分水到戶、確權定價

石磊

摘要：河北省是一個嚴重的資源缺水省份，年平均水資源總量為205億m3，其中地表水資源量120億m3，地下水資源量為123億m3，重復量38億m3。全省人均水資源量為307 m3，為典型的資源缺水地區。近年來，河北省從水資源的稀缺、公共和必需屬性出發，充分發揮市場的決定性作用，用價格調整地下水使用，用利益促進節約用水，不斷加快農業水價改革推進力度，逐步形成長期有效的節水行動和效果。

關鍵詞：農業水價；改革模式；河北省

河北省是一個嚴重的資源缺水省份，經濟社會發展需要水，人民生產生活需要水，生態環境改善需要水，還要擔負京津的供水保障。面對水資源供需矛盾日益突出的問題，河北省把農業水價綜合改革作為農業農村節水用水的核心和關鍵，科學合理地將區域內可以持續使用的水量分配給取用水單位和個人，讓農業用水價格正確反映水資源的稀缺程度，建立符合市場導向的水價形成機制。制定出臺了《關于推進農業水價綜合改革的意見》和《河北省農業水價改革及獎補辦法》，按照“分水到戶，確權定價”的體制機制模式，在全省推行“超用加價”和“一提一補”兩種農業水價改革模式，切實激發了群眾節約用水的內生動力。

一、現狀背景

（一）水資源利用現狀

河北省多年平均水資源總量為205億m3，其中地表水資源量120億m3，地下水資源量為123億m3，重復量38億m3。全省人均水資源量為307 m3，為典型的資源缺水地區。從年代變化看，上世紀50年代平均水資源總量比長系列多33%，60年代偏多10%，70年代偏多6%，80年代偏少26%，90年代偏少7%。根據《河北省水資源公報》，2001～2010年全省平均降水量為480.2mm，為1956～2000年長系列多年平均值的90%，屬于偏枯時段；10年平均水資源總量為132.6億m3，其中地表水資源量49.1億m3，地下水資源量113.8億m3，分別為長系列多年平均值的65%、41%和93%。近10年水資源總量減少的幅度遠大于降水量減少的幅度，主要是地表水資源衰減較大的原因，地下水資源與降水量的關系比較一致，同時由于近年來引黃水量的加大，補給地下水量有所增加。

新中國成立以來，河北省地下水開發經歷了初級階段（建國初期）、發展階段（上世紀50年代末至60年代末）、大力發展階段（上世紀70年代）和地下水超采階段（上世紀80年代至今）。地下水資源開采量由50年代的28億m3，增加到本世紀初的160億m3以上，其中淺層地下水開采量從50年代平均28億m3，增加到本世紀初10年平均133億m3；深層承壓水在上世紀50、60年代基本未開采，70年代平均開采9.3億m3，本世紀初的10年已平均達到27.4億m3。經過幾十年的建設，河北省的機電井已達到相當規模，機井數由20世紀60年代的1800多眼，現狀年規模以上機電井數量已經發展到90.2萬眼，其中淺層開采井78.6萬眼，深層開采井11.6萬眼。1990年以來，全省地下水開采量經歷了從低到高又從高到低的過程，其中1990～2002年隨著農業生產對水的需求的增加，加之開采技術的提高，全省地下水開采量呈逐年增加趨勢，2002年后，缺水問題逐漸顯現，同時開采成本越來越大，水資源費、南水北調基金等征收，各行業節水意識增強，地下水開采逐步呈現下降趨勢。全省已形成影響較大的地下水漏斗區7個，其中淺層漏斗有高蠡清、肅寧、石家莊和寧柏隆漏斗，深層漏斗有衡水、南宮和滄州漏斗。不僅平原區大量超采地下水，山間盆地、壩上高原地下水超采問題也逐漸顯現。地下水的大量超采，帶來地面沉降和地裂、河流斷流和干涸、濕地萎縮和泉水斷流、海（咸）水入侵等環境地質災害。地面沉降最嚴重的滄州市累計沉降量已超過2.5m。全省地下水超采量與超采區面積都是全國最大的，均占全國的1/3以上，是全國地下水超采問題最嚴重的省。

（二）水資源緊缺的原因分析

1.農業水價不能充分反映資源稀缺程度。基于水資源的稀缺性，在資源配置時，要充分發揮市場的決定性作用，用價格調整地下水使用，用利益促進節約用水。長期以來，傳統用水觀念認為地下水是“取之不盡、用之不竭”的，農民用水成本不高，農業用水只支付機井打水所消耗的電費，不需要支付任何額外的稅費，使得農民習慣“只看電表不看水表”，大水漫灌現象普遍存在，水資源浪費的情況特別地嚴重。目前，河北地表水每m3水資源費只有0.2—0.4元，地下水每m3水資源費只有0.2—0.6元，不能體現水資源的稀缺程度，導致農民自覺節水的驅動力不足。

2.水資源供需矛盾突出。河北農業在水資源短缺條件下，為國家和區域食物安全及農村經濟社會發展做出了重要貢獻，但也帶來了諸多生態環境負效應，特別是多年地下水超采形成的大面積地下水漏斗問題，威脅著區域灌溉農業的可持續發展。據測算，河北省農業用水每年超采地下水約50多億m3，各種措施的資源節水潛力約每年30億m3，全部節水措施應用后每年仍然缺水約20億m3，農業發展規模超過了水資源承載能力。河北蔬菜是農民增收的重要支柱產業，但存在面積無序擴大、效益不穩等問題。高耗水蔬菜種植比例逐年增加，其年灌溉用水從上世紀70年代的12.2億m3增至現在的近40億m3，區域蔬菜用水增加量遠大于農業節水技術應用的節水量，所以出現了“越節水越缺水”的怪象。目前河北省蔬菜種植面積1831萬畝，年總產量8126萬噸，而按京津冀1.2億人口，人均營養消費140公斤/年（2020年食品營養綱要規定值）計算，年消費蔬菜不超過2000萬噸，每年高達6000萬噸被調出或浪費。

3.農業用水配置使用效率偏低。農業節水技術應用主體是農民，但由于灌溉水價低，大田作物節水僅減少少量水費成本，經濟效益非常有限，主要是全社會受益的生態效益。例如河北省目前地表灌區到斗口的灌溉水價為0.15元/m3，每畝節水100m3僅減少15元水費成本，而農民采用先進節水技術需要大量投入，每畝滴灌需投入1000元以上，但在實際生產中又沒有體現出多節水多補償，所以缺乏農民自覺節水的驅動力。在節水工程建設中，地方和農戶配套經費不到位、工程標準偏低、施工質量差、灌溉設備材料質量良莠不齊。重建設輕管理導致工程建成后，沒有專門化技術服務機構給用戶提供技術指導，用戶不會正確使用或出了問題無法及時得到解決，工程良性運行困難，可持續性差。

二、改革路徑

（一）建立水權確權制度。明確水資源使用權是建立水資源市場的基礎。制定水權確權制度就是對各方面社會主體的水資源使用權益予以確立，重點包括三個方面：

（1）控制總量。水資源分配要堅持優先利用地表水和非常規水、合理開采地下水、用足用好外來水的原則。以“三條紅線”用水總量控制指標為上限，將全省水資源可用量逐級分解到市、到縣，確定縣域可用水量限額。縣域可分配水量，包括淺層地下水可開采量、當地地表水可利用量及域外可調入水量。地下水取水量核定到機井口，地表水取水量核定到揚水點或斗渠口。縣域可分配水量不得高于“三條紅線”用水總量控制指標。

（2）劃分水權。按照政府主導、生活優先、留有余量、公平公開的原則，生活、非農生產、生態環境用水按照有關規定核發取水許可證，農業用水核發水權證。把農業用水量分配到每一個農業用水戶，農業用水戶的水權額度按承包的耕地面積和畝均耕地可分配水量核定，畝均耕地可分配水量按縣域內農業可分配水量平均分配。工業用水量分配到每一個生產企業，企業用水戶的水權額度按照生產能力和噸煤消耗核定。居民生活用水量分配到供水公司（企業），居民用水戶的水權額度按區域內居民人口總量及人均用水量指標確定。生態環境用水量分配到相應管理單位。

（3）頒發權證。對水資源使用權進行確權登記，生活、非農生產、生態環境用水以取水許可的形式確定各取用水戶的水權，核發取水許可證；農業（農林牧漁）用水按耕地面積確定各用水戶的水權，核發水權證。

案例：東光縣水權確權改革。一是生活用水戶水權確權。生活用水戶水權確權，即生活用水戶水權=經合理性分析后的近3年人均用水量×現狀用水人口。東光縣生活用水戶水權為1100.00萬m3，其中城鎮生活水權為470.00萬m3，農村生活水權為630.00萬m3，分別按照人均合理用水量對各水廠進行確權。二是工業用水戶水權確權。東光縣規模以上工業用水企業共計12家，工業用水水權確定為914.30萬m3。工業用水最終分配到企業，各企業水權，即為各企業近三年實際平均用水量經合理性分析后核定的水量。三是生態用水戶水權確權。生態環境水權為近3年年平均合理用水量。生態環境用水，以非常規水為第一水源，由于本次水量分配，東光縣城區污水處理廠處理后的再生水量能夠保障東光縣生態環境用水需求，因此生態環境用水戶水權不計入水權分配總指標中。四是農業用水戶水權確權。根據農業水量分配結果，東光縣農業用水水權確定為7708.28萬m3，其中地表水使用水權4316.28萬m3，地下水使用水權3392萬m3，畝均水權為110m3。東光縣各鄉鎮、各行政村農業用水水權及農業終端用水戶水權等于畝均水權量與對應耕地面積的乘積。

（二）制定用水價格制度。確立水資源使用價格是形成水資源市場的關鍵和核心。目前，城鎮生活用水、工業用水價格制度已基本確立，農業用水價格制度尚未建立。制定農業用水價格制度重點包括“一提一補”和“超用加價”兩種模式：

（1）“一提一補”模式。是指農業灌溉用水在現行農業水價基礎上，縣農民用水合作組織安排適當水價改革資金，與收繳的提價水費（超過現行農業水價標準的部分）一同按畝返還補助用水戶。

①水價提補。在現行農業水價基礎上，農業灌溉用水每立方米加收0.2元。縣農民用水合作組織對灌溉定額內用水量安排水價改革資金，標準為每立方米0.1元，第二年開始遞減10%。提價水費和水價改革資金作為補助資金按畝返還用水戶。

②水費收繳。一是以量計收水費，實現“先繳費、后澆地”。二是農民用水合作組織負責收繳水費。按現行農業水價標準收繳的水費，用途按現行使用政策執行；收繳的提價水費上繳縣農民用水合作組織。三是建立健全水費收繳管理制度，設立提補資金賬戶，實行分村記賬。

③提補返還。一是縣級農民用水合作組織設立提補資金，資金的主要來源包括提價部分水費、各級財政補助、社會捐助等。二是村農民用水合作組織將各用水戶的用水量和灌溉耕地面積，報鄉農民用水合作組織。縣農民用水合作組織根據上報的用水量，將提補返還資金按灌溉耕地面積平均核算到用水戶。

案例：衡水市桃城區“一提一補”改革。2016年，桃城區“一提一補”模式農業水價改革在地下水超采綜合治理項目區試行，技術手段采取以電計量的方式，不再單獨安裝水表。 “一提”就是農民澆地每用一度電，除正常繳納電費（0.4855元）外，農民用水協會再多收水費0.3元。“一補”就是先是財政按照農民澆地用電量和每度電0.15元標準，將水費補貼撥付農民用水協會。然后，農民用水協會將從農民收取的全部澆地水費和財政水費補貼合到一起（合每度電0.45元），除以試點區耕地畝數，計算出畝均水費補貼額。最后，按照每戶耕地畝數返還給農民。試點區實行“一提一補”，預計每年財政補貼資金25萬元左右。“一提一補”資金運作和具體執行由農民用水協會具體負責。

（2）“超用加價”模式。是指農業灌溉用水超水權、超定額加價收繳水費，低于灌溉定額進行節水獎勵。

①加價標準。一是水權定額內用水按現行農業水價執行；二是超水價、超定額用水在現行農業水價基礎上加價20%以上；三是開發利用微咸水的可以放寬水權額度限制。

②水費收繳。一是安裝計量設施，按水量收費，實行“先充值繳納水費、后刷卡取水澆地”。二是按現行農業水價標準收繳的水費，用途按現行使用政策執行；收繳的加價水費（超過現行農業水價標準的部分）上繳縣農民用水合作組織，專項用于節水獎勵。三是建立健全水費收繳管理制度，設立節水獎勵賬戶，實行分村記賬。

③獎勵管理。一是縣級農民用水合作組織設立節水獎勵資金，資金的主要來源包括提價部分水費、各級財政補助、社會捐助等。二是制定適當的節水獎勵標準。收繳的加價水費納入節水資金，對年用水量未超過用水權額度的，給予一定的節水獎勵。

案例：邯鄲市成安縣“超用加價”改革。目前，全縣4個鄉鎮、51個村農田灌溉實現了計量收費管理，改革取得了明顯成效，農民節水意識大大提高，2014—2015年全縣共壓采地下水4259萬m3。根據水權確權分配結果，結合現狀農田灌溉技術水平，確定農業灌溉定額為210m3/畝，到2018年逐步降低到150m3/畝。按照每戶的耕地畝數，計算每戶可使用的灌溉用水額度，分配給農戶。為了精確計量用水量，成安縣在全省率先建立了農業用水信息化管理平臺，給全縣每一眼機井都安裝了GIS系統，通過系統將用水量數據實時傳輸到縣水利局監控中心。農民澆地需要先給水電一卡通充值，然后到田間安裝的控制柜感應區刷卡，機井水泵啟動，地下水通過管網開始澆地，控制柜上可以顯示水費數額。建立了“成安縣農業水權水價管理平臺”，通過平臺不僅可以看到每個農戶的用水情況，還可以對全縣灌溉用水情況進行統計，對不同區域水權使用情況進行分析，并形成示意圖，精確直觀對比全縣不同區域用水量大小，指導下一步方案的制定。

（三）建立水權交易制度。水權交易是建立水資源市場的重要組成部分，是實現節水有收益、發展商業化節水行業的根本途徑。制定水權交易制度就是要規范交易行為，重點包括三個方面：

（1）交易主體。就是擁有水權的社會主體，主要包括各類工業企業，農戶、專業大戶、家庭農場、農民專業合作組織等農業經營主體。水權交易額度不得超過水權證（取水許可證）載明的有效期內尚未使用的水量。

（2）交易方式。水權交易可采取取用水戶間自主交易、產權流轉交易中心平臺交易、委托用水合作組織交易和政府回購等形式。

（3）交易管理。各級水行政主管部門是水權交易管理的責任主體。土地承包經營權流轉時農業水權一并流轉使用。取用水戶不再具備用水條件時，由水權證（取水許可證）發放單位無償收回。水權交易收入扣除規定的交易費用后歸出讓人所有。

三、實踐啟示

通過工作的實踐，逐步積累了一些經驗，獲得了一些啟示，主要是：

第一，必須樹立科學理念。要充分認識資源的稀缺、公共和必需屬性。基于稀缺性，在水資源配置時，要充分發揮市場的決定性作用，用價格調整地下水使用，用利益促進節約用水。基于公共性，要明確地下水由國家和全民所有，既不能無償使用和隨意取用，避免公民間用水的不公平，又要用行政手段進行管控和保護，避免公共利益受損。基于必需性，要認識到水資源是群眾生產生活的必需品，壓采不能簡單地以禁了之，在減少地下水采用的同時，要增加替代水源，保障基本需求。

第二，必須堅持系統治理。農業水價綜合改革是個系統工程，需要多方參與、多措并舉，相互配合、共同發力。要堅持兩手發力，既要發揮政府的管控作用，運用控制總量、稅收調節、財政獎補、監管考核等手段，還要發揮市場和價格的調節作用，利用水價機制激發全社會節水的內生動力。既要有政府的堅強領導及其部門間的密切配合，還要有社會和群眾的積極參與，充分調動廣大群眾的主動性和創造性，保障各項工作順利推進。

第三，必須維護群眾利益。群眾是節水用水的實施和受益主體，事關節水發展的成敗，必須處理好整體利益和局部利益的關系。壓采地下水、保護和改善水資源環境是群眾的整體利益，必須要維護好。同時，用好地下水、保障群眾生產生活是群眾的當前利益，也必須維護好。推進改革和建立機制，首先要考慮群眾的當前利益不受損，通過利益引導群眾節約用水，這樣才能獲得群眾理解支持，保障治理工作的順利推進。

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（作者單位：河北省財政廳農業處）

責任編輯：凌玉