職業教育公私伙伴關系的實踐與反思

劉明興　田志磊

摘要：基于國際上對教育PPP模式的理解和國內職業教育改革所面臨的主要矛盾，文章總結了模塊式外包、專業層面的整體式外包和公辦職業院校改制三類重要的職業教育PPP模式。隨后，選取河南省縣域職業教育PPP的典型案例，對比分析了各案例中的社會合作者、合作的主要內容、合作后的運營情況。研究表明，選擇何種模式的PPP，很大程度上取決于當地公辦職業院校辦好職業教育所欠缺的要素。專業層面的PPP，風險相對較小，運用妥當成效顯著。改制過程中所存在的風險已經在PPP實踐中得到了充分暴露，有必要在職業教育PPP的頂層設計中考慮建立“防火墻”機制。最后，針對職業教育PPP的頂層設計，文章給出了相應的政策建議。

關鍵詞：職業教育；公私伙伴關系；縣域職業教育

作者簡介：劉明興，男，北京大學中國教育財政科學研究所教授，研究方向為發展經濟學、政治經濟學；田志磊，男，北京大學中國教育財政科學研究所助理研究員，研究方向為教育經濟學、公共教育政策。

基金項目：教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“高職院校畢業生的就業特征與影響因素研究——基于城鎮化的視角”（編號：15JID880001），主持人：劉明興。

經歷了1980年代的債務危機和惡性通脹后，新自由主義理念在全球范圍被普遍接受，并在華盛頓共識后成為世界銀行、國際貨幣基金組織等國際機構的指導原則。但是，在諸多國際機構的推動下，以新自由主義理念為指導，以分權、私有化、使用者付費、社會融資為基本內容的一攬子公共教育政策變革并未如預期般改善拉美各國教育狀況，反而損害了相關國家教育體系的基本能力和質量，加劇了社會兩極分化和不平等。

基于對上一輪新自由主義浪潮中教育私有化、市場化的反思，公私伙伴關系（PPP），作為教育服務供給的第三條道路，開始受到越來越多的關注。廣義上，公共部門和私人部門合作提供公共服務的制度安排和政策實踐，都可以稱之為公私伙伴關系。在過去的十多年間，教育公私伙伴關系已經成為教育領域的熱門詞語，其對全球教育治理的實際影響已經超過了1980年代新自由主義思潮指導下的教育市場化改革。

與普通教育相比，職業教育領域的公私伙伴關系有著天然的必要性和悠久的歷史傳統，遠早于PPP這一術語的流行。校企合作一直被認為是高質量的職業教育必不可少的組成部分。德國雙元制的歷史可以追溯到19世紀初期。但是，隨著PPP理念和實踐的發展，職業教育公私伙伴關系也被注入了新的內涵。

在簡述教育PPP主要模式的基礎上，本文試圖更多地理解我國當前職業教育PPP的現實格局。全文結構如下：第一部分，基于國際組織的相關研究，概括職業教育PPP的基本形態，并結合課題組田野調查的經驗進行評述，提煉一個適合于分析我國職業教育PPP的分類體系：第二部分，聚焦職業教育改革示范區河南省的PPP實踐，總結其經驗教訓；第三部分，給出相應的政策建議。

一、職業教育PPP：全球視野與本土視角

（一）國際組織對于教育PPP的理解

全球范圍內。教育PPP的興起是為了實現公共部門難以獨立完成的兩大目標：擴大教育機會供給、改善教育產出質量。在不同的社會經濟政治環境下，基于上述政策目標，所適宜的教育PPP模式也會有所不同。在合同中，為了明確公共部門和社會合作者的權利和義務，通常需要規定社會合作者提供的教育或是教育相關服務的數量、質量，公共部門支付給社會合作者的價格或是提供的支持。

實踐中，各國已經開發出了多種形式的教育PPP模式。有些PPP模式中，政府向社會合作者購買投入要素，例如教師培訓、課程設計、課程教學甚至是向社會合作者租用設施：在另一些PPP模式中。政府與社會合作者簽訂委托管理合同。由社會合作者負責公辦學校的日常運行；也有一些PPP模式。政府向社會合作者購買學位。由社會合作者向特定人群提供教育服務。總而言之，在教育過程的每一個環節，都可以看到PPP的“身影”。但是，針對投入、運行、產出等不同環節的教育PPP，相互之間存在巨大差異，潛在的收益和挑戰各不相同，需要分別討論。

教學服務整體外包，特別適合于行業技能更新較快公辦教育體系難以應對、教育的個人收益較高且技能高度標準化的專業（典型如IT相關專業）。學生家庭比較愿意為此類外包服務額外付費，學生也有動力在此類課程中努力學習。但是，教學服務整體外包在加工制造等專業的局限性較大，運用并不廣泛。對于加工制造類專業，經典的PPP模式是雙元制——企業負責發生在企業場所的培訓費用，包括建設培訓中心、購買設施耗材、支付學徒工津貼和實訓教師工資：政府負責公辦職業院校校內發生的基建支出、人員經費和運行經費。不過，德國雙元制的有效開展是以行業協會、工會、同業雇主協會共同組成的統和主義體系為前提條件的。在缺乏配套制度支持的情況下，直接拷貝雙元制也很難發揮其效果。

學校運行過程的外包，又稱委托管理。在部分地區。公辦職業院校辦學績效不佳的關鍵問題是管理。在這一情況下，社會合作者往往被引入作為改善管理的解決之道。在此模式下，運行者得到固定的管理費或者人頭費，并對學校的各種績效負責，其所得也往往和學校辦學表現掛勾。在國外，委托管理者通常為盈利性、專業化的教育管理機構。委托管理包含三個方面：資金管理、人員管理、規劃和領導。研究發現，委托管理往往在改善管理尤其是改善資金管理上有著顯著效果。但是，對于公辦教育而言，由于學校的教職工依然是政府雇員，人員管理難以改善是制約委托管理效果的關鍵所在。

涉及到學校基建的PPP無疑也是教育PPP的重要組成部分。在世界銀行的劃分中，又將此類PPP分為兩大類：一類是僅僅為基礎設施建設融資的PPP；另一類則是“學校基建投入+運行”的捆綁式PPP，社會合作者既負責基建，也負責學校運行。表1給出了世界銀行一份著名的研究報告中對教育PPP的分類。全球范圍來看，與基建相關的PPP模式只是教育PPP的一部分。在早期，最常見同時也是最重要的PPP模式是政府向民辦學校購買學位，借此擴大教育供給。不過，近年來，教育PPP的發展更多體現在專業性服務外包、委托管理等模式上。通過這些PPP模式引入新的教學法、改善公辦教育體系的效率。提高教育產出質量，成為當前教育PPP的發展方向。

（二）基本問題——基于國內職業教育PPP實踐的思考

對國外職業教育PPP的詳細討論，在國際案例報告中有較為詳細的介紹。本文不再贅述。基于國際組織對于教育PPP的理解，再結合國內職業教育的大規模調研，筆者以為，在國內職業教育PPP的頂層設計中。需要優先考慮以下問題：

1.存量改革還是增量改革？在發改委公布的PPP項目庫中，教育類項目近40個，其中職業教育近10個（見表2），項目投資金額合計近百億元，都是為職業院校的基礎設施建設融資。不過，從課題組數十個縣市的田野調查來看，新建職業院校基建項目并非當務之急。2005年國務院頒布《關于大力發展職業教育的決定》以來，各地職業教育基建投入并不算少，田野調查中甚至能見到縣職教中心硬件條件強于縣重點高中的情況。在專項經費支持下購買了昂貴實訓設備、卻因為耗材太貴而低頻次使用的情況十分普遍。整體來看，當前職業教育發展的主要矛盾并不是教育機會供給不足，而是職業教育供給質量與居民需求的不匹配，大量職業教育資源處于閑置或者低效運轉。在中西部，投入不菲、硬件條件優良但是招生數寥寥無幾的職業院校十分常見。近幾年，中西部地區紛紛將職業教育資源整合優化作為工作重點，取得了不錯的成效。部分地區在產業基礎和財政能力比較薄弱的情況下。引入社會合作者進行多種層次的合作。極大地改善了職業院校的辦學水平和吸引力。通過各種PPP模式盤活閑置的職業教育存量資源，是當前職業教育PPP頂層設計中更為重要的政策目標。

2.社會合作者在哪？合適的社會合作者是教育PPP實施取得效果的關鍵所在。以十分常見的委托管理為例。大規模實施的一個重要前提是社會上已經存在大量相互競爭、專業化的教育管理機構。2003-2004學年，美國有463所學校交由51個不同的教育管理機構委托管理。1998-1999學年時則僅有138所學校接受委托管理，專業化教育管理機構的成熟是委托管理得以大規模實施的必要條件。2015年8月，漢中衛生職業技術學院因為“女學生陪酒事件”進入公眾視野，該校即為一所委托管理職業院校，原隸屬于漢臺區衛計局管理，2005年引入社會力量辦學。在下文中，筆者還會詳細介紹職業學校改制失敗的案例。實踐表明，當社會上尚未孕育出合適的社會合作者時，實施PPP會導致較大的風險。

職業教育PPP的社會合作者是否發育成熟，是一個需要分門別類探討的問題。從投入、運行、產出三個環節來看，基本情況如下：在課程設計、課程教學方面，潛在社會合作者成長較快。借助“互聯網+”，部分專業如信息技術、財經商貿等專業已經有了不少課程內容提供商。在運行環節，專業化的教育管理機構也已經初具規模，但是大多數管理機構的主要經驗集中于普通教育，具備職業院校管理經驗和能力的專業化教育管理機構正在起步階段③。而在產出環節，已經存在大量擁有豐富辦學經驗的社會合作者，但是由于辦學質量信號傳遞不暢、財政補貼方式的原因，目前這一環節的社會合作者存在比較嚴重的“逆向淘汰”現象，面向制造業的、高成本辦學的社會合作者正在大量退出。

3.姓公還是姓私？1990年代，世界銀行等國際機構組織專家討論教育PPP理念時，一開始將教育PPP視為教育私有化進程的新形態。但是，隨著教育PPP理念在全球范圍內的推廣和實踐，教育PPP的內涵也在不斷演變。廣義上，教育PPP包含各種形態的公共和私營部門共同參與和提供教育的合作關系，教育私有化只是教育PPP的一個組成部分。而且，在現實中，即使是完全改制的職業院校，政府也會給予多種形式的支持，一旦學校運行出現問題，地方政府將承擔最終責任，出面處理。這意味著，政府始終是風險的最終承擔者。因此，職業教育PPP頂層設計不妨拋開姓公還是姓私、部分私有化還是完全私有化的討論，突出職業教育PPP改革以效率為導向、關注成果的基本理念，更多從具體合作內容、控制權分配、責任劃分、問責機制等具體制度安排上進行思考。

（三）職業教育PPP的幾種重要模式——基于中西部存量改革的視角

為了解決本地職業教育發展中的一些突出問題，破解職業教育供給質量與居民需求不匹配的矛盾，各地探索出了形態各異的PPP模式。

實踐中的職業教育PPP模式往往是以PPP基本形態的組合形式出現的，更多體現在對存量公辦職業教育資源的改造，在已有的公辦職業院校中引入社會力量。因此，我國職業教育PPP的研究重點并不在于融資模式——為職業院校的基建融資，而在于管理模式——喚醒沉睡的存量職業教育資源。基于盤活存量資源的視角。以及對中西部地區職業教育PPP實踐的觀察，以下幾類職業教育PPP模式值得重點關注：

1.模塊式外包。模塊式外包，是將學校運行的某一個子系統剝離出來，交由更具專業優勢的私人部門負責。根據外包模塊的具體內容，又可進一步區分為管理服務、專業性服務和支持性服務的外包。支持性服務的外包，如后勤、安保服務的外包，這在我國公辦學校中已經司空見慣，故不做討論。管理服務外包，以前并不常見，但是隨著私立教育管理機構的成長，近年來逐漸增加。現實中比較常見的模塊式外包主要是課程設計和教學的外包。

2.專業層面的整體式外包。這一模式常見于欠發達地區。公辦職業學校提供基本的辦學條件。通常文化課、專業基礎課和學生管理由公辦職業院校承擔。私立機構則投入經費購買價格昂貴的實訓設備，提供更為專業的師資，開發更符合行業需要的課程體系，提供“增值服務”，并收取一定費用。私人部門資源和專長的引入，彌補了欠發達地區職業院校辦學條件的不足。正是通過這一模式，一些職業院校在自身稟賦不佳的情況下，辦出了有吸引力的職業教育。

3.公辦職業院校的改制。改制，是涉及學校層面產權結構變化的職業教育PPP。通過改制，政府將學校產權讓渡給私人部門，但是無論具體的產權結構如何，政府通常會繼續對學校給予人力、財力上的支持，讓渡收益權的同時對改制學校保留程度不等的控制權（例如，保留校長提名權、學校轉讓權）。

重點列出上述三類PPP模式，并不意味著其他PPP模式在國內職業教育實踐中不存在或是不重要，而是這三類PPP對于本文的分析最為重要。目前，民辦中職學校學生普遍享受免學費財政補助。這意味著民辦職業院校都在一定程度上屬于政府購買服務的PPP范疇。幾乎所有的職業院校中都有程度不一的校企合作的存在，而校企合作一般都涉及專業性服務PPP，深度校企合作還會涉及其他類型PPP的范疇。對于另外一些PPP模式（尤其是混合所有制的校企合作）的研究，筆者將在下一個報告中結合東部地區職業教育PPP實踐進行分析。

二、河南省縣域職業教育PPP案例分析

作為國家職業教育改革試驗區。河南省實施了職業教育攻堅計劃，職業教育強縣（市）的評選對地方政府產生了比較強的激勵和約束，在一些縣職業教育甚至是“書記工程”。但是，即使是高強度的考核壓力，也并未帶來縣域職業教育的普遍好轉。

伴隨中職免費政策的實施和職業教育資源整合工作的推進，河南省縣域職業教育發展迅速分化——一部分縣揚長避短以升學教育為主要模式辦出了成績，一部分縣采取PPP模式引入社會合作者克服了財政投入、師資力量、激勵機制的瓶頸，提升了職業技能培養質量，招生好轉；但是，也有相當比例的縣未能找到具有競爭力的辦學模式，或是學校改制失敗，本地職業教育萎縮，生源外流。

在本文，筆者將重點分析探索PPP模式的四個縣——Y縣、P縣、G縣、S縣。

（一）Y縣：酒店業人力資源集成提供商主導的改制

Y縣地處豫西淺山丘陵區。戶籍人口近70萬人，常住人口64萬人，是一個傳統農業縣，近年來工業發展較快，主要工業產業為能源、建材、精細化工、冶金、機械加工和制造、煙花爆竹。每年初一年級注冊人數約1萬人，3年后參加中招考試者約7500-8000人。縣域內4所高中，合計招生4000人左右，剩下3000--4000名生源留給中職學校。但是3所中職學校年年招生合計不足400人。2011年，縣招商引資局引入A公司。

1.社會合作者。A公司成立于2002年，以金融投資、金融咨詢及金融中介服務起步，后涉足酒店管理、電子商務、文化傳播等，旗下有一家資產管理有限公司、一家酒店管理有限公司和一家A公司旗下的招聘網等等。其中，A公司旗下的招聘網站是一個酒店服務業人才招聘的平臺。創辦人梳理旗下投資與管理業務，期望打造中國酒店業的人力資源集成服務商。A公司投資職業教育的目的是希望把所舉辦的學校作為技能型人才的培養基地，使人才培養成為其酒店行業垂直一體化鏈條中的重要一環。

2.合作主要內容。經協商。由A公司出資（截止2012年秋季開學，投入2.5億元，建成23萬平米）、縣政府給予多種優惠條件，整合Y縣中職教育資源，成立Y縣職教中心，待時機成熟擴建成一所高職院校。雙方合作主要內容如下：

（1）縣政府以7.5萬元/畝的價格出讓360畝土地給A公司，全部為教育用地。用于建設Y縣職教中心。Y縣教育局主管的2所職業高中合并整合為Y縣職教中心。通過雙向選擇，原職高教師中80人成為職教中心教師，公辦教師身份不變。由縣財政發工資10年。Y縣職教中心所有投資產權全部歸A公司所有。合作協議中沒有涉及學校倒閉的條款，也沒有倒閉善后處理的條款。但是，明確規定依據國家政策教育用地在任何情況下都不能挪作它用。

（2）縣教育局積極為職教中心爭取上級財政給予的各種資助，包括以項目形式下達的建設經費、獎勵經費、中職學生免學費補助、家庭困難學生生活費補貼等。在招生政策上，縣里面給予職教中心全力支持。

（3）學校實行董事會領導下的校長負責制，學校設校長1名，副校長1名，校長、副校長由教育局與校董會協商后選派，中層管理人員由校長推薦。董事會認可，教育局備案。教育局只進行業務指導，不參與學校的內部管理；校董會也只參與大事決策，不干預微觀層面的管理活動。校長獨立開展教學管理工作。

3.PPP之后職教中心運行情況。2012年秋季，Y縣職教中心正式招生。改制后，Y縣職業教育招生規模和辦學模式都發生了巨大變化。2011年，Y縣幾所中職學校的招生規模僅400人，2012年大幅增長到1000人以上。合并前職高學生的出路主要是對口升學，2013年高三年級（合并過來的學生）110多名中70多名參加對口升學。合并后，新招收的學生參加對口升學者不多，僅涉農專業的學生仍以對口升學為主。專業類型也發生了大幅改變，集中于第三產業，主要有：金融投資與服務、財務管理、酒店與旅游管理、連鎖經營與管理、電子商務、動漫設計與制作等10多個專業。這些專業與本地的六大支柱產業沒有緊密聯系，而是服從于出資方戰略需要。由于辦學模式發生了變化。學校的課程設置也隨之改變，更多使用自編教材，強化技能訓練，專業課教學學時增加到總課時的70%（以前只占50%）。

學校財務運轉良好。不考慮不可持續的財政獎勵，2013年學校收入主要有：學費收入600萬元、住宿費144萬元、校園經濟收入434萬元、函授培訓辦證收入10萬元，合計約1200萬元。學校支出主要有：教師工資360萬元，職工福利110萬元，助學金獎學金24萬元，教工保險費64萬元，水電費38萬元，辦公費140萬元，學校商業中心貸款累積260萬元，繼續教育6萬元，支出合計約1000萬元。由于該校開辦的主要是金融和酒店服務等專業，實訓耗材支出不大，含在辦公費中未單列。

學校管理極為嚴格。但是提供了與之相適應的激勵。學校為教師提供高于本地公辦學校的收入水平，但是工作強度很大，需要給學生提供保姆式的服務、家長式的關懷、牧師式的教育，每月考核，根據考核結果發放津貼等。后勤人員需為師生提供優質服務，例如保潔人員上班時間要不停的擦地。和肯德基店比清潔度。受益于嚴格的學校管理，該校學生的生活學習習慣要遠好于一般中職學校。

A公司旗下的招聘網為學校學生提供的服務兼具中介和工會兩種內涵。招聘網服務的對象中有幾萬家企業，以會員（企業會員和個人會員）身份享受招聘網提供的勞動中介服務。會員每年以會費形式付費。另一方面，招聘網為其介紹出去就業的各類人才免費服務7年，服務期內出現勞動糾紛等問題，招聘網都會及時做出反應，幫助勞動者維護合法權益。

Y縣職教中心改制3年來，招生就業、財務等諸方面運行狀況良好。但是，這一運轉良好是以投資人不計短期辦學回報為前提的。在投資人的設計中。該校是其打造“人力資源集成提供商”的一個“樣板間”，具有示范性，因此不惜投人。中長期看，投資人的目標是持續收購、托管其他縣域職業院校，達到一定規模后與招聘網站打包IPO。目前，河南省內還有多個縣域職業院校正在與A公司恰談合作。

（二）P縣：失敗的公辦職業院校改制

P縣位于河南中南部，戶籍人口80余萬人，常住人口70萬人，是典型的內陸農業縣，經濟基礎薄弱。近年來生源下滑，每年參加中招考試者約7000人。全縣普通高中3所（2所公辦，1所民辦），合計招生5000多人。縣域內職業學校有4所，年招生量700-1000人。在職業教育攻堅計劃的考核壓力下，縣政府引入了B教育投資集團。

1.社會合作者。2008年，P縣招商引資引來B教育投資集團。該集團有5位股東，專為承辦P縣中等職業學校而成立。董事長原本從事商貿行業，后涉足房地產開發，其他幾位股東多從事礦業開發。2011年，大股東購買了其他四位股東手中的全部股份。

2.合作主要內容。經協商，由B教育投資集團出資，整合縣域內的全部職業教育資源（四所中職學校），成立P縣中等職業學校。雙方合作主要內容有：

（1）縣政府以205萬元廟出讓教育用地130畝，以3.5萬元，畝出讓商業用地30畝。此后，再以3.5萬元/畝的價格追加40畝商業用地。原來4所中職學校的教師全部調入改制后的職業中專。財政承擔教師工資（未設置服務年限）。此外，財政每年撥款100萬元彌補教育經費不足，期限5年共500萬元，主要用于發放教師課時補貼、班主任津貼等。

（2）B教育投資集團投資P縣職業中專總額不少于3000萬元，用于建設教學樓等教學設施和配套設施。

（3）投資后的所有資產產權歸出資人所有。但是，學校倒閉必須由雙方共同處置學校資產。

3.PPP之后學校運營情況。在B教育集團接手學校后，新校區一期建設投資1600余萬元，隨后利用學費收入滾動投資600-800萬元。政府以項目款的形式資助700萬元，全部用于學校基本建設。增加建筑面積1.3萬平米。截止2013年2月，P縣中等職業學校建成建筑面積4.6萬平米。

在P縣職業教育資源整合之前，四所中職學校在校生合計約2000人。2009年新校建成，實行春秋兩季招生。在校生很快增加到近3000人。學校財務情況也屬正常。新校建成后，學費相比以前有所提高，所有學生一律按照學費1400元，年、住宿費300元/年收取。學校每年從學費收入中拿出一部分資金用于學校基本建設。此外，還能從政府手中獲得一定數額的財政獎補資金。P縣職業教育呈現蒸蒸日上的態勢。

但是，好景不長，學校內部出現了一系列問題：（1）校長頻繁更迭。根據合作協議，校長和學校領導班子由教育局任命。但是，由于未能建立完善的學校章程，也缺乏約束出資方的硬性機制，出資人與校長之間摩擦不斷，短短3年中換了三任校長，最短的一任校長在職僅兩個月。最終，以出資人親任校長結束。（2）教師管理出現問題。董事長將企業的管理經驗運用于學校管理，工作要求比較苛刻，但是待遇并不高。這一做法導致教師積極性不足，抵抗情緒普遍存在。（3）后續投入并未兌現。在一期建設1620萬元之后。雖然投資方也從學費收入中拿出了600-800萬元進行滾動投資，但是并未實現不低于3000萬元的基建投入承諾。此外，將學費收入用于基建的做法擠壓了學校的運行經費。直接導致學校加工制造等相關專業的實習實訓無法保障。

學校的內部問題迅速反映在學校招生上。對比2013年和2011年的招生情況可以看出。招生大幅下滑一半以上，原本規模最大的加工制造類專業更是下降超過75%。此時，B教育投資集團的商業用地開發銷售完成，其繼續投資教育的決心開始動搖。2013年，出資人在地方政府不知情的情況下，打算把學校賣給另一公司。最終，P縣政府介入，回購P縣中等職業學校。至此，歷時5年的P縣中等職業學校改制宣告失敗。

（三）G縣、S縣——專業外包

G縣和S縣，兩地相去甚遠。但是同為內陸欠發達縣，兩地職業教育發展面臨相似的不利條件，最終不謀而合探索出了各具特色的專業外包PPP模式。

G縣位于河南省東南隅，南依大別山，北臨淮河，是河南面向華東地區的窗口，全縣戶籍人口170余萬人，近70萬人外出務工。每年普高招生1萬人左右，中職招生3000多人，以民辦職業院校為主。在大力發展職業教育的背景下，G縣職業教育中心在原G縣職業中專基礎上成立。職教中心新校區占地164畝，總投入8600多萬元，建筑面積6萬平米。2010年，學校被教育部認定為國家級重點職業中專，獲得中央財政1000萬元的項目資助款，縣財政配套463萬元資金，很大程度上緩解了學校新校區建設中的資金緊缺問題。G縣雖是河南重點培育的豫皖交界地帶區域性中心城市。但是本地工業基礎薄弱，財力不足，很難為本縣職業教育的發展提供充足的財政支持。

S縣地處伏牛山北麓及其支脈外方山和熊耳山之間，縣域內95%為深山區。全縣人口約60萬人。農業人口近50萬人。每年參加中招的學生6000多人，四所普通高中招生約3000人，剩下大約3000人的生源留給中職學校。S縣中等專業學校始建于1985年，經過了3次搬遷，2010年遷入現址。學校于2009年從職業中專晉升為普通中專。校園面積130多畝。學校長期以升學教育為主要辦學模式，對口高考錄取總人數在本地市學校中連續十三年排名第二。

G縣和S縣職業教育發展面臨著相似的條件：（1）不需要引入投資者進行大規模基建。在上級財政的支持下，按照省攻堅計劃“縣（市）政府在鞏固九年義務教育的同時，要集中人力、財力和物力，重點辦好1所在校生規模達到3000人以上的職教中心或中等職業學校”的要求，兩個縣都進行了大規模的職業教育基本建設，已經建成了一所硬件條件較好的公辦職業學校。（2）本縣財政能力較弱，產業基礎較差，無力為職業教育的發展提供充足財政保障和產業支持。現有的師資力量、實訓設備也無法適應舉辦高質量的、以就業為導向的職業教育的要求。

面臨上述局面是中西部縣域職教發展的一種普遍情況。相當一部分縣域的職業院校，在專項支持下進行了基本建設后，專業缺乏競爭力。招生規模偏低，資源閑置。為了避免這一局面發生，G縣和S縣不約而同地走向了引入專業層面的社會合作者、充分挖掘現有公辦職業教育資源潛力的PPP之路。

不過，由于外部環境的不同，兩縣的PPP也各有特色。G縣本地民辦教育發達@，已經擁有4所民辦中職學校（C、D兩所學校以就業為主，其余兩所以升學為主），最終C、D兩所面向就業的民辦職業院校都成為了G縣職教中心的社會合作者，形成了一種公辦民辦職業學校共生的特殊形態。而在S縣。由于缺乏發達的民辦職業教育，S縣中等職業學校最終采取了一個專業一個社會合作者的“柜臺出租式“ppp形態。

1.G縣職教中心—公辦民辦職業學校共生式PPP。汽修專業是G縣職教中心進行PPP合作的重點專業。合作者為本縣的一所民辦職業院校——C中等專業學校。雙方合作協議的主要內容是：社會合作者（C中職）投資200萬元在G縣職教中心校內建設汽修專業實訓大廳。再由職教中心投資60多萬元、社會合作者投資60萬元共同購置實訓設備，開展實訓實習教學。社會合作者負責招生、聘請雙師型專業課教師，負責實訓課的教學與管理，承擔實訓耗材費用；職教中心負責提供建設實訓大廳的場地，負責文化課、專業基礎課教學和日常管理，提供吃住等公共設施。學生學費為4000元/年（含住宿費400元/年），其中的10%歸職教中心，90%歸承辦方。合作期為10年，10年后實訓大廳和雙方投資的設備產權歸職教中心所有。職教中心汽修專業2013年總計招生260人，其中80%是三年制的學歷教育，初步呈現火熱景象。

數控專業的社會合作者，是本縣另一所民辦學校——D職業技術學校。2013年秋，D職業技術學校與職教中心合作，前者以教學樓的產權與后者合作，后者利用縣政府實施的“中職品牌校建設”項目資金80萬元建設數控專業實訓大廳、70萬元購買數控專業實訓設備。雙方合作協議主要內容有：社會合作者負責招生、聘請雙師型專業課教師，負責實訓課的教學與管理，承擔實訓耗材費用；職教中心負責文化課、專業基礎課教學和日常管理，提供吃住等公共設施。學生學費為3800元/年（含住宿費400元/年）。其中的10%歸職教中心，90%歸承辦方。合作期為10年，10年后D職業技術學校與職教中心合資建設的教學樓所有權全部歸職教中心所有，數控專業的實訓大廳和實訓設備產權也全部歸職教中心所有。該專業2013年秋第一次招生，共招收20多人，處于起步階段。

2.S縣中等職業學校——柜臺出租式PPP。作為本地市升學教育數一數二的中職學校，S縣中等職業學校缺乏面向就業的“基因”。因此，在辦學模式轉型的過程中，S縣中等職業學校幾乎為每一個就業導向的專業尋找了一個社會合作者（個別專業甚至尋找了兩個合作者），每個專業的合作具體內容也各不一樣。下文，筆者重點介紹計算機專業和攝影化妝專業的合作情況。

計算機專業的社會合作者為F公司，學生學費為2950元/年。F公司提供課程體系、教師培訓（暑假寒假各半個月），半年更新一次資料，18個月更新一次教材，而且為學生提供就業機會。由于只涉及課程設計和教師培訓不涉及到其他實訓設備、專業課師資的配套，計算機專業的PPP可以歸入模塊式外包。目前，計算機專業的F公司班學生穩定在120人。2014年以前，辦學收益學校拿三分之一，F公司三分之二。2014年開始，學校不再參與收益分享，而是改由F公司負責招生收費。

攝影化妝專業的社會合作者為G公司，學生學費為2800元/年。合作之前，學校沒有攝影專業。具體合作方式為。學校提供場地和文化課教學。G公司提供設備和專業課師資。課程比例安排為文化課兩天（本校教師負責），實訓課三天（G公司委派教師負責）。由于社會合作者需要全面負責專業辦學的各個方面，攝影化妝專業的PPP可歸入專業層面的整體式外包。2013年開辦以來，這一專業年招生規模穩定在60-70人。由于社會合作者投入較大，學校不參與辦學收益分成，不過招生費用由G公司負責。

目前，S縣中等職業學校合作辦學班級學生已經超過全校學生的一半。合作辦學班級學生流失率大約10%左右，而非合作辦學班級的流失率在30%-40%之間。

（四）小結

引用一位著名職業院校校長的話說：“純粹的公辦，活不起來；純粹的民辦，大不起來。”

基于存量改革的視角。筆者介紹了河南省縣域職業教育PPP實踐的幾個典型案例。選擇何種模式的PPP，很大程度上取決于當地公辦職業院校辦好職業教育所欠缺的要素。在缺乏基本建設的地區，整合本地職業教育資源、引入外部投資者進行改制是迅速改善辦學條件、增強辦學活力、提升職教吸引力的可行方式：在已經進行了大量職業教育基本建設的地區。改變職業院校公辦性質并非必須，但是受限于師資、課程體系、實習實訓設備等諸多因素的限制。需要引入專業層面的社會合作者，由社會合作者提供專業課程設計、師資培訓等專業性服務。甚至是全面負責專業相關的實訓基地設備投入、課程設計、就業等。在4個案例中，Y縣和P縣為了迅速改善本地職業教育發展局面，選擇了改制；在S和G縣。由于在專項經費支持下已經完成了基建，為了充分發揮現有職教資源的潛力，選擇了專業層面的PPP。

職業院校的改制。是一項風險與機遇并存的改革。目前，公辦職業院校的改制是不少投資機構眼中的“香饃饃”。筆者已經聽到了多家投資機構負責人希望在學校改制過程中“得到機會”。在前文的案例中，既有如Y縣職教中心脫胎換骨的。也有如P縣中等職業學校改制失敗的。在河南的縣域職業教育田野調查中，改制失敗的情況并非孤例，借“辦學之名行圈地之實”的情況并不少見。改制過程中所存在的風險已經在PPP實踐中得到了充分暴露，有必要在職業教育PPP的頂層設計中考慮建立“防火墻”機制。

專業層面的PPP，風險相對較小，運用妥當成效也十分顯著。課程體系和實訓是辦好職業教育的關鍵，需要根據行業產業需要進行調整和更新，需要高水平的實訓課教師、實訓設備設施，需要消耗較多的耗材。此外，在中西部地區激烈的招生競爭中。還需要不低的招生經費才能招募到生源。在產業欠發達、財力薄弱的內陸縣，依靠純粹的公辦環境，上述條件很難得到全部滿足。引入專業層面的社會合作者。公辦職業院校將精力集中于自己擅長的文化課和專業基礎課的教學、學生事務的管理。由專業層面的社會合作者負責專業實訓課程、招生就業等環節，成為公辦職業院校提升辦學質量、提高辦學靈活性、吸引生源的有效選擇。但是。這一PPP模式也帶有先天的不徹底性。例如，在S縣中等職業學校與F公司合作的計算機專業，作為一種模塊化外包PPP。需要本校教師接受F公司培訓后再按照社會合作者的要求進行教學。這一過程中的教師激勵問題仍然未能很好地解決（校長語），只是建立起了相對的競爭優勢。

職業院校的委托管理還不屬于縣域職業教育PPP模式的主要類型，但是有著光明的前途，也已在實踐中零星出現。一旦這一PPP模式的社會合作者成熟后，會是保證公辦職業教育性質下的一種改革方案。伴隨著教育管理機構的成長，委托管理在職業教育PPP中的比重會越來越大。在職業教育PPP的頂層設計中，應當著重考慮如何為專業化的教育管理機構的發展與成熟提供良好的制度環境。

三、政策建議

基于課題組目前的研究進展，針對當前的職業教育PPP頂層設計，筆者有如下建議：

1.如果一定要確立職業教育PPP示范項目。重點支持有技術、有理念、有市場的產業資本對現有公辦職業院校的改制，而非為新建職業院校基礎設施融資的項目。

2.針對公辦職業院校的改制，建立交易控制和運行控制機制。通過適當的程序控制，形成一整套篩選機制，篩掉“別有用心”的投資者，甄別出真正好的社會合作者。通過改制后的運行控制，規范社會合作者在辦學過程中的行為。

3.大力扶持潛在的社會合作者。在各類PPP中，職業院校的委托管理發展相對滯后，關鍵在于缺乏專業的教育管理機構。在財政支持職業教育PPP時，可以建立瞄準對象為優質社會合作者的支持機制，加快社會合作者的成長。

4.針對政府購買服務，需要通過精細化的撥款機制設計避免“逆向淘汰”。高辦學成本、面向制造業的民辦職業院校正在大幅度萎縮。或者轉向低成本的、“軟”的職業教育。這一問題的嚴重性尚未得到充分重視。只有通過科學化、精細化的撥款機制，才能為政府購買服務的社會合作者提供合理的激勵，讓其回歸正途。

責任編輯 韓云鵬