公平理念對義務教育均衡發展政策影響分析

官華

摘 要：自2005年以來，教育部、國務院已經三次發布關于義務教育均衡發展的意見，但2015年教育部督導評估報告反映政策執行未如人意。各地財政能力等方面的差異，使得投入于解決義務教育均衡發展的資源差異是比較大的。但“均衡”主要反映的是一種數量或質量上的相等或相抵關系，也就是說均衡是相對的，反映的是差異程度，要求將差異控制在一定范圍內。以“均衡”作為政策目標，在執行過程中可能會忽略最低保障水平的要求，也可能會引起“保底”與“限高”矛盾的爭議，這反映了相對公平與絕對公平兩種不同公平理念的矛盾。

關鍵詞：公平理念 義務教育 均衡發展

義務教育均衡發展是教育公平理念在我國教育領域的具體體現，從上個世紀90年起逐漸成為我國學者關注的熱點，并逐步轉化為中央和各地的政策實踐，對于基礎教育資源分配起到重大轉變作用。自2005年以來，教育部、國務院已經三次發布關于義務教育均衡發展的意見，其中對財政投入的要求特別強調“中央財政加大對中西部地區的義務教育投入。省級政府要加強統籌，加大對農村地區、貧困地區以及薄弱環節和重點領域的支持力度”。這主要是對“地方負責、分級管理、以縣為主”的義務教育發展體制下，縣級財政差異造成的城鄉、地區、校際不均衡情況所作出的回應。但“均衡”主要反映的是一種數量或質量上的相等或相抵關系，也就是說均衡是相對的，反映的是差異程度，要求將差異控制在一定范圍內。以“均衡”作為政策目標，在執行過程中可能會忽略最低保障水平的要求，也可能會引起“保底”與“限高”矛盾的爭議，這反映了相對公平與絕對公平兩種不同公平理念的矛盾。[1]

一、教育均衡發展與教育公平理念

“均衡”與“非（不）均衡”是社科研究中學者們常用的詞匯。在《現代漢語詞典》中，“均衡”的解釋是“平衡”，而“平衡”的解釋有6個：衡器兩端承受的重量相等；兩物齊平如衡；對立的各方面在數量或質量上相等或相抵；生理學中某種特定營養物合成與分解之間的關系；兩種或幾種相反的力或過程之間不產生任何加速度或凈變化的平衡狀態；傾向于保持穩定的情況。可見，“均衡”主要反映的是一種數量或質量上的相等或相抵關系。在不同的社會科學領域，“均衡”具有不同的內涵，最典型的是經濟學上常用的“均衡”（納什均衡等）。[2]

近年來學術界對義務教育均衡發展的討論比較多，部分文章對“義務教育均衡發展”的內涵、指標體系和政策措施等多方面內容進行了界定。例如申仁洪（2003）認為，教育均衡發展是指“學生在受教育的起點、過程和結果方面有相對平等的機會，享受大致均等的教育資源和條件，并能獲得盡可能多的發展和成長”。翟博（2006）認為，教育均衡是“在教育公平思想和教育平衡原則的支配下，教育機構和受教育者在教育活動中有平等待遇的理想和確保其實際操作的教育政策和教育制度”。等等。這些定義主要以資源分配的角度，從機會、過程、結果和質量三個層次，或區域、校際、城鄉三個領域來對何為“均衡”狀態作出界定（李麗君，2014）。

這些定義存在兩個問題：一個是這些界定普遍將“均衡”循環用在教育均衡發展的界定中，其方式為“教育均衡為……的均衡（平衡、同等、平等）”，因此學理上存在模糊之處。二是主要從資源配置角度來衡量，忽略了背后的價值取向和邏輯。溫麗萍（2012）指出，“教育均衡”是一個主客觀相統一的概念，作為事實判斷，教育均衡描述反映了教育領域中城鄉之間、區域之間、各類教育之間、不同受教育群體之間的各種均衡或不均衡現象，具有客觀性的特點：作為價值判斷，它是人們基于不同的思想觀念和評價標準對教育均衡的看法，體現了人們的主觀感受和認知。閻鳳橋（2014）也指出，教育均衡化發展是一個政治目標（現有的教育均衡化改革具有明顯的政府干預甚至是政府規劃的特點），不是一個教育目標；要從規則與自由、統一性與多樣化、存量與增量、差異的必然性與適度性等多個維度來綜合考慮。這就提醒我們，考慮教育均衡發展問題，不能僅僅關注市場（資源配置）的邏輯，還要考慮教育的本質、價值取向等多個邏輯。[3]

從價值取向角度來理解，教育均衡發展可以理解為教育公平理念在教育實踐中的具體實現，但是對公平內涵的理解有相對公平和絕對公平兩個維度。相對公平有比較之意，主張不同校區或地區之間的義務教育資源投入或教育結果的差異應控制在一定范圍內，最極端的相對公平要求差異性為零。絕對公平則不含比較之意，它不關心校區或地區之間享受的教育資源或教育結果的差異，關注的重點是學校或學生是否享受充分的教育資源或達到足夠的教育結果。絕對公平的近似價值理念為“足夠”，所處理的是絕對剝奪的問題，要求政府為義務教育提供一個最低標準之上的教育資源或教育結果，差距是可以接受的。甚至有觀點認為可以通過強勢方的發展來帶動弱勢方的提高（“造峰揚谷”）。兩種思路雖然在結果上追求實現一種“均衡”的理想狀態，但是在實現途徑上是有較大差別的，主要體現在是否“限高”上，而這恰恰是政策設計和財政資源分配上影響“均衡”的重要因素。[4]

那么“均衡發展”究竟追求的是哪一種公平，是否意味著所有學校都要一樣呢？在對教育公平的研究中，褚宏啟（2006）認為“在教育上追求結果相同、平等是不現實的， 差異、差距將永遠存在。教育公平承認并允許合理差異、合理差距的存在”。“從根本上看，差異和非均衡是必然的，因此應該允許一定限度差異和非均衡狀況的存在。實行教育均衡化發展要掌握一個合理的度，不能走極端”（閻鳳橋，2014）。從這個角度理解，學者們認為“均衡”狀態追求的是資源配置的“優化”，而不是“平均”。“優化”的前提是承認“差異”，也就是說在獲得均等的發展機會和發展資源之后，應該允許差異的存在，總體上是一種絕對公平觀念。

二、我國義務教育均衡發展政策財政保障措施的兩種公平觀念沖突

在政策實踐上，我國對“義務教育均衡發展”究竟體現的是絕對公平抑或相對公平呢？從內容上分析，國務院和教育部的三份《意見》或《綱要》中所提及教育均衡發展基本目標有二：一是“每一所學校符合國家辦學標準，辦學經費得到保障”，這是保障義務教育經費的最低標準，不涉及到城鄉、區域及校際間的差異，是絕對公平原則的體現，說明實現教育資源配置基礎性的平等，仍然是義務教育均衡發展的重要內容。二是“率先在縣域內實現義務教育基本均衡發展，縣域內學校之間差距明顯縮小”，它強調縮小區域內部的校際差距，減少縣域內校際之間的差異，貫徹相對公平的理念，但并未明確要求限制富裕地區、優秀學校的發展。可見，國家在“義務教育均衡發展”的政策更多體現的是一種絕對公平的理念，更強調實現“最低”保障。在“義務教育均衡發展”的起步階段，為“固本培元”，可能側重“絕對公平”，是一種必然選擇。隨著國家經濟社會的不斷發展，不同地域的義務教育有了一定的基礎之后，對縮小教育水平差異的要求必將提升，“相對公平”的重要性也會得到凸顯。

據教育部《2015年全國義務教育均衡發展督導評估工作報告》，截至2015年底，1302個縣（市、區）通過督導評估認定，完成2015年目標的68%，完成2020年目標的47%；約占全國縣級行政區劃單位2853個中的46%，離國務院2012年意見提出的“到2015年，實現基本均衡的縣（市、區）比例達到65%”的目標仍有較大差距。同時，《縣域義務教育均衡發展督導評估暫行辦法》（教督﹝2012﹞3號）只是明確了最低標準，沒有對最高進行限制，因而在實踐中對“均衡”只是從總體上的差異系數進行考核評估，而這種差異系數的界定是比較寬泛的，因此就算是通過評估的地方，校際之間的差距仍然可能是比較大的。

以廣東省中山市為例。中山市地處東部經濟發達的珠江三角洲地區，教育經費基本由市自籌解決。市、鎮兩級確立了分稅制基礎上的財政經費分擔機制，明確鎮一級承擔教育經費的主體責任。由于鎮區財政收入的差異，各個鎮區之間的教育經費投入是有較大差異的。2015年中山市提交的督導評估申請自查報告指出，對比25項二級指標，自評達標23項，自評得分98份；全市義務教育學校299所（含完全中學和一貫制學校），其中公辦中小學227所，達標227所，達標率100%；民辦中小學72所，達標68所，達標率94.4%；小學、初中八個項目的綜合均衡差異系數分別為0.30888、0.27292，均達到評定要求。特別是在師生比、教師學歷職稱等指標上，差異系數都很小，說明在教師資源上均衡程度還是比較高的。

但如果從校際數據來看，以生均公用經費為例，中山市小學最高為5300元，最低為395元，極差4905元，極差率為13.41；初中最高為5388元，最低為1476元，極差為3912元，極差率為3.65。如果剔除最高和最低的5%，小學極差為2187（3005-818），極差率3.67；初中極差3543元（5093-1550），極差率3.29。而且小學低于或等與省平均數（950元）共56所，占31.5%；初中低于或等于省平均數（1550元）的9所，占17.6%。特別是小學低于950元的10所學校全部在東升鎮（分別為484元、539元、635元、542元、667元、395元、500元、464元、694元、818元）。而東升鎮共13所小學，高于省平均數的三所分別為3573元、2270元、2404元，同一鎮內的差距很大。而最好的三鄉鎮8所學校，全部為3005元。而按照平均數來衡量， 146所小學生均公用經費在平均數以下，占178所小學的82%；中學39所，占51所的76%。因此，盡管以規定的小學、初中差異系數來評估縣域內小學、初中校際間均衡狀況，中山市可以達到指標要求，但是各鎮區、各學校之間的差異還是較大的。

結語

通過中山市義務教育均衡發展督導評估中的數據，可以看出當前我國義務教育均衡發展政策和評估方式，由于“均衡”要求的是將差異控制在一定程度內，在執行和評估過程中可能會忽略最低保障水平的要求，也可能會引起“保底”與“限高”矛盾的爭議，這反映了相對公平與絕對公平兩種不同公平理念的矛盾。20世紀90年代以來，單純從投入角度考慮的財政公平的焦點問題逐步被連接著投入和產出的財政充足所取代（曾滿超等，2010年），也就是要為學校提供充足的教育資源，使得每一個學生能夠達到規定的成績標準。由于“發展”是“均衡”的，所以我國的“義務教育”未來發展的方式，必然不是不同學校、區域義務教育水平無節制的擴大。因為這種教育水平的不斷擴大容易導致地方差異的不斷擴大，不利于我國人才的培養，甚至可能引發未來更深刻的社會不公，所以對義務教育只進行起點的推動，但不進行其他的扶持、指引，并不是完整意義上的“均衡發展”。對教育水平和教育發展結果的差異在一定程度上的掌控是必須的。這也是“均衡發展”的題中之義。我們應當用一種動態、發展的視角去審視“均衡發展”的問題。

參考文獻

[1] 曾滿超，丁小浩. 效率、公平與充足：中國義務教育財政政策[M]. 北京：北京大學出版社，2010，10.

[2] 張學敏. 我國義務教育經費投入體制的變遷[J]. 教育科學，2003（4）：4-7.

[3] 申仁洪.教育均衡發展的困境與對策[J]，華南師范大學學報（社會科學版），2003（2）：110-115.

[4] 翟博. 教育均衡發展：理論、指標及測算方法[J]. 教育研究，2006（3）：16-28.