推進精準扶貧、精準脫貧，攻克深度貧困堡壘

曲莉春+康偉

摘 要：面對脫貧攻堅工作的諸多挑戰，內蒙古應加強組織領導，建立考核和激勵機制；堅持問題導向，重點探索產業扶貧新模式和健康扶貧長效機制；并鼓勵促進扶貧資金捆綁使用，發揮金融資金的引導和協同作用；同時，扶貧同扶智、扶志相結合，鞏固脫貧成果。

關鍵詞：內蒙古 脫貧攻堅 對策建議

黨的十八大以來，習近平總書記高度重視扶貧開發，提出一系列新思想新論斷，作出一系列新決策新部署，形成了系統完整的扶貧開發重要戰略思想，為新時期扶貧開發工作提供了行動指南和根本遵循。為盡快攻克深度貧困堡壘、確保內蒙古如期實現全面小康，內蒙古深入貫徹落實中央精神，合力推進精準扶貧、精準脫貧工作進程。

一、內蒙古脫貧攻堅現狀及成效

內蒙古自治區黨委、政府高度重視脫貧攻堅工作，將其作為重大政治任務和頭號民生工程，按照“六個精準”“五個一批”“三到村三到戶”等工作要求強力推進。通過壓實扶貧工作責任、改進扶貧工作機制、堅持因地制宜分類扶持、廣開渠道籌集扶貧資金等有效措施，使自治區農村牧區貧困人口由2012年的197.8萬人，減少到2016年的55.6萬人，全區農村牧區貧困發生率由14.7%下降到4.1%。近5年是自治區扶貧開發史上減少貧困人口最多、貧困群眾增收最快、農村牧區面貌變化最大的時期。

但內蒙古扶貧工作的任務依然十分艱巨。全區103個旗縣市區中，仍有貧困旗縣57個，其中國貧旗縣31個，區貧旗縣26個。截至2016年底，有建檔立卡貧困人口23萬戶、55.6萬人。貧困人口主要集中在赤峰市、烏蘭察布市、通遼市、興安盟4個盟市，總數達到47.4萬人，占全區貧困人口比例85.3%，是我區脫貧攻堅的主戰場。貧困人口中“因病致貧和返貧”的占全區建檔立卡貧困人口的40.19%，占比位列致貧原因首位。

二、內蒙古脫貧攻堅任務仍很艱巨，面臨諸多挑戰

內蒙古扶貧工作成績有目共睹，來之不易，但扶貧攻堅如登山，越往后越難，現已進入攻堅克難、攻城拔寨的沖刺階段，面臨諸多挑戰。

（一）扶貧精準度有待提高，效果有待提升

摸清貧困底數是精準扶貧、精準脫貧的基礎。與其他省份相比，內蒙古在扶貧精準度上有待提高。吳忠巖（內蒙古自治區扶貧開發辦公室副主任）認為，我區貧困戶精準識別工作動態調整不及時；幫扶措施針對性不夠強，幫扶效果不夠高；執行退出標準和程序不夠嚴格，有算賬脫貧現象。包思勤（內蒙古自治區發展研究中心副主任）指出，我區貧困村中存在收入低于建檔立卡貧困戶的群眾未被納入扶貧體系的情況，“邊緣戶”問題不容忽視。嵇愛平（內蒙古自治區發改委地區經濟處副處長）也指出，有些地方確定整村推進對象時并未完全做到實事求是地進行選擇。

（二）重點地區扶貧任務重，重點人群脫貧難度大

內蒙古剩余的貧困人口大多分布在集中連片特困地區、革命老區、少數民族聚居區、邊境牧區，這些重點地區扶貧任務十分繁重，且往往交織著民族、生態等問題，情況更為棘手。而貧困婦女兒童、孤寡老人、殘疾人、長期患病等無業可扶、無力脫貧的貧困人員以及部分教育文化水平低、缺乏技能的貧困群眾是扶貧重點人群，脫貧成本更高、難度更大。

吳忠巖認為，烏蘭察布市最突出的問題是自然條件差，“三多一少”，即空心村多、老齡村多、危土房多、青壯年勞力少。興安盟最突出的問題是發展條件差，主要表現為基礎設施滯后、公共服務能力薄弱、產業結構單一、少數民族貧困人口多、因病致貧人口比例高。嵇愛平指出，通遼市是全區蒙古族人口最多的地區，蒙古族貧困人口占全市貧困人口的一半以上，增收渠道窄、生產生活成本高、地方財政困難等多種問題，加大了脫貧攻堅難度。

（三）產業扶貧帶動力弱，成效未充分體現

內蒙古產業扶貧工作進展較大，但總體上力度不夠，創新性不足，對貧困戶收入來源的直接形成幫助不大，受益面小，成效未充分體現。包思勤指出，我區扶貧產業和區域經濟發展及農牧業現代化結合度還不夠，不利于貧困戶長期穩定脫貧。吳忠巖分析，我區專業大戶、合作社和扶貧龍頭企業與貧困戶利益聯結機制不緊密，貧困戶分享產業發展收益難。

趙永華（內蒙古自治區農牧業廳副廳長）認為，我區貧困地區農牧業生產條件差，生產方式落后，基礎設施薄弱，農牧民收入低。產業扶貧面臨著勞動力文化素質偏低、自我發展能力差，市場競爭力弱、占有率低、新型經營主體帶動力不強，資金投入不足，制約產業發展等困難。喬光華（內蒙古農業大學經濟管理學院院長、教授）強調，產業扶貧項目選擇難度大，風險客觀存在，要求絕對精準不符合經濟規律。

（四）因病致貧和因病返貧問題，已成為一塊難啃的硬骨頭

內蒙古因病致貧和因病返貧群體和全國平均水平相比，呈現出“三高”和“三低”特點，即慢性病患病率高、村鎮外就診率高、自付費比例高，家庭支付能力低、基層醫療服務能力低、實際報銷比例低。因病致貧和因病返貧戶數比全國平均水平高3.27個百分點，貧困與患病呈正相關態勢。沒有健康，就沒有全面小康，疾病作為貧困人口脫貧最大的“攔路虎”，是我區打贏脫貧攻堅戰必須啃的“硬骨頭”。

程璽（內蒙古自治區政府研究室副主任）介紹，我區因病致貧返貧區域特征明顯，與我區各盟市經濟發展水平、人口分布狀況、民族比例和貧困發生率等情況大體吻合。大病、慢性病高發是我區因病致貧返貧的主因。李彥慶（內蒙古自治區衛生計生委健康扶貧辦常務副主任）指出，貧困患者往往因相關信息了解不夠充分，治療渠道不規范、用藥品種不規范而導致實際報銷比例低，進而加重了因病致貧和因病返貧程度。

（五）扶貧資金投入不足，資金利用效率低

2010年起，內蒙古開始連續追加自治區本級財政扶貧資金，2016年已增加到38億元，中央財政增加到20億元，建立了財政扶貧投入穩定增長機制并實施了盟市間對口支援扶貧制度。但是，距平均每村扶貧資金投入300萬元的全國平均水平還是相去甚遠，且國家撥付的產業扶持資金在我區仍以“分級負擔”的形式存在要求貧困旗縣予以配套的情況。endprint

韓成福（內蒙古社會科學院研究員）希望適度政策傾斜，切實降低或取消旗縣配套制度。包思勤認為，這一配套要求嚴重脫離我區貧困地區實際。嵇愛平分析，這一問題存在的根本原因是自治區級財政扶貧資金短缺。她指出，按照現有扶貧資金的規模，即使現有財政扶貧資金“四個一百億”投入計劃全部落實，加上以工代賑資金，面對2834個貧困嘎查村，每個村年均不到100萬元的扶貧資金投入，在全國范圍內仍屬于低水平；且財政扶貧資金部門切塊問題比較突出，項目難以做到一體化，扶貧資金難以統籌利用，這無疑會降低資金的利用效率。趙永華也提出，受產業扶貧資金限制，已探討出的產業扶貧模式多數還處于規劃階段，實施比例較低。

（六）貧困群眾脫貧內生動力不足，“等靠要”思想嚴重

“立在墻根曬太陽，等著別人送小康”“干部在干，群眾在看”的現象在全國很多貧困村中都有出現，內蒙古也不例外。“懶漢”問題已成為當前扶貧工作的難點，且容易敗壞農村社會風氣。

韓成福認為，我區在扶貧工作中，對于“精神扶貧”有所忽略，部分貧困村里存在“爭當貧困戶”以換取扶貧補貼的現象，貧困群眾脫貧內生動力不足，“等靠要”思想嚴重。包思勤認為，這與扶貧干部過于“大包大攬”，“保姆式扶貧”有一定關系。

三、推進內蒙古精準扶貧、精準脫貧，攻克深度貧困堡壘的對策建議

攻克深度貧困堡壘，從體制機制上需加強組織領導，努力形成大扶貧格局，并建立考核和激勵機制。具體措施上，建議堅持問題導向，針對當前內蒙古特困地區重點群體脫貧攻堅中存在的突出困難和問題，探索產業扶貧新模式和健康扶貧長效機制；并鼓勵促進扶貧資金捆綁使用，發揮金融資金的引導和協同作用；同時，扶貧同扶智、扶志相結合，鞏固脫貧成果。

（一）加強組織領導，創新工作和考核機制

脫貧攻堅是一項最大的民生工程，僅僅依靠政府機關人員是遠遠不夠的，應努力構建專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧協同推進的大扶貧格局，并創新工作和考核機制。韓成福認為，應學習貴州省把脫貧攻堅作為全省補短板和經濟社會全面發展的“引擎”的做法，建立通過產業扶貧政策推動區域經濟全面發展的系統規劃和長效機制。有關部門應積極動員和組織社會各方面力量，最大化地發揮不同類型幫扶單位自身優勢，建議盡快出臺調動旗縣級和鄉鎮級全體干部支持扶貧工作的配套制度，并充分發揮嘎查村黨支部的作用，共同攻堅脫貧。包思勤認為，在“誰來扶”的問題上，應形成“四梁八柱”的頂層設計；要堅持“五個一批”“三到村三到戶”，強化、創新工作機制，建立動態化的識別機制，從資金、項目、舉措三方面向深度貧困地區和人群加大資金和政策的扶持力度。

對此，嵇愛平建議采取東西部扶貧協作和對口支援、直屬單位定點幫扶及社會救助等措施，在資金、項目、人員方面增加扶貧力度。吳忠巖建議，應持續推進“萬企幫萬村”精準扶貧行動。同時，發揮考核指揮棒作用，用嚴格的督查考核倒逼各項政策措施的落實，并健全正向激勵機制。

（二）堅持問題導向，聚焦短板，“精”字著力，“實”處見效

扶貧工作只有堅持問題導向，堅持“嚴”字當頭，“精”字著力，聚焦短板，才能“實”處見效，分類施策、精準施策。包思勤指出，在“怎么扶”的問題上，可采取發展生產、異地搬遷等多種措施，分類施策，可從生態補償扶貧、教育扶貧、健康保障扶貧等多方面做工作，最后政策兜底。吳忠巖認為，應聚焦深度貧困地區，緊盯重點群體，重點發展貧困人口能夠受益的產業，項目建設予以傾斜考慮；實施好國家部署的貧困村提升工程，解決好貧困戶住房、通路、通水、通電、通網絡等突出問題；采取針對措施、下足繡花功夫，逐戶逐人幫助解決實際困難和問題，針對特殊困難人員予以特殊支持。

嵇愛平提出，貧困人口的動態核準跟蹤問題是難點。喬光華指出，在貧困戶精準識別中，應同時結合債務情況等予以考慮。韓成福希望自治區層面的有關部門能與國家電網聯絡、協調解決基層嘎查生產用電問題，以促進生產發展，助推自治區按時完成穩定脫貧任務。

（三） 探索產業扶貧新模式，健全龍頭企業與貧困戶利益聯結機制

產業是貧困人口脫貧的基本依托，是增強貧困地區自我發展能力的重要舉措。趙永華介紹，自治區產業扶貧辦公室根據區域優勢和扶貧增收能力，確定肉羊、肉牛、生豬、家禽、飼草料、蔬菜、馬鈴薯七大扶貧產業。已探索總結出提高產業扶貧效率和資源利用效率，促進貧困地區產業升級的五種產業扶貧模式，即就業創收模式、資產收益模式、集約經營帶動模式、小額信貸+托管增收模式和混合帶動模式。他特別強調，應盡快落實產業扶貧資金，讓規劃真正落地生效。吳忠巖介紹，我區對有勞動能力的貧困人口，已采取了菜單式、自建直補、先建后補等產業扶貧模式，由貧困戶自行選擇增收項目，扶貧資金直接補貼到戶。但有關產業扶貧新模式的典型案例的挖掘整理和推廣工作力度仍需進一步加強，產業扶貧帶動力還未明顯體現。龍頭企業與貧困戶利益聯結機制尚處摸索階段，利益聯結程度不高，且對于整合資金給企業、大戶后存在的經營風險還沒有較好的應對措施。包思勤建議扶貧工作要與當地農牧業現代化及其他優勢產業緊密銜接，持續創新。

（四）加強健康扶貧力度，建立健康扶貧長效機制

內蒙古經濟發展基礎薄弱、農村牧區醫療保障制度設計存在缺陷、醫療費用社會管理不夠完善、貧困群眾缺乏基本醫療自救常識，應針對性地開展健康扶貧工作，建立健康扶貧長效機制。

吳忠巖介紹，我區在健康扶貧方面，對貧困人口實行免費體檢，實施大病集中保障一批、慢病簽約服務一批、重病兜底保障一批“三個一批”的行動計劃。李彥慶具體談了我區健康扶貧“阻入口，暢出口”的思路。“暢出口”，即在對部分地區針對貧困戶采取的大病費用保障組合措施，計劃出臺大病兜底保障政策和貧困戶藥費再補償政策，以提高大病的實際報銷比例。他重點介紹了烏蘭察布市卓資縣慢病簽約管理中實行規范治療渠道、規范用藥品種、代購藥品、簽約送藥等個性化管理的家庭醫生簽約服務制度以及解決特殊貧困人群報銷問題的新農合家庭病床服務的典型案例，受到與會專家的廣泛認同。同時，李彥慶認為，“阻入口”即建立健康扶貧長效機制更為重要。我區已采取多種措施預防因病致貧因病返貧，如鼓勵優質醫療資源下沉、就近就醫同時降低醫療費用負擔等。他強調，應有效傳播健康知識，提升群眾健康素養，同時注重引導補充商業健康保險。

程璽建議，讓康復人口通過發展產業和落實就業崗位實現脫貧，制定城市醫院“資源下沉”的約束激勵機制，運用大數據扶貧平臺提高精準脫貧的效能。并提出應切實考慮貧困戶異地就醫與報銷制度之間的實際矛盾。嵇愛平指出，應重點解決深度貧困地區基本醫療保障問題，對因病致貧群眾加大醫療救助、臨時救助、慈善救助等幫扶力度。另外，喬光華建議，地方幫扶干部在醫療衛生扶貧中應加大有關看病、住院、報賬等貧困戶實際需要的相關知識的宣傳教育工作比重。

（五）促進扶貧資金捆綁使用，發揮金融資金的引導和協同作用

涉農涉牧扶貧項目資金如果各自為政、“撒胡椒面”，必然導致合力不強、效果不明顯，各類扶貧資金應捆綁使用，聚焦投向貧困地區，注意發揮金融資金的引導和協同作用。

包思勤指出，我區扶貧資金使用不及其他地區靈活，干部心理顧慮較多，應進一步加大投入，并鼓勵資金捆綁整治使用。嵇愛平指出，應發揮政府投入的主體和主導作用，發揮金融資金的引導和協同作用。韓成福建議從自治區層面上盡快出臺相關規章制度，允許扶貧專項資金的整合捆綁使用，發揮“組合拳”的功能，用到最需要的領域，讓扶貧資金產生的效益最大化。吳忠巖強調，要落實自治區“四個一百億”投入計劃，實現存量動態優化、增量傾斜聚焦。

（六）結合扶貧、扶智、扶志，鞏固脫貧成果

物質上的貧困與文化的落后是一體兩面，唯有培養起“精氣神”，把民智、民志激發出來，才能讓脫貧成果更豐碩、更持久、更穩固。“等、靠、要”思想不破除，精準扶貧、精準脫貧目標就不可能如期實現。

嵇愛平提出，扶貧要同扶智、扶志相結合，注重激發貧困群眾脫貧致富的內在動力和自我發展潛能。改進工作方式方法，采取生產獎補、以工代賑勞動報酬等機制，教育和引導貧困群眾通過自己的辛勤勞動脫貧致富。包思勤強調，要通過精神扶貧，從“要我脫貧”轉化為“我要脫貧”。而喬光華建議，對于自身脫貧動力不足的貧困群眾，應注意扶貧開發和農村最低生活保障制度有效銜接，降低扶貧成本，提高扶貧工作的效率。

（作者單位：內蒙古自治區發展研究中心 ）

責任編輯：張莉莉endprint