中國扶貧法治化研究現狀與難點破解

徐世平

摘 要：中國的扶貧成就多是政策的引導而非法律的規范。目前研究者更加關注扶貧立法的具體問題和工作程序。中國扶貧法治化的研究難點集中在兩個方面，一是基層經驗如何轉化為法律制度，二是應急性行政行為與日常性行政行為如何銜接。

關鍵詞：扶貧；精準扶貧；法治化

中圖分類號：D920.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）04-0006-02

作為世界上最大的發展中國家，作為世界減貧的積極倡導者和最有力推動者，中國已經和正在進行的扶貧開發，取得了舉世矚目的偉大成就，形成了多元主體共同參與的社會扶貧體系。當代的精準扶貧繼承既有的扶貧經驗，更呼喚未來的理性設計，形成法律制度，規范政府行為。

一、概念界定

中國扶貧法治化，是指在當代中國，用法治思維和方式引領、規范扶貧開發工作，保證扶貧政策連續、保障扶貧資金運行安全、確保扶貧資金投入使用有效、固化扶貧開發成果，實現扶貧科學化、規范化和法治化。中國扶貧法治化包括當代中國扶貧法律制度與法律實施。扶貧法律制度主要包括：立法目的、立法依據、指導思想、基本原則、扶貧開發對象、扶貧開發規劃、扶貧投入、扶貧開發項目管理、專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧、執法監督、法律責任等。中國扶貧法律制度，是一個從理念、概念、原則、制度到權力、權益、責任的完整法律制度。

扶貧和“扶貧開發”“農村扶貧”“農村扶貧開發”“反貧困”等概念在理論研究、官方文件和黨政管理中，盡管指向有差異、重心有區別，但是其核心內容均為“扶貧”，更準確地說是指“農村扶貧”。本文旨在探索實踐難題，不過多挖掘和刻意區別概念的內涵外延，因而在論文中將上述詞語均視為同義詞。本文既著眼于中國扶貧法律制度的形成，更關注中國扶貧法律制度的實施，所以題目采用“扶貧法治化”的概念來表述。

需要說明的是，2007年我國建立了農村最低生活保障制度，對農村貧困人口的基本生存問題做了兜底式的制度安排。因此，本文僅研究中國扶貧法治化，而排除農村最低生活保障制度，盡管在2007年以前的文獻中將此二者共同討論。

二、學術史梳理及研究動態

國內外關于扶貧開發的研究非常豐富，但是關于中國扶貧法治化的研究成果相對較少，其主要研究成果、理論演變和政策發展主要表現在以下幾個方面。

（一）理論研究的變遷

根據在中國知網檢索的結果，國內較早提出此命題的是時任湖北省扶貧辦主任的鄒水清。伴隨著2001年10月1日《湖北省扶持老區建設條例》的實施，鄒水清在《老區建設》2001年第11期發表《把老區扶貧納入法制軌道》，這是國內刊物公開發表中國扶貧法治化研究成果的最早雛形。

以2011年中共中央、國務院印發的《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020）》為分界線，在此之前的研究成果主要論證中國扶貧立法的重要意義和現實基礎，勾勒中國扶貧立法的整體框架和基本內容，列舉了世界各國的基本經驗和主要做法。此后，研究成果多反思中國扶貧實踐存在的問題、扶貧立法解決的難點、扶貧部門的法律地位、扶貧部門運行的機制、扶貧對象的標準界定、扶貧資金管理的障礙、扶貧項目的后期管理、扶貧對象的法律責任等，研究更加關注扶貧立法的具體問題和工作程序。代表性成果主要有馬洪雨（2012）的《我國扶貧開發國家立法具體化研究》，張永亮（2013）的《論扶貧開發的法制建設》，高克祥、蔡庭花（2013）的《整村推進扶貧開發政策法治化研究——以甘肅省X縣Y鄉Z村的調查為例》，孟勤國、黃瑩（2015）的《扶貧開發基本問題的立法建議》，劉曉霞、周凱、張學（2015）的《我國農村扶貧開發立法的現狀與完善——基于我國10省、區、市農村扶貧開發地方立法文本的分析》。

與理論界研究關注遙相呼應的是基層實務工作者的思考，各級扶貧部門實踐者較為典型的成果是湖南省城步苗族自治縣扶貧辦工作人員陳代曙、馮世民、張胤、楊天中、楊煥堅（2008）的《扶貧開發立法的必要性和緊迫性探討》。

近年來的學位論文也關注中國扶貧法治化，如吳天鐵（2013）的《“湘西地區”扶貧開發立法的思考》、王志鑫（2014）的《貴州扶貧生態移民立法研究》。

中國的扶貧成就令世界各國矚目，扶貧的模式被一些國家仿效，世界各國對中國的經驗和模式非常尊重，但是這些做法和成就多是政策的引導而非法律的規范。與之相適應的是，國外理論與政要關注中國扶貧實踐而較少研究中國扶貧法治。

僅就本課題——中國扶貧法治化而言，研究數量在增加，研究成果在深化，理論界的關注程度在持續提高。在中國知網檢索本領域的論文有100篇左右，有三篇以上論文的研究者只有一人。中國農業大學的左停是本領域成果最豐富的學者，但其研究重點是農村經濟，僅有五篇論文涉及扶貧法治。這表明，與迫切呼喚扶貧立法的社會現實需要相比、與加快貧困地區扶貧立法的中央要求相比，法學界對扶貧法治化研究不夠，表現為知名學者研究少、典型研究成果少。從整體上審視，理論研究的成果對社會現實的回應不夠，對國家出臺立法的理論支撐不夠。跳出本文觀察與本文相關的研究，如農村基本經營制度、農村土地管理制度、農業支持保護制度、農村金融制度、促進城鄉經濟社會發展一體化制度、農村民主管理制度等研究成果豐碩，為本課題研究提供了良好的外部條件和理論基礎。在黨的十八大以來的中國扶貧實踐中，中央與地方強力推動，形成制度保障；改革創新，推進扶貧工作提質增效；精準識別，精準扶貧。這成為本課題研究的實踐基礎。

（二）社會公眾的期望

社會公眾的意見，集中反映在中國的全國人民代表大會這個表達民意的窗口中。2004年全國人大代表郭海亮在“兩會”的議案中建議：將《扶貧法》納入本屆人大的立法規劃。2005年全國人大代表沈愛琴、劉慶寧等在議案中要求通過立法和修改法律的方式，保障人民群眾合法權益，其內容已涵蓋扶貧立法。此后每年“兩會”中扶貧立法成為代表和委員討論的內容，被新聞媒體報道后在社會上廣泛傳播。

（三）政策決策的宣示

2011年，中共中央、國務院印發的《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020）》第47條要求加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法制化軌道。中共中央、國務院2015年一號文件《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》第30條中再次要求加快扶貧開發立法。這是中央層面對扶貧立法的公開回應和整體規劃。

（四）兩級立法的進程

農村扶貧開發法已列入十二屆全國人大常委會立法規劃和國務院2014年立法工作計劃。國務院扶貧辦于2009年開始做扶貧立法的前期準備工作，2012年成立扶貧立法工作領導小組。2014年全國人大農業與農村委員會審議《扶貧辦關于落實全國人大常委會對農村扶貧開發工作情況報告審議意見的報告》時，認為扶貧開發要建立起政府主導、社會支持、自身努力、法制保障“四位一體”的工作機制，需要法制保障，要加快扶貧立法進程。時至今日，扶貧法草案處于人大、黨委、政府內部征求意見階段，尚未向社會公布。在專門立法出臺之前，其他法律，如2012年修訂的《中華人民共和國農業法》第85條涉及扶貧立法。在國務院部門規章層面，1997年的《國家扶貧資金管理方法》、2000年的《財政專項扶貧資金管理辦法（試行）》、2011年的《財政專項扶貧資金管理辦法》調整和規范著扶貧工作。

在省（自治區）級層面，自廣西1995年通過《廣西壯族自治區扶貧開發條例》始，廣東、湖北、陜西、甘肅、貴州、內蒙古、黑龍江、四川、云南、湖南、江蘇等省（自治區）先后頒布扶貧條例。在省級以下的自治地方，如四川省阿壩州，也通過了《阿壩藏族羌族自治州農村扶貧開發條例》。

中央和地方的兩級立法中，就時間先后而言，地方先于中央；就立法需求而言，地方愿望更強烈。

三、學術價值和應用價值

相對于已有研究，中國扶貧法治化現狀研究的價值在于以下兩點。

一是提供立法論證。中國的扶貧模式具有強烈的政府主導色彩，運用法治思維和法治方式對中國扶貧工作進行理性設計，其直接目的是規范政府行為，保障最弱勢群體權益，扶持最貧困地區發展，根本目的是建設法治國家。

二是提煉成功經驗。中國扶貧的成就為世界所尊重。時任聯合國秘書長的潘基文在2015年減貧與發展高層論壇上說：“千年發展目標成功地幫助全世界十億多人擺脫極端貧困，中國在此領域取得了舉世矚目的成就，這一成就占據了全球減貧的3/4。”世界銀行則稱之為“中國奇跡”“迄今人類歷史上最快速度的大規模減貧”。聯合國開發計劃署署長海倫·克拉克指出，中國使她的人民以前所未有的速度從貧困中脫離了出來，“我們呼吁各國分享中國的減貧經驗。”中國扶貧法治化研究努力將中國經驗轉化為中國法治，如果目標能夠完成，不僅“各國分享中國的減貧經驗”，而且“各國分享中國的減貧法治”。

四、研究難點

中國扶貧法治化的研究難點有兩個方面。

一是基層經驗如何轉化為法律制度。一個典型的例子是，全國最貧困地區之一的甘肅省隴南市因電商扶貧成績突出獲2015中國消除貧困創新獎，國務院扶貧辦將隴南列為全國首個電商扶貧試點市，其做法已被新華社、人民日報等中央媒體稱為“隴南電商模式”，政府引導、市場推進、社會參與、協會運作、微媒助力“五位一體”。但是，審視其初期做法，政府引導是由村官、鄉鎮干部特別是基層領導在淘寶開網店這種方式打開局面，進而全面推廣。事實上，按照中國法律規定，公務員不得從事營利性活動。中紀委重申，國家工作人員和黨員干部不得做微商，不得在網購交易平臺淘寶經營網店。這種基層經驗與國家法律、黨的紀律相沖突的現象在扶貧實踐中是常見現象并具有一定規模。從法律層面尋找解決這種沖突的方法是理論工作者面臨的重大挑戰。

二是應急性行政行為與日常性行政行為如何銜接。目前，中央與地方集中全力實施精準扶貧戰略，確保貧困人口到2020年如期脫貧。這是黨的重要使命，也是黨的莊嚴承諾。隨著2020年的期限日益迫近，黨政機關扶貧工作中應急性、短期性行為增多。中國扶貧法律制度既要立足當前，更要注重長遠，特別是2020年以后，要盡可能地降低短期性行為的頻率和規模，長期規劃并且運用法律手段規范日常性行為，用法律制度保障政府在扶貧開發中的主體和主導作用。

參考文獻：

[1]左停，趙興梅.扶貧立法：提升扶貧開發水平的有效途徑[J].內蒙古社會科學，2008（5）.

[2]馬洪雨.我國扶貧開發國家立法具體化研究[J].甘肅社會科學，2012（4）.

[3]孟勤國，黃瑩.扶貧開發基本問題的立法建議[J].重慶社會科學，2015（3）.