如前所述，主體導向下的校企合作政策設計主要圍繞主體要素開展政策決策，通過營造一個政治主體可資利用并實現其利益、目標和價值的制度與政策環境，從微觀視角對原有問題導向、過程導向下的政策不足進行修補，使之更為合理與人性化，進而減少政策執行的人為阻力，提升政策實施的效度。如“探索發展股份制、混合所有制職業院校，允許以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學并享有相應權利”[15]、“推動行業、企業和社區參與職業院校治理”[16]、“建立有行業、用人單位參與的理事會制度、專業指導委員會制度”[17]等近期出臺的校企合作政策條款，就是圍繞“如何激發行業企業參與職業教育治理的熱情”這一主體視角，開展的主體導向下校企合作政策設計。除了保障學校、企業在合作中的利益，激發雙方的合作熱情外，調適校、企在合作中可能存在的利益沖突也是主體導向政策設計的方向，而現有的校企合作政策在該層面尚涉及不多。基于此，以現有的校企合作政策為基礎，通過深入分析校企合作主體利益沖突的表象、根源及性質，并針對利益沖突分析進行主體導向下的政策設計，也就是未來我國校企合作政策設計的漸進決策方向。

注釋：

①“區域領導—全國跟進”政策模式假設某個區域在一項政策的采納方面是先行者，其他區域則爭相效仿這個領導者。

參考文獻：

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[16]教育部等六部門.現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）（教發[2014]6號）[Z].2014-6-16.

[17]教育部國家發展改革委財政部關于引導部分地方普通本科高校向應用型轉變的指導意見（教發[2015]）[Z].2015-10-21.

責任編輯肖稱萍

本欄目由華東師范大學職成教所協辦

作者簡介：黃文偉（1980-），男，江西南昌人，廣東省教育研究院副研究員，博士，主要從事職業教育理論、教育政策與法規的研究。

基金項目：廣東省教育科學“十二五”規劃2012年度項目“高職教育校企合作體沖突的治理模式——基于廣百商學院的案例研究”（編號：2012JK076），主持人：黃文偉；2014年度廣東省教育體制綜合改革專項資金教育科研重大項目“現代職業教育背景下廣東中高職銜接體制構建研究”（編號：2014JKZ024），主持人：李海東。

中圖分類號：G710

文獻標識碼：A

文章編號：1001－7518（2016）01-0052-06