農民工子女教育政策的評估

羅依

摘 要：隨著農民工問題的出現，農民工子女教育的問題也隨之被關注。本文首先簡單回顧了農民工子女的教育政策演變，從教育公平的角度對農民工子女教育政策進行評估，并提出了相應的政策建議。

關鍵詞：農民工子女 教育公平 政策

一、問題的提出與相關概念范圍的界定

高速的城市化進程，是產生農民工及其子女教育問題的重要原因[1][2]。從80年代以來，大量的農民從農村遷移到城市工作或居住，在這些大量的農民身后，有著數量眾多的未成年子女，他們是一批特殊的群體，他們的教育問題不容忽視。隨著農民工問題的凸顯，其子女的問題也逐漸為人們所關注，尤其是他們的教育問題，已成為一個嚴重的社會問題亟待解決。

在農民工子女的教育問題中，教育公平是核心。教育公平是教育和教育工作者所追求的目標，也是社會公平的重要組成部分，是社會公平價值觀在教育領域中的體現[3][4]。解決農民工子女的教育問題，就是要保障所有的孩子都有接受教育的權利，能夠享有相對公平的教育機會和資源。本文所要評估的主要是針對農民工子女中流動兒童的義務教育所制定的政策，因此，本文所說的農民工子女是根據1998年3 月2日國家教委、公安部發布的《流動兒童少年就學暫行辦法》的規定，指的是“6至14周歲（或7至15周歲），隨父母或其它監護人在流入地暫時居住半年以上有學習能力的兒童少年”。

二、農民工子女教育政策的簡單回顧

在1996年4月原國家教委印發的《城鎮流動人口中適齡兒童少年就學辦法（試行）》在京、滬等地試點的基礎上，1998年3月原國家教委、公安部聯合頒布了《流動人口兒童少年就學暫行辦法》，這是一部專門針對流動兒童少年的辦法，規定了流入地區政府應承擔起農民工子女教育的責任，但還是強調流出政府應嚴格控制適齡兒童外流。允許全日制公辦中小學依國家規定收取借讀費來招收農民工子女，但政府還是傾向于鼓勵社會辦學來解決問題，允許社會組織或個人開辦農民工子女學校或簡易學校。

進入21世紀以后，隨著社會對農民工問題認識的深入，政府對農民工子女的教育問題的態度也開始明朗化，對其高度重視[5]。2001年頒布的《國務院關于基礎教育改革于發展的決定》強調了農民工子女教育的重要性，流入地政府要承擔主要責任，以全日制公立中小學為主，保障農民工子女接受義務教育的權利。2003年1月和9月，國務院辦公廳分別印發了《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作通知》及《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作的意見》，規定了在義務教育中對待農民工子女與當地的學生要“一視同仁”，包括入學條件及評優等方面，并要求政府規范農民工子女學校或簡易學校的標準，統一監管，以提高其教學質量。2006年國務院發布的《關于解決農民工若干問題的意見》以及新修訂的《教育法》的出臺，都強調了促進農民工子女義務教育的公平。

三、從教育公平的角度對農民工子女教育政策的評估

1.入學機會的不平等

從政策制定的內容上看，1998年頒布的《流動兒童少年就學暫行辦法》規定了流動兒童能以借讀的形式在流入地全日制公辦中小學上學，但是要經過相關部門的批準，并且允許學校收取相關的借讀費。戶籍制度的限制，使得流動兒童的入學成為了問題[6]。而政府允許學校收取借讀費，導致了很多流動兒童沒有與當地學生享有平等的入學機會。

與1998年的《流動兒童少年就學暫行辦法》相比，進入新世紀以來的政策在保障農民工子女的入學機會平等方面有了進一步的更加具體的規定，尤其是2003年頒布的《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作通知》及《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作的意見》，規定了以流入地政府和全日制公立學校管理為主，在入學條件等方面要“一視同仁”，尤其在收費方面，要減免有關費用，做到收費與當地學生一視同仁。這一政策的出臺，保障了農民工子女相對公平的入學機會。但是，在政策的實施過程中還存在很多不足。此政策的實施，雖然從一定程度上解決了農民工子女進入公立學校接受教育的問題，但是，由于個地方政府自己制定具體政策的標準不同，以及相關部門的監管不力，導致一部分農民工子女仍然無法進入公立學校學習。

從上世紀90年代昂貴的借讀費把農民工子女排斥在公立學校門外，到2003年的取消借讀費，并保障農民工子女享有與當地學生同樣的入學機會。從總體上說，政策的變化使農民工子女的入學機會平等的狀況得到改善，但是，仍然還有很多農民工子女沒能享有平等入學的機會，被排斥于義務教育之外。

2.受教育過程的不公平

教育過程的公平是教育公平的重要內容。1998年《流動兒童少年就學暫行辦法》規定了允許社會組織及個人開辦農民工子女學校或簡易學校，但是對開辦學校的資金和標準并沒有給予支持和規范。辦學經費由辦學者自己籌集，這就使得有些簡易學校的資金不夠充足，辦學不夠規范，辦學和衛生條件低下，學校設施如校舍、教室非常簡陋，存在很大的安全隱患。學校和政府部門缺乏監督機制，教師的管理也存在很大問題，很多教師沒有經過正規的培訓，沒有合格的教師資格證。在2003年出臺的《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作通知》及《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作的意見》中，雖然規定了政府部門應給與簡易學校相關的扶持，規范其辦學的標準和統一管理，提高其辦學條件和質量，但是，仍然沒有有效的監督機制和激勵機制，這就導致政府很難介入到簡易學校的辦學中去，無法從實質上提高簡易學校的辦學質量。

農民工子女即使能夠進入公立學校讀書，也會受到不同程度的歧視和不公平對待（賴艷，2005）。外來身份使農民工子女無法融入城市的生活，這種“邊緣地位”加劇了他們的不適應性[7]。進入公立小學的那些農民工子女與城市學生一起學習，對教材、教學方式、教學進度等方面的適應性都與當地學生有差距，在這種情況下，農民工子女的教育質量將得不到改善。一些學校還把農民工子女分到同一個班，在教師和教育資源的分配上并沒有與本地學生同等，使得農民工子女在教育過程中沒有得到公平的對待。

四、相關政策建議

1.促進教育機會平等的政策建議

（1）加強政策制定

很多政策雖然都規定了農民工子女應該享有平等的受教育的機會，并從一定程度上促進了農民工子女教育機會平等的狀況，但是還是有很多不夠完善的地方，政府應該根據農民工子對女教育的要求，做出更具體更具操作性的政策。在制定政策的時候，應考慮到農民工子女的現實情況，各地方政府要根據當地實際情況，通過不同的渠道和方式來滿足農民工子女教育的需求。

（2）加強政府及相關部門的監督和管理作用

政府在制定政策中，對保障農民工子女接受公平教育也作出相應規定，但是，在實際的實施中，出現了不少問題。因此，政府應該要加大監督和管理，保證政策的實施。尤其在公立學校收費問題和簡易學校的管理和監督上，政府更應該加大力度，嚴格控制學校對農民工子女的亂收費現象，保障所有農民工子女都有平等的入學機會。

2.促進教育過程平等的政策建議

（1）強調流入地政府的責任，加大對農民工子女教育經費的投入

針對農民工子女教育的政策，已經強調以流入地政府為主來解決問題，流入地政府應該承擔起責任，把農民工子女的教育問題納入到城市規劃的一部分加以管理。教育資源的緊缺，是導致教育分配不公的一個原因。因此，無論是中央政府還是地方政府，應該要加大對農民工子女的經費投入，以保障他們在接受教育的過程中得到相對公平的對待，享有相對公平的教育資源。

（2）加強社會力量所辦學校的扶持

很多農民工子女都就讀于農民工子女學校，而這些學校的設施和衛生條件，以及辦學的質量都不盡人意，達不到真正的教學目的。社會力量辦學是解決農民工子女教育問題的有效途徑，因此，政府應該在資金以及管理監督上提供支持，規范其辦學條件和內容，提高這些學校的辦學質量，讓學生享受到相對公平的教育資源。

（3）加深對農民工子女的認識，建立平等意識

農民工子女教育成為問題以及在學校受到不公平的對待，這與人們對他們的認識不夠深入關系，因此，要加強對他們的認識，減少社會排斥，使他們能夠得到公平的對待。當然，農民工子女本身的平等意識也很重要。

參考文獻

[1] 戴國立，《農民工子女教育問題產生原因探索》，《中國青年研究》2008（6）

[2] 馮虹、張藝，《北京農民工子女教育公平問題探析》，《民族教育研究》2008（4）

[3] 王瑞珍，《從教育公平原則看義務教育城鄉差距》，《中共福建省委黨校學報》2008（5）

[4] 馮虹、張藝，《北京農民工子女教育公平問題探析》，《民族教育研究》2008（4）

[5] 吳新慧、劉成斌，《出路與保障——農民工子女教育的國家政策》，《中國青年研究》2007（7）

[6] 王海全、王文科，《農民工子女義務教育制度改革探析》，《重慶三峽學院學報》2008（4）

[7] 陳成文、曾永強，2009，《農民工子女教育邊緣化：一個資本分析的視角》，《學習與探索》2009（6）