中小學(xué)內(nèi)部控制制度建設(shè)現(xiàn)狀與對策建議
——基于重慶市北碚區(qū)中小學(xué)摸底調(diào)查

文/彭海萍

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中小學(xué)內(nèi)部控制制度建設(shè)現(xiàn)狀與對策建議
——基于重慶市北碚區(qū)中小學(xué)摸底調(diào)查

文/彭海萍

摘要：隨著財(cái)政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》自2014 年1月1日正式實(shí)施，各中小學(xué)根據(jù)規(guī)范陸續(xù)建立了內(nèi)部控制制度。本文基于對我區(qū)47所中小學(xué)內(nèi)部控制制度建設(shè)情況的摸底調(diào)查，對大部分學(xué)校內(nèi)部控制制度建設(shè)不完善，執(zhí)行效果不理想的問題，進(jìn)行了分析，并針對性地提出了相關(guān)對策和建議。

關(guān)鍵詞：中小學(xué)；內(nèi)部控制制度；現(xiàn)狀；對策

目前，隨著中小學(xué)體質(zhì)改革的加強(qiáng)，為了實(shí)現(xiàn)教育資源均衡，教育經(jīng)費(fèi)投入逐年增加，許多學(xué)校則要面對更多的問題，如，政府采購、基礎(chǔ)建設(shè)、教育專項(xiàng)等等。再加上最近幾年國家對辦學(xué)的要求越來越嚴(yán)，如：三限政策、三公經(jīng)費(fèi)管理、部門預(yù)算管理等等。原來的內(nèi)部管理制度已不能適應(yīng)新的局面，各種弊端和漏洞逐漸顯露出來，學(xué)校迫切需要建立科學(xué)的內(nèi)部控制制度來規(guī)范這些日常工作。

一、我區(qū)中小學(xué)內(nèi)部控制制度建設(shè)現(xiàn)狀及問題

根據(jù)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的要求，2015年由我區(qū)教育內(nèi)部審計(jì)中心牽頭，對全區(qū)47所中小學(xué)的內(nèi)部控制制度建設(shè)情況，進(jìn)行了摸底調(diào)查。調(diào)查對象包括：4所重點(diǎn)中學(xué)，5所普通高完中，6所初級中學(xué)，1所職業(yè)學(xué)校，2所公辦獨(dú)立幼兒園，25所小學(xué)（教管中心），4所區(qū)教委直屬單位。分別從內(nèi)部控制單位層面和業(yè)務(wù)層面，對各個學(xué)校內(nèi)部控制制度建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，如表1、表2：

表1　學(xué)校單位層面內(nèi)部控制建設(shè)情況

表2　學(xué)校業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制制度建設(shè)情況

經(jīng)分析，關(guān)于我區(qū)內(nèi)部控制制度建設(shè)主要存在以下幾個方面的問題。

（一）內(nèi)部控制制度不完善

從上表可以看出，學(xué)校的內(nèi)部控制制度建設(shè)非常薄弱。從單位控制來看，大多學(xué)校沒有建立內(nèi)控機(jī)構(gòu)和重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)議事決策機(jī)制；關(guān)鍵崗位職責(zé)大多只建立會計(jì)職責(zé)、出納職責(zé)，而很少涉及采購員、資產(chǎn)管理員、基建管理員等職責(zé)；關(guān)鍵崗位人員輪崗制度只重點(diǎn)關(guān)注財(cái)務(wù)人員輪崗；信息公開只涉及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)公開。從業(yè)務(wù)層面來看，首先，內(nèi)部控制制度不全面，大多學(xué)校建立了財(cái)務(wù)收支審批、財(cái)務(wù)管理制度，但在低值易耗品、貨幣資金、預(yù)算和政府采購、基建維修、合同管理等方面控制非常薄弱。其次，內(nèi)部控制制度適應(yīng)性差，制度和執(zhí)行兩張皮，如，2014年10月我市規(guī)定單位“一把手”不能分管人財(cái)物，而大多學(xué)校在制度中并未修訂。

（二）內(nèi)部控制制度建設(shè)環(huán)境差

1.領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)控意識薄弱

中小學(xué)校是不以盈利為目的的財(cái)政全額撥款單位，一直以來，學(xué)校的中心工作都是圍繞在教育教學(xué)方面，所謂一線教學(xué)、二線后勤。目前，領(lǐng)導(dǎo)五年一輪換，教育內(nèi)審中心會對領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，卻不涉及內(nèi)部控制審計(jì)，所以領(lǐng)導(dǎo)重視經(jīng)濟(jì)行為是否合法合規(guī)，而忽視內(nèi)部控制建設(shè)是否健全有效。另外，上級部門對領(lǐng)導(dǎo)的考核，也沒能將學(xué)校內(nèi)部控制管理情況納入其中。再加上內(nèi)部控制會使管理層的權(quán)利受到牽制，導(dǎo)致管理層不會積極主動地去學(xué)習(xí)和倡導(dǎo)內(nèi)部控制，所以內(nèi)部控制制度的建設(shè)和實(shí)施很難推動。

2.關(guān)鍵崗位人員結(jié)構(gòu)不合理

很多學(xué)校存在關(guān)鍵崗位人員結(jié)構(gòu)不合理，主要表現(xiàn)在以下兩個方面。第一，人員配備不齊全，如：單位僅配一名會計(jì)和一名出納，無會計(jì)稽核、會計(jì)主管；還存在一人多崗，甚至兼職不相容崗位，如：出納兼采購、庫管兼采購。第二，關(guān)鍵崗位人員配備很隨意，據(jù)統(tǒng)計(jì)：我區(qū)中小學(xué)會計(jì)人員共114人，其中63％非會計(jì)專業(yè)出生，大多為教師轉(zhuǎn)崗，由于專業(yè)素養(yǎng)缺乏，會計(jì)賬目混亂，手續(xù)不清。另外學(xué)校資產(chǎn)管理員、采購員等很少受到職業(yè)道德及業(yè)務(wù)方面的培訓(xùn)，責(zé)任意識和風(fēng)險(xiǎn)防患意識較低。所以，學(xué)校在這樣的環(huán)境下，經(jīng)濟(jì)活動的合法合規(guī)不能得到有效判斷和監(jiān)督，財(cái)務(wù)信息質(zhì)量不能真實(shí)完整，資產(chǎn)使用不能保證安全有效，舞弊和腐敗便可輕易侵襲，內(nèi)部控制制度建設(shè)顯得蒼白無力。

（三）內(nèi)部控制制度執(zhí)行不到位

內(nèi)部控制制度的實(shí)施和執(zhí)行是內(nèi)部控制制度建設(shè)的核心環(huán)節(jié)，但是很多學(xué)校的內(nèi)部控制制度卻形同虛設(shè)。如：建立有預(yù)算管理制度，但預(yù)算編制往往只會計(jì)一人負(fù)責(zé)，預(yù)算執(zhí)行更是隨意，如：固定資產(chǎn)采購嚴(yán)重和采購預(yù)算脫節(jié)；建立有資產(chǎn)管理制度，但大多學(xué)校資產(chǎn)處于混亂狀態(tài)，因?yàn)橘Y產(chǎn)管理員往往只進(jìn)行賬卡核對，對實(shí)物卻不盤點(diǎn)，報(bào)廢清理不及時，賬實(shí)嚴(yán)重不符；建立有檔案管理制度，實(shí)際上卻是財(cái)務(wù)、人事自行保管檔案；內(nèi)部控制制度中設(shè)立的內(nèi)部牽制制度，在實(shí)際工作中也沒能得到實(shí)施，如：有些學(xué)校往往為了方便省事，印鑒由出納一人保管，包括網(wǎng)銀支付管理，都是由出納一人操作；有的老師甚至領(lǐng)導(dǎo)層對內(nèi)部控制制度的實(shí)施并不支持，如：不遵守財(cái)務(wù)審批程序，認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)簽字比制度更管用，制度的要求是太原則不靈活的表現(xiàn)，甚至給內(nèi)部控制扣上“辦事難、效率低”的帽子。

（四）內(nèi)部控制制度缺乏監(jiān)督和考核

目前，中小學(xué)沒有設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)部監(jiān)督部門，只有2％的學(xué)校成立了內(nèi)部控制評價(jià)監(jiān)督小組，雖一般設(shè)立了紀(jì)檢委員，但主要是監(jiān)督學(xué)校黨政、行政管理、績效分配和職評過程。財(cái)政局、審計(jì)局作為學(xué)校的經(jīng)濟(jì)活動的外部監(jiān)督單位，主要著力于經(jīng)濟(jì)活動的合法、合規(guī)性。教育內(nèi)審中心今年開始關(guān)注學(xué)校內(nèi)部控制管理情況，已做了制度摸底調(diào)查和分析，對內(nèi)控的審計(jì)和評價(jià)還在初步探索期。所以，對內(nèi)部控制制定、實(shí)施、執(zhí)行程序內(nèi)外都沒能很好加以監(jiān)督和評價(jià)。另外，主管部門對學(xué)校的績效考核，其中對內(nèi)部控制考核不全面，考核面僅包括：經(jīng)費(fèi)管理、財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、基建管理；考核時間倉促，往往只用半天時間完成一個單位考核；考核方法不具體，通過翻閱資料，不能做到過程性考核與評價(jià)；并且對內(nèi)部控制的考核分值只占總分值的12％，考核力度明顯不夠。

二、我區(qū)中小學(xué)加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)的對策和建議

（一）科學(xué)合理地完善內(nèi)部控制制度

學(xué)校應(yīng)高度重視內(nèi)部控制制度的建設(shè)，單位負(fù)責(zé)人對內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)，成立由財(cái)務(wù)、紀(jì)檢、政府采購、基建、資產(chǎn)管理等關(guān)鍵部門人員組成的內(nèi)部控制小組。依據(jù)相關(guān)法律和規(guī)范，結(jié)合單位實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動情況，建立具有制約監(jiān)督、全面可行的內(nèi)部控制制度。

單位經(jīng)活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督應(yīng)當(dāng)相互分離。會計(jì)人員除規(guī)范地進(jìn)行會計(jì)核算外，還應(yīng)參與到經(jīng)濟(jì)活動決策中去，實(shí)現(xiàn)會計(jì)管理和會計(jì)監(jiān)督。對重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及領(lǐng)導(dǎo)審批權(quán)限的劃分，應(yīng)該通過行政會或教代會討論、研究，一經(jīng)決定，任何人不得變更或越權(quán)，充分發(fā)揮內(nèi)控制度的束縛性和權(quán)威性。不相容崗位必須相互分離，關(guān)鍵崗位實(shí)行3年輪崗，確因人員安排受限等原因不能實(shí)現(xiàn)按期輪崗的，須報(bào)主管部門備案，并采取專項(xiàng)審計(jì)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部牽制和監(jiān)督。隨著單位經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，如：財(cái)政大平臺管理的推行，政府采購網(wǎng)絡(luò)平臺的使用，財(cái)政票據(jù)改革等；以及財(cái)政部門、主管部門的管理強(qiáng)化，如：預(yù)算執(zhí)行管理、“三公經(jīng)費(fèi)”管制、生均公用經(jīng)費(fèi)達(dá)標(biāo)等，單位必須對相關(guān)的內(nèi)部控制制度進(jìn)行修訂和完善，以進(jìn)一步優(yōu)化內(nèi)部控制制度。

（二）強(qiáng)化內(nèi)部控制意識，構(gòu)建良好的內(nèi)部控制環(huán)境

內(nèi)部控制環(huán)境是建設(shè)內(nèi)部控制體系的基礎(chǔ)，是有效實(shí)施內(nèi)部控制制度的保障，只有在健康、良好的環(huán)境中，才能發(fā)揮內(nèi)部控制的效用。首先，領(lǐng)導(dǎo)要提高風(fēng)險(xiǎn)意識，重視內(nèi)部控制制度的建設(shè)。充分認(rèn)識到內(nèi)部控制是對學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險(xiǎn)的防范和管控，也是對學(xué)校物資、財(cái)產(chǎn)的保護(hù)。二是，內(nèi)部控制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要各個部門支持和協(xié)作，全體教職工都必須高度重視，將內(nèi)部控制視為學(xué)校管理文化，樹立內(nèi)部控制理念，自覺遵守內(nèi)部控制規(guī)范，任何人不得越權(quán)行事。三是，完善人員結(jié)構(gòu)體系，形成人員牽制機(jī)制，重視關(guān)鍵崗位人員的配備，會計(jì)控制是內(nèi)部控制的核心環(huán)節(jié)，會計(jì)人員必須職業(yè)道德良好，專業(yè)技能過硬；此外，要及時加強(qiáng)關(guān)于內(nèi)部控制方面的培訓(xùn)，以適應(yīng)新政策和新形勢。

（三）貫徹執(zhí)行內(nèi)部控制制度

貫徹落實(shí)內(nèi)部控制制度，才能保證內(nèi)部控制制度建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要從以下幾個方面著手。第一，內(nèi)部控制是領(lǐng)導(dǎo)有條不紊治理學(xué)校的強(qiáng)有力工具，而不是限制領(lǐng)導(dǎo)權(quán)利的絆腳石，領(lǐng)導(dǎo)要帶頭遵守重大事項(xiàng)集體決策、集體聯(lián)簽制度，嚴(yán)格按審批程序進(jìn)行簽字。第二，內(nèi)部控制是全員參與實(shí)施的過程，通過開展風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任宣講，來提高全體員工特別是關(guān)鍵崗位人員的風(fēng)險(xiǎn)識別能力，以及對執(zhí)行內(nèi)部控制制度的責(zé)任意識；加強(qiáng)關(guān)鍵崗位的再教育，提高職業(yè)道德和業(yè)務(wù)水平；定期對關(guān)鍵崗位進(jìn)行評價(jià)，并落實(shí)定期輪崗制度。第三，會計(jì)控制是內(nèi)部控制的中心環(huán)節(jié)，而財(cái)務(wù)人員又是會計(jì)控制的主要執(zhí)行者，所以財(cái)務(wù)崗是管理崗而不是服務(wù)崗，應(yīng)重視對財(cái)務(wù)人員管理能力的培養(yǎng)，賦予其管理的職責(zé)和權(quán)利，如：設(shè)立財(cái)務(wù)主管，財(cái)務(wù)主管參與重大經(jīng)濟(jì)決策和財(cái)務(wù)審核。第四、建立內(nèi)部控制考核機(jī)制，內(nèi)控小組定期抽查，對遵守制度、落實(shí)制度較好的職工給予獎勵，反之則給予懲罰。

（四）強(qiáng)化對內(nèi)部控制制度建設(shè)的監(jiān)督和考核

要保證內(nèi)部控制制度建設(shè)的有效推進(jìn)，必須建立健全的監(jiān)督和考核機(jī)制。一是，學(xué)校要設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)督部門，建立內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制和評價(jià)體系，明確責(zé)任和權(quán)限，找出經(jīng)濟(jì)活動的薄弱環(huán)節(jié)，提出整改意見和措施，并形成書面報(bào)告提交學(xué)校管理層。二是，財(cái)政部門要開展關(guān)于會計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范、預(yù)算管理方面的監(jiān)督與考核，以健全財(cái)務(wù)管理，確保資金使用效益；教育內(nèi)部審計(jì)中心要定期對學(xué)校內(nèi)部控制管理做專項(xiàng)檢查，從內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行兩方面進(jìn)行評價(jià)，對存在的缺陷提出針對性的意見和建議，并督促學(xué)校按期整改。三是，學(xué)校要實(shí)施激勵機(jī)制，提高內(nèi)部控制管理者和執(zhí)行者的積極性。對監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的舞弊和錯誤行為，堅(jiān)決實(shí)施問責(zé)制度，保證內(nèi)部控制制度的剛性，以及監(jiān)督部門的權(quán)威性。四是，將內(nèi)部控制的評價(jià)結(jié)果和整改情況，納入學(xué)?？冃Э己朔懂?，加大考核力度，切實(shí)增強(qiáng)建設(shè)、落實(shí)內(nèi)部控制制度的動力，推動學(xué)校健康有序地發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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［3］汪暉，李敏淺談高校內(nèi)部控制制度建設(shè)的現(xiàn)狀與完善措施［J］.財(cái)會通訊：理財(cái)版，2007（2）.

（作者單位：重慶市兼善中學(xué)蔡家校區(qū)）