政府投資建設(shè)項目審計思考

黃國芬

[提要] 隨著經(jīng)濟的發(fā)展，政府投資規(guī)模不斷擴大，審計跟著政府資金走，對政府投資項目進行審計。近年來，審計機關(guān)加大對建設(shè)項目的審計監(jiān)督力度，有效地發(fā)揮審計監(jiān)督作用，對規(guī)范建設(shè)資金使用、加強建設(shè)項目管理、提高投資效益、促進地方經(jīng)濟發(fā)展起到了積極作用。但是，由于投資審計領(lǐng)域的相關(guān)配套法規(guī)還不夠健全，審計方法還不夠成熟，審計內(nèi)容還不夠完善，使得投資審計尚處于一個探索發(fā)展的初級階段，存在一些亟待解決的問題。

關(guān)鍵詞：政府投資建設(shè)項目；審計；思考

中圖分類號：F239 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年5月25日

一、當前投資建設(shè)項目審計中存在的問題

（一）各職能部門中介機構(gòu)管理中存在的問題

1、招投標過程難監(jiān)管。一是建設(shè)單位將項目工程中部分項目甩項，采取議標，發(fā)包給指定施工單位，規(guī)避招標；二是設(shè)計、監(jiān)理不進行招投標，由主管部門或建設(shè)單位直接指定；三是非法圍標；四是工程項目分（轉(zhuǎn)）包，無資質(zhì)單位或個人承接工程。如某服務(wù)中心樓、道路建設(shè)工程等施工單位將工程分包給多家施工單位和個人，施工單位基本無施工資質(zhì)，部分包工頭因自身無能力又分包給其他無資質(zhì)工程隊或個人，層層分包，層層抽取費用，增加投資又造成工程質(zhì)量隱患。

2、合同簽訂不規(guī)范、不完整。一是水電安裝、裝飾、零星附屬工程未簽訂合同，有的在實質(zhì)性內(nèi)容改變時也不按規(guī)定重新簽訂合同；二是合同條款有明顯將風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給建設(shè)單位的現(xiàn)象，如工程實行清單計價招標的，但在合同條款簽訂時，又表明材料價差按照同期簡訊價結(jié)算，同時合同又注明工程變更、設(shè)計變更、經(jīng)濟簽證、政策性調(diào)整等按實結(jié)算，違反了工程量清單計價規(guī)則。

3、工程項目概、預(yù)算管理不嚴。一是概算編審不嚴，多處超概算支出和投資；二是工程沒有經(jīng)過批準擅自變更，增加規(guī)模；三是變相搭車，增加項目，超預(yù)算。

4、工程施工過程監(jiān)管不到位。設(shè)計、監(jiān)理履職不到位，工程質(zhì)量達不到規(guī)定標準；簽證把關(guān)不嚴，部分簽證隨意性較大；材料和設(shè)備價格未充分進行市場調(diào)查，購進成本偏高，造成浪費；工程驗收不及時，工程資料收集不全，工程竣工后沒有繪制竣工圖。

（二）審計職能部門自身存在的問題

1、建設(shè)項目審計相關(guān)法規(guī)不細。近年來，中央和地方先后頒布了政府投資建設(shè)項目審計的相關(guān)準則和法規(guī)，如審計署下發(fā)了《審計準則》、《建設(shè)項目審計處理暫行規(guī)定》等，各地也出臺了相關(guān)的投資審計管理辦法，筆者所在地保山頒布了《保山市政府投資項目審計辦法》，這些準則和法規(guī)的頒布，規(guī)定了審計機關(guān)應(yīng)對國家建設(shè)項目的建設(shè)程序、資金使用、招標投標、合同管理、材料采購、工程結(jié)算和工程決算、工程質(zhì)量、單位資質(zhì)等方面進行審計監(jiān)督，但其中規(guī)定的比較原則、抽象，不能指導(dǎo)審計實踐。審計人員在具體工作中如何確定審計的范圍與內(nèi)容仍然感到缺乏依據(jù)和標準，對發(fā)現(xiàn)大量的建設(shè)管理問題如何界定的法律依據(jù)還比較模糊。

2、建設(shè)項目審計力量薄弱。隨著政府對基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施等公共財政投資的國家建設(shè)項目的投入不斷加大，對投資審計的要求就越來越高，審計人員必須具備建設(shè)項目管理、資金管理、工程造價控制、法律、宏觀經(jīng)濟等方面的知識和經(jīng)驗，懂得從審計的角度敏銳捕捉問題，運用綜合知識，掌握從宏觀上認識問題和分析問題的意識和能力。但目前，審計部門具有這種能力的人員少之又少，工程專業(yè)人員也嚴重不足。

3、建設(shè)項目審計手段落后。限于目前審計機關(guān)的技術(shù)力量和裝備水平，無法采取先進的檢測手段，因而審計所依賴的工程實施過程的檢測資料主要以監(jiān)理單位提供的資料為主。但在實際審計中發(fā)現(xiàn)，監(jiān)理單位可能沒有盡職盡責(zé)，其提供的資料可能不能客觀反映工程實施過程的真實情況，或填寫不規(guī)范、或當時編造虛假記錄、或事后補做虛假記錄、或找不具有監(jiān)理資質(zhì)的人員編造等等。所有這些，說明工程監(jiān)理單位沒有按規(guī)定進行監(jiān)理驗收，監(jiān)理存在“走過場”的現(xiàn)象。因此，對工程隱蔽簽證不實、虛簽、多簽工程量的鑒證問題，基本上只能依靠審計人員的專業(yè)知識、經(jīng)驗判斷，增大了審計風(fēng)險。

二、加強政府投資建設(shè)項目審計的幾點建議

（一）明確思路，突出重點。“以地方重點建設(shè)項目和財政性建設(shè)資金為主要審計和審計調(diào)查對象，檢查和揭示財政性建設(shè)資金使用和建設(shè)項目管理方面存在的主要問題，達到規(guī)范管理，保證資金運行安全，提高投資效益的目的。”圍繞著這一思路，在選擇審計項目時，重點體現(xiàn)地方政府的投資方向，重點關(guān)注一些群眾密切關(guān)心的建設(shè)項目和問題。根據(jù)工程建設(shè)的不同環(huán)節(jié)和階段，分階段抓重點，有針對性地確定審計工作的內(nèi)容和方法，重點反映嚴重違規(guī)違紀、重大損失浪費、管理不善和投資效益低下等問題，反映建設(shè)經(jīng)營管理體制、投資法制建設(shè)和政策方面存在的不適應(yīng)、不配套問題。

（二）微觀著手，宏觀著眼。審計署投資司有關(guān)負責(zé)人提出：跳出圈子，抓住點子，脫開利益，體現(xiàn)效益。也就是說，從微觀著手、宏觀著眼，找出關(guān)鍵性問題，脫開自身利益，揭露原因，提高審計層次，體現(xiàn)審計產(chǎn)生的經(jīng)濟和社會效益。在實際工作中，我們應(yīng)該通過及時發(fā)現(xiàn)建設(shè)領(lǐng)域中出現(xiàn)的具有代表性、普遍性、傾向性、苗頭性的新情況、新問題，深入分析其原因以及可能造成的危害和影響程度，提出積極的切實可行的對策，向政府和有關(guān)部門提出建設(shè)性意見，以體現(xiàn)建設(shè)項目審計在監(jiān)督深度、廣度上的突破，提高審計的層次，發(fā)揮審計服務(wù)經(jīng)濟建設(shè)的作用。

（三）全程跟蹤，抓住環(huán)節(jié)。隨著工程量清單結(jié)算方式的執(zhí)行和建設(shè)項目設(shè)計、監(jiān)理逐步市場化，迫切需要改進審計方法，堵塞市場化運作中資金使用的漏洞。因此，應(yīng)在審計方式、方法上開展全過程跟蹤審計，把審計工作貫穿工程建設(shè)的可行性研究、立項、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計、施工、竣工決算等整個過程，盡可能將事前預(yù)防、事中控制和事后監(jiān)督有機結(jié)合起來，實行監(jiān)管“關(guān)口”前移，突出抓住以下五個重要環(huán)節(jié)，爭取做到及時堵塞漏洞，減少損失浪費，提高資金使用效果。

一是投資規(guī)模控制環(huán)節(jié)，主要分析建設(shè)工程項目是否按批準的概算執(zhí)行，有無擅自改變項目的投資額、增大和更改項目的建設(shè)規(guī)模和標準，有無計劃外工程，是否存在批復(fù)概算的項目未開工的現(xiàn)象，測算投資是否超規(guī)模，從總體控制投資。

二是工程計量和變更環(huán)節(jié)，主要檢查工程變更的現(xiàn)場會議紀要、經(jīng)濟技術(shù)論證、現(xiàn)場檢查驗收等重要環(huán)節(jié)的程序；對有懷疑和檢舉的工程計量，運用抽芯或測量手段，加強現(xiàn)場核實；仔細復(fù)核工程計量和支付的資料、審批程序和簽名手續(xù)，按工程進度計量的準確性，分析工程變更是否存在因設(shè)計或其他原因而造成的損失浪費。

三是建設(shè)資金使用環(huán)節(jié)，主要檢查建設(shè)單位有無制定和實施嚴格的資金使用和管理方面的內(nèi)部控制制度；是否嚴格執(zhí)行專款專用的原則，有無截留、擠占、挪用資金情況；建設(shè)單位是否按合同、按計劃、按預(yù)算、按基建程序及按工程進度計劃撥款給項目相關(guān)的實施單位，撥款程序是否合規(guī)。

四是征地拆遷環(huán)節(jié)，主要檢查有否簽訂征地拆遷承包合同和協(xié)議書、征地拆遷的范圍是否符合相關(guān)規(guī)定、有無擅自擴大征地拆遷范圍；補償標準是否按市政府規(guī)定的標準執(zhí)行；抽查征地拆遷費用是否按合同或協(xié)議規(guī)定撥付，有無如實、及時撥付被征拆單位，征地拆遷費用有無經(jīng)過審核。

五是招投標和合同環(huán)節(jié)，主要檢查勘察、設(shè)計、監(jiān)理、施工有無按規(guī)定程序?qū)嵭姓型稑耍袩o收取投標保證金，有無將符合資質(zhì)條件的投標單位拒之門外；是否以招標文件、中標文件為基礎(chǔ)簽訂合同，嚴格執(zhí)行招投標和合同約定條款。

（四）改進方法，強化手段。根據(jù)不同的審計要求和審計目的，對不同項目、不同規(guī)模分別選擇與此相適應(yīng)的審計方法。

一是對工程內(nèi)容簡單，普通單一的投資項目，如道路攤鋪工程、裝修裝飾工程、維修改造工程、單體建筑工程、社區(qū)長效管理建設(shè)等，應(yīng)進行工程結(jié)算審計。這些工程的主要成本是工程建筑成本，只要把工程結(jié)算審計了等于將整個工程審計了。通過工程結(jié)算審計，揭示項目管理上存在的問題，糾正施工企業(yè)結(jié)算中的高估冒算現(xiàn)象，客觀公正地審定工程造價，就能有效地控制造價，達到節(jié)省投資的審計目的。

二是對一些投資涉及面廣，項目完整的投資事項，如：新建學(xué)校、新建醫(yī)院、新建道路等，進行竣工決算審計。這類工程不僅審其工程結(jié)算，還要審其資金管理，要對整個項目所有收支進行審計，包括征地拆遷支出、勘察設(shè)計支出、施工監(jiān)理支出、建筑管理支出和基建收入等。通過竣工決算審計，糾正虛報投資、侵占國家權(quán)益的行為，核準整個項目的總投資，并以此作為資產(chǎn)交接和確定新增資產(chǎn)的價值依據(jù)。

三是對投資量大、建設(shè)周期長的重大建設(shè)項目，如行政中心建設(shè)、大型市政公共設(shè)施建設(shè)等，可根據(jù)條件建立審計員派駐制度，對項目建設(shè)的重要節(jié)點或者全過程進行跟蹤審計。通過跟蹤，將審計延伸到項目決策、組織、管理、實施、評估、驗收的各個環(huán)節(jié)，由單純的事后監(jiān)督變?yōu)槭虑啊⑹轮小⑹潞蟊O(jiān)督相結(jié)合，從而了解整個工程的管理情況、財務(wù)情況、質(zhì)量情況，及時指出存在的主要問題，糾正違法違規(guī)行為，最大限度地發(fā)揮審計監(jiān)督作用，確保公共資金真實、合法、有效地使用。

四是對一些具有全局性、影響廣泛、群眾關(guān)注、投資規(guī)模大的建設(shè)項目，如標志工程、實事工程、社會公益工程等，可有選擇地展開效益審計。

效益審計是一種全面性、綜合性、系統(tǒng)性、創(chuàng)新性的審計，在對項目投資決策、建設(shè)管理、資金使用、投資效果情況審計的基礎(chǔ)上，揭露管理不善、決策失誤造成的損失浪費和國有資產(chǎn)流失等問題，評價投資項目的效益，重點揭露影響投資經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益的主要問題，并提出科學(xué)合理的建設(shè)性意見，為政府有關(guān)部門科學(xué)決策、改善管理提供參考。