保山市金融支持棚戶區改造模式的探索與實踐

【摘要】作為重大的民生工程，棚戶區改造項目的實施在改善了困難群眾的居住條件，促進城市基礎設施建設，推動城鎮化進程的同時，也對拉動投資、擴大消費需求，調整地方經濟結構等等方面發揮了重要的作用。而金融在促進棚戶區改造項目建設中將發揮出重要的支持與保障作用。因此，本文結合地方棚戶區項目改造實踐，對金融支持棚戶區改造模式及其存在問題進行了分析，通過分析并結合實際情況，對金融如何根據棚戶區改造的特點和要求，充分發揮出金融支持棚戶區改造的支撐作用提出相關政策建議。

【關鍵詞】金融支持 棚戶區 探索 實踐

棚戶區改造作為保障性住房建設的重要組成部分，是重大的民生工程和發展工程。棚戶區改造的實施不僅有效改善了困難群眾住房條件，緩解城市內部二元矛盾，提升了城鎮綜合承載能力，而且對促進經濟增長也具有非常重大的意義。加快棚戶區改造建設，不僅要在土地供應、基礎設施建設、發展規劃等方面進行完善和創新，更需要在融資方面對棚戶區改造建設進行大力支持。但從實際情況看，由于棚戶區改造與一般商品住房的投融資體系有較大的差別，其建設過程中仍然面臨著一些困難和問題，需要從法律法規、建設機制、信貸支持以及融資渠道等方面加以探索和解決。因此，金融機構如何根據棚戶區改造實際，分別從政策、信貸資金、金融服務等方面對棚戶區改造建設進行支持是一個值得探索和思考的問題。

一、保山市金融支持棚戶區改造模式

2014年5月，國家開發銀行向云南省城鄉建設投資公司批準投放340.05億元的棚戶區改造專項貸款，其中，國家開發銀行已審核通過保山市的貸款額度162億元，保山市的貸款份額就占到近5成，作為一個財政收入處于全省中游的地級市，保山市通過創新投融資機制，積極拓寬棚戶區改造建設的融資渠道，充分發性政策性金融支持作用，積極探索“政府主導、銀行貸款、市場運作”棚戶區改造新模式，有效緩解了棚戶區改造建設的融資矛盾，為棚戶區改造建設提供了強有力的資金保障，在云南省新一輪棚戶區改造中搶占了先機和制高點。

（一）政府搭建投融資平臺

作為全省16個州市中并不發達的區域，資金短缺一度成為保山市棚戶區改造的阻力，為解決棚戶區改造地方政府投資壓力較大，緩解項目建設的融資矛盾，保山通過政企合作的方式，與云南建工集團及省城鄉建設投資公司在全省率先簽訂了《保山市2013～2017年中心城區棚戶區改造項目融資開發協議》和《保山市2013～2017年中心城區棚戶區改造項目合作開發協議》，政府與建設方共同搭建融資平臺，協定由云南建工集團指派下屬的全資子公司省城鄉建設投資有限公司作為保山市2013年～2017年中心城區城市棚戶區改造項目的融資開發主體，按照整體規劃、綜合開發、優先安置、統借統還、分期實施的模式，借助省城鄉建設投資公司的資本、技術、管理平臺，實行政企合作，由地方政府負責征地拆遷工作，由省城鄉投公司負責安置房建設、改造范圍的土地整理及資金落實，其棚戶區改造項目收入支付完成融資成本及開發成本后，按保山市政府30%、省城鄉建設投資公司70%的比例進行收益分配。目前，保山中心城區棚改項目涉及青華湖、青陽、下村、火車站及紅廟共5個片區，總規劃面積2.24萬畝，拆遷1.2萬戶、268萬平方米，規劃建設安置房28344套，其中，實物建房22844套、貨幣補償安置5500戶，安置人口5萬人，項目總投資167.26億元。同時，各縣區棚改項目已納入了云南省2013年～2017年城市棚戶區改造省級統貸項目（四期），項目總投資為49.17億元，計劃棚戶區改造5974套（戶）。

（二）人民銀行政策工具支持

為支持政策性金融機構加大對棚戶區改造重點項目的信貸支持力度，自2015年以來，人民銀行通過抵押補充貸款（PSL）政策工具向國家開發銀行、農發行提供長期穩定、成本適當的資金來源，支持其棚戶區改造的信貸投放，其貸款采取質押方式發放，合格抵押品包括債券資產和優質信貸資產，各政策性銀行也可以直接用發放的貸款去抵押獲得對應的補充抵押貸款。這一政策的實施使國開行、農發行棚戶區改造貸款利率水平有所降低，有效降低了承貸主體的融資成本。目前，保山市國開行棚戶區改造貸款通過人民銀行抵押補充貸款方式（PSL）的支持，貸款利率為4.125%，較非抵押補充貸款方式（PSL）支持的貸款下降了0.475個百分點；農發行部分通過人民銀行抵押補充貸款方式（PSL）支持的棚戶區改造貸款利率為4.145%，較非抵押補充貸款方式（PSL）支持的貸款下降了0.755個百分點，有效降低了融資過程中的成本費用。

（三）政策性銀行信貸資金支持

近幾年來，保山市在推進棚戶區改造過程中，充分利用政策性金融機構信貸資金的優勢，通過國家開發銀行、農發行等政策性金融機構信貸資金的投入，有效緩解了棚改項目建設的融資矛盾。一是按照“統一評級、統一授信、統借統還、滾動實施”的模式向國家開發銀行申請貸款，國家開發銀行給予了保山200億元左右的政策性開發貸款，投入棚戶區改造，并于2017年前完成貸款投放工作。在貸款償還方式上，將棚戶區改造區域內整理出的土地出讓收入及項目的配套商業收入，納入保山市與省城鄉建設投資公司及國開行共同設立的共管賬戶，專項用于償還投融資資金本息。目前，保山市已爭取到國家開發銀行貸款授信額192.53億元，其中，中長期貸款額度132.35億元，截止2016年末，國開行棚戶區改造貸款余額110.16億元，較上年同期增加46.66億元，增長73.48%。二是農發行充分發揮農業政策性金融機構的作用。作為政策性農村金融機構，農發行充分發揮機構覆蓋面廣、金融服務規范、擔保方式靈活等優勢，適當簡化貸款材料，優化貸款流程，建立棚戶區改造貸款審批綠色通道，保障棚戶區改造項目的融資需求。其支持的棚戶區改造項目主要包括城中村、國有林區、國有墾區棚戶區改造及其相關配套基礎設施建設等領域。截止2016年末，農發行棚戶區改造項目貸款余額7.4億元，累計支持城市棚戶改造項目4個，其中，人民銀行抵押補充貸款（PSL）2.9億元。

（四）政府融資平臺貸款支持

目前，保山市在推進棚戶區改造建設項目的過程中，各級金融機構為配合棚戶區改造，也加大了對市政基礎設施建設、舊城改造等與棚戶區改造建設項目配套相關的基礎設施項目的建設力度、從信貸資金支持上緩解相關工程項目的資金壓力。保山市各級金融機構根據地方棚戶區改造建設進程，以地方政府融資平臺為依托，利用融資平臺的融資功能，對融資平臺發放貸款，加大了對地方市政基礎設施、土地收儲、舊城改造等棚戶區改造項目建設的信貸支持力度。截止2016年末，保山市地方政府融資平臺貸款達37.42億元，占全市各項貸款的比重達6.25%，從貸款的實際投向及用途看，主要對全市的市政基礎設施、土地收儲以及舊城改造等領域進行了信貸支持。截止2016年末，保山市地方政府融資平臺市政基礎設施建設貸款達4億元，土地收儲貸款達8.9億元，拆遷、舊城改造的貸款達3.2億元。

二、保山市金融支持棚戶區改造存在問題

（一）信貸支持棚戶區改造面臨諸多因素制約

目前，保山市棚戶區改造項目建設的信貸支持主要是由國家開發銀行、農業發展銀行等政策性銀行提供，而本地金融機構對此支持力度較小，主要原因：一是棚戶區項目建設周期較長、介入程序較為復雜，一些金融機構認為棚戶區改造業務操作較為繁瑣且投資項目收益小，對此處于觀望態度。二是棚戶區改造實現市場化的難度較大。從棚戶區建設的實際看，目前，各中心城市的棚戶區改造項目基本上處于城市與農村結合的邊緣地帶，其區位優勢不明顯，房屋密度大且改造成本較高，交通、通信、學校、醫院相關基礎配套設施建設較為滯后，商業價值較低，從而導致對房地產企業的吸引力不大，市場化運作難度有所較大。

（二）棚戶區改造項目建設具有一定風險性

目前，棚戶區項目改造的貸款期限最長可達25年，致使棚戶區項目建設面臨著后期風險，從貸款償還的來源看，目前，部分棚改地區的財政收入增長較慢，財政實力較弱，而土地拆遷成本較高，商業價值低，這對主要依靠土地出讓及地方財政收入來償還棚改貸款面臨著較大困難。一是棚戶區改造項目在拆舊階段中由于涉及農民搬遷、房屋拆遷補償、土地征收等農民的自身利益，政策敏感性強，社會影響較大。在具體實施的過程中，如果沒有制定出一個可行合理的補償方案，且操作不當就會容易引發社會矛盾，從而會對棚戶區項目的建設產生不良影響，有可能造成建設工期停滯和延后，這對棚改項目的貸款償還產生不利影響。二是棚戶區改造項目建設期限長，操作環節多，覆蓋面較廣，棚改所涉及到的土地面積相對較大。而從棚戶區改造項目的還款來源渠道看，土地的市場價格存在著較大的不確定性，這對建設用地的出讓價格、進度的影響較大，使土地價格呈現波動，從而影響了棚改項目貸款的還款來源。

（三）棚改項目的融資方式有待拓寬引入民間資本難度大

目前，棚戶區改造項目一方面是通過政府的融資平臺來進行融資，一方面則是主要依靠國開發、農發行等政策性銀行的信貸支持。從融資的方式看，棚戶區改造項目融資主要以銀行貸款為主，其他融資方式較為缺乏。由于棚戶區改造項目具有公益性強和收益率低的特點，致使通過發行企業債券和中期票據進行融資的成本較高。同時，相對于一般商品房開發項目，棚戶區改造項目短期商業開發價值不大，對民營房地產企業吸引力較小，引入民間資本的難度較大。

四、政策建議

（一）建立和健全貸后管理體制機制

一是加強對貸款用途的審核。在棚戶區改造貸款發放后，應加強對棚改貸款的管理，采取措施，建立機制，實行封閉管理，從源頭上防止棚戶區貸款被挪作他用，確保棚改貸款專款專用，從制度上規定貸款資金必須用于相應的棚改項目，嚴禁用于其他棚改項目和非棚改建設項目。在貸款具體操作中，貸款資金的雙方均應在國開行等政策性金融機構開立資金賬戶，用于貸款資金的發放、撥付和收回。二是加強對貸款資金的動態管理。對貸款發放和使用的條件要實行嚴格審查機制，對貸款資金的支付進行全過程的動態管理，嚴格按照項目進度撥付貸款，確保項目的順利實施和貸款資金的使用合規。同時，建設部門應建立項目工程建設進度臺帳，核實項目進展情況，并對照工程施工合同及工程進度計劃，核實貸款資金撥付要求與工程進度是否匹配，與實際支付合同是否一致。三是注重貸款長期風險防范。由于棚改貸款期限較長，貸款面臨長期風險，主要是面臨的市場價格風險較高。因此，在貸款管理的過程中，信貸部門要做好貸款風險防范預案，信貸人員應及時關注市場價格變化，注重分析對其貸款風險的影響程度，如面臨的風險程度較大，可采取提前收貸、追加擔保、變更貸款合同等措施彌補價格變化對貸款影響。

（二）創新和拓寬棚戶區改造融資渠道及方式

一是充分利用市場金融工具進行融資。發揮銀行間債券等票據市場在棚戶區改造中的作用，可通過企業債務融資工具，在風險控制的前提下，通過非公開定向發行債券的方式，為棚戶區改造項目實行債券融資。同時，積極支持符合條件的地方政府融資平臺以及承擔棚戶區改造項目的企業發行中期票據，對棚戶區改造項目實行專項資金籌融資，拓寬棚戶區項目的融資渠道，積極支持棚戶區改造。二是有效發揮財政資金的支持作用。在棚戶區改造過程中，地方政府部門一方面要加大地方財政的投入力度，配合棚戶區改造項目的實施，對棚戶區改造項目所涉及到的土地征收、拆遷補償、基礎配套設施建設等方面給予有力支持。一方面，在發揮財政資金支持效應的同時，應充分發揮財政資金的引導作用，采取資本金注入、設立擔保基金池等方式，引導更多的商業信貸與民間資本投入到棚戶區改造中。

（三）充分發揮政策性金融的引領作用

目前，棚戶區改造項目所需資金較大，但從實際情況看，國開行、農發行等政策性金融機構所投入的信貸資金比重較大，而其他金融機構投入的比例較小。因此，要充分發揮國開行、農發行等政策性金融機構信貸資金的引導作用，積極創新方式，引導和動員社會資金支持棚戶區改造。一是積極開展棚改項目銀團貸款。以棚改項目銀團貸款為突破口，引導商業性金融機構開展棚戶區改造項目貸款業務，在銀團貸款業務操作過程中，可以借鑒產品結構化設計理念，為銀團貸款設計相應的結構產品，如：可將商業性金融設計為優先級債權人，有優先償還貸款的權利，而國開行等政策性金融機構為次級債權人，只有當優先級債權得到償還后才開始獲得償還，這不僅能有效降低商業性金融投入到棚戶區改造項目的信貸資金風險，降低其資金回報的要求，同時對其提高參與棚戶區改造貸款業務的積極性也具有一定效果。二是穩步發展銀行表外業務。國開行等政策性金融機構可以通過發展表外業務，向符合條件的棚改項目發展提供信用擔保等銀行服務，以自身的信用對項目進行擔保，從而提高了項目信用度，降低了項目風險，從而達到吸引商業性金融進入棚戶區改造項目的目的。

參考文獻

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作者簡介：范應勝（1978-），男，云南保山人，供職于中國人民銀行保山市中心支行，研究方向：經濟金融。