土地財政的內涵、演進機理與改善政策建議思考

摘 要：土地財政并非是單純的財政問題，其本質與內在成因是土地相關的制度供給與制度目標的失序與脫節造成的矛盾。其核心問題在于耕地資源流失、城市化質量低、地方政府角色錯位及收入不可持續。探討并分析土地財政的內涵、成因并思考其改善政策建議以促進經濟社會可持續健康發展是一個非常重要的議題。

關鍵詞：土地財政 演進機理 對策建議

土地財政是20世紀80年代分權改革以來，自我利益覺醒的地方政府應對自上而下的社會經濟領域制度變遷，維系自身利益格局而產生的強烈路徑依賴的集中體現。土地財政并非地方政府單純賣地生財的行為，而是地方政府在“標尺競爭”格局之下的理性行為選擇。土地財政的真正惡果不僅是財政風險，更主要的是可能導致關于中國經濟社會發展的城市化進程不可持續。因為基于“標尺競爭”的土地財政模式可能驅使地方政府不斷拓展城市建設，加劇城市無序擴張。本文將對土地財政的內涵進行解析，探討其演進機理，并提出相應的政策建議。

一、土地財政的內涵分析

土地財政是指以政府為主體、圍繞土地所進行的財政收支活動和利益分配關系。我國土地財政”包括土地及其相關產業的稅、費、租三種不同性質的收入：首先，土地房產稅收是國家憑借政治權力以社會管理者的身份，參與土地收益分配的形式。目前，地方政府重點征收的是房地產稅、耕地占用稅和建筑業的營業稅、土地增值稅；其次，房產收費則是行政事業單位或代行政府職能的社會團體提供特定公共服務、準公共服務而取得的資金，是政府參與土地收益分配和再分配的重要形式，如新增建設用地有償使用費、耕地開墾費、新菜地建設基金等等；最后，租是同稅收不同性質的公共收入類別，地方政府通過出讓土地獲得土地出讓金和各種形式的年租金。土地所有權作為國有產權的一部分，同其他自然資源以及建國后積累起來的經營性、非經營性國有資產一樣，都具有國有資產收益的性質。 伴隨我國財稅制度改革、土地使用有償化改革、住房商品化改革等一系列改革措施的推行，特別是近年來隨著社會經濟的發展、城市化進程的加速，居民住宅消費需求呈急劇上升趨勢，我國的房地產行業正進入一個高速發展的時期。在這樣的高速城市化、工業化進程中土地會產生巨大的增值收益，因而地方政府與土地相關的稅費及土地出讓金收益迅速增加。

二、 土地財政形成的演進機理

1.土地財政形成的內部機理：土地制度。

1.1土地有償使用制度變遷。1949—1978年我國實行國有土地行政劃撥供地制度，特點是：行政劃撥、無限期使用、無償性、流動性低，這與高度的計劃經濟體制相一致。但這種資源配置方式的弊端很明顯：土地資源浪費現象嚴重，土地所有權價值得不到體現。隨著改革開放和市場經濟的初步建立，20世紀80年代初，開始國有土地有償使用實踐。1988年《憲法》第十條第四款修改為：“任何組織或個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地，土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。”這是國有建設用地市場形成的起點。1978一1998年土地經營制度的主要特點為：由無償、無限期、無流動的劃撥供地方式向有償、有限期、有流動的有償出讓供地方式轉變。在土地有償使用方式中，主要采取協議方式供地，較少采取“招拍掛”等公開競價形式，行劃撥制度與有償使用制度并存，以劃撥協議出讓制度為主。由于土地使用制度的重大變革，土地資源由計劃配置向市場配置演進。

1.2征地制度的形成與演進。現行的土地征用制度來源于計劃經濟時代。當時的征地補償標準低，但國家對被征地農民予以安置，主要途徑是農業戶籍轉為城市戶籍并同時計劃安置勞動就業。1988年修改憲法允許土地使用權有償出讓，耕地資源流失加速。90年代以后由于社會主義市場經濟的建立，國家對失地農民采取了貨幣補償，并將土地補償費提高為土地征用前平均年產值的6一10倍，安置補助費提高土地征用前平均年產值的4一6倍，最高不超過15倍，但相對于計劃經濟時代的勞動就業安置，貨幣補償標準過低，這正是近年來征地引發眾多經濟社會矛盾的最主要原因。由征地制度和土地經營制度變遷路徑可以看到，當按照計劃經濟模式補償被征地農民并禁止集體土地直接進入國有土地市場之后，土地成為地方政府一項最重要的國有資產，地方政府以代理土地所有者身份完全壟斷經營存量和新增國有土地，成為土地經營的一級開發盈利主體，土地經營收入成為地方政府非稅收入的主要來源，也成為籌集地方政府建設資金的主要手段。可以看到，土地財政的產生直接源于土地制度的變遷，更深層次原因在于土地相關的制度供給與制度目標的矛盾。

2.土地財政形成的外部條件：財稅和投融資制度。1994年分稅制改革主要清晰化了中央與地方在財權與財力的分權，但事權的界定與支出的責任尚未與財權財力匹配，不同級別的地方政府之間的事權和支出責任不清晰，中央與地方的事權和支出責任也不清晰。尤其是對地方的基礎設施建設、科教文衛事業發展、農林業發展的支出責任并沒有詳細的劃分，這些支出往往規模巨大。從財政收入方面來看，分稅制下的稅收分享制度延續到市縣政府，地方財政收入己經非常有限，不利于地方政府尤其是市縣地方政府，這兩級政府正是大規模政府支出的主體，也是國有土地經營的主體。不可忽視的是，地方之間的競爭與晉升激勵，對大規模財政支出有推波助瀾的作用。同時，地方政府缺乏基礎設施建設的融資途徑，預算法規定地方不能發行地方債。因此在地方政府財力不足時，通過土地融資平臺籌集所需資金，正是土地金融的由來。

三、 改善政策建議思考

土地財政對經濟與城市化的發展存在著諸多弊端。經濟發展方面：大量的土地出讓預支了后代人對土地的收益并產生了違法濫用和浪費現象。土地財政吸引各種投資和投機資本競相進入房地產業，阻礙了投資實體經濟的轉型升級，導致了經濟泡沫并誘發金融風險；城市化發展方面：被征地農民未能分享城市化帶來的收益、城市無序快速擴張、土地粗放利用等負效應。2010年以來，國家發布多個政策與治理土地財政密切相關，如《國土資源“十二五”規劃綱要》要求全國耕地保有量為18.18億畝，征地范圍縮小并提高補償標準；《關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》等系列房地產市場調控政策。因此，未來時期內，可承載城市空間擴張的土地資源（耕地）倍顯稀缺，加之國家嚴格的房地產調控政策，必然要改變以土地財政模式為動力的城市化，打破類似于1991-2010年間土地財政收入與城市化水平、城市建成區面積之間長期動態均衡關系。為規避土地財政推動經濟與城市化產生的負效應及未來城市化面臨的困境，應采用如下政策措施：首先，引導地方政府向城市公共治理者的角色轉變。國家應施以增強人民福利和生態文明建設為指向的官員政績考評體系，建立與地方政府事權相平衡的公共財政體制，改革農地產權與征收補償制度，從而消解地方政府獲取經濟與政績收益對土地財政的依賴，減少“經濟人”行為特征，最終成為城市公共治理主導角色，對土地管理職能是解決公共設施用地和私營機構用地外部性及土地利益分配中的不公平問題等。其次，推進產業經濟轉型升級來促進經濟增長。一是加快對傳統產業的科技改造力度，拉長產業鏈，以提高其附加值并增強其競爭力；二是大力發展服務業，如商貿、物流、文化傳媒、保險債券等行業，服務業是現代經濟的一個重要產業，具有能耗低、吸收就業多、促進經濟平穩增長等優點；三是發展戰略新興產業，該產業對地方未來經濟發展有戰略性、支柱性的作用。各地應根據資源享賦的可能，培育現代信息產業，發展新能源、新材料和開發生物制藥等產業。再次，引導土地集約利用來增強城市集聚效應。未來快速城市化發展時期，應通過科學的城市土地集約評價來控制城市空間擴張，引導城市發展不再追求“超大、超新、超前”，使城市人口與二、三產業隨城市用地擴張而同步集聚。大力發展包括縣城、鄉鎮在內的中小城鎮，使其成為吸納勞動力和資本的經濟中心。同時，允許條件成熟的行政區域的地方政府擁有一定的基礎設施建設公債發行權。最后，開征物業稅。物業稅主要是房屋土地等不動產所有者每年都需繳納的一定稅款，繳納的稅值將隨著不動產市場價值的升高而提高，由此激勵地方政府對公共產品的投入與重視城市化的可持續發展；同時，征收物業稅還可以減少房地產的投機行為，進而促進城市房地產業的健康發展。

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作者簡介：卓亮（1980-），男，四川自貢人，重慶市巫山縣國土資源和房屋管理局，工程師，主要從事土地資源管理方面的研究。