房地產市場宏觀調控的長效機制研究趙永升

摘要：隨著我國房地產市場的高速發展，國家的相關調控措施也相應出臺，但在宏觀調控下仍然出現房價過高、租房市場混亂等諸多問題。房地產市場的發展與國家經濟、民生事業緊密相關，無論是從改善民生角度看，還是維護金融安全、穩定經濟增長角度講，亟需建立保證房地產市場健康發展的長效機制。文章闡述了房地產宏觀調控長效機制的內涵、系統梳理了我國房地產市場出現的問題、探索建立房地產市場長效機制的對策和建議。

關鍵詞：房地產調控；長效機制；內涵問題；對策建議

一、 引言

近年來，居民對房地產市場的關注度日益高漲，不斷高漲的房價，讓居民擁有住房成為奢望。居民租房市場也是亂象叢生，目前國內還沒有機構性的房屋出租單位，居民租房的市場透明度缺乏，租房權益難以得到有效保障（鄧宏乾，2012）。面對不斷出現的問題，學界、政界對此眾說紛紜。

余凱（2008）提出房地產行業在我國國民經濟中占有重要地位，但是近幾年來我國房地產市場宏觀調控效果不很理想，原因在于缺乏有效對應房地產市場問題的長期調控機制。對于房地產市場出現的問題，不但要采取短期強力政策、更要建立長期機制（中國行政管理學會課題組，2014；陳永杰，2014）。皮娟梅（2015）提出從我國實際情況出發，闡述了構建房地產宏觀調控長效機制的內涵、必要性以及對策建議。朱莊瑞（2016）提出我國經濟進入新常態的同時，我國房地產市場也進入新常態，實踐表明，房地產市場的諸多問題，單純依靠自身和市場無法很好解決，只有建立完善的長期調控機制才能更好促進房地產市場發展。

2016年底召開的中央工作會議、2017年初召開的中央財經領導小組會議以及2017年政府工作報告等重要會議和報告，都在強調：我國經濟目前面臨很多突出問題，根源在于我國經濟出現的機構性失衡，其中尤以房地產市場與實體經濟的失衡最為嚴重，房地產市場的發展同我國經濟發展、金融體系的安全緊密聯系在一起。房地產市場的調控措施在一定程度上對穩定我國住房市場健康發展起到了積極作用，但要實現房地產市場的長期穩定健康發展，需要構建系統性的房地產宏觀調控的長效機制。

二、 房地產市場宏觀調控長效機制的內涵

當前房地產市場的宏觀調控即只注重短期調控效應，又缺乏調控房地產市場本身的獨立性和穩定性。國民經濟遇到下行壓力時，放松房地產的限購限貸政策，經濟過熱時又加大房地產市場宏觀調控的力度，房地產市場調控從屬于宏觀經濟調控，未能在本質上建立房地產宏觀調控長效獨立運行的機制。房地產市場宏觀調控的長效機制是系統性的改革，既包含具有時效性、差異性的短期市場調節，又包含能引導和穩定市場預期的長效機制（唐明，2015）。長效機制的目標將更能體現戰略性和全面性，在當前我國經濟步入新常態、面臨結構性轉型的形勢下，建立房地產市場宏觀調控的長效機制，需要進行包括戶籍制度、土地制度、住房金融、稅收體系、租賃市場、法制法規等整套的全方面改革（倪鵬飛，2017）。發揮長效機制在促進經濟健康發展，國家金融安全等方面的積極作用。

三、 我國房地產市場的問題分析

1. 政府調控政策存在不穩定性。房地產市場的宏觀調控政策缺乏獨立性，以往的實踐表明，房地產調控從屬于國家經濟宏觀調控。經濟遇到下行壓力的時候，政府希望通過房地產刺激經濟增長；經濟過熱的時候，就相應限制房地產的投資和開發銷售。相關政策經常來回變動，無法形成市場穩定的預期。相關政府經常會采取一些短期、時效性強、碎片化的調控措施，缺少穩定的、法治化的措施，更缺乏經濟邏輯的考慮。很多強調在需求端進行調控，很少進行供給端的結構性調控改變。這些調控方面的問題，都使房地產市場的宏觀調控無法形成穩定的長效機制，長期會對我國經濟結構轉型、對經濟金融安全帶來威脅。

2. 城鄉二元結構制約城鄉住房自由流通。城鄉二元結構對我國房地產行業產生了很大影響，主要體現房地產市場流動性限制。我國社會發展形成的城鄉二元結構的背景下，形成了獨特的戶籍制度和土地制度，把人口分成了城市人口和農村人口。城鎮居民享有住房保障體系，教育、醫療、等基本公共服務，而農村居民的社會保障欠缺很多。城鄉二元的戶籍制度限制了農村勞動力向城市的自由流通，農民很難在城市購房，因為進城農民工無法享有城市住房保障體系，又由于他們沒有穩定的工資來源，也無法獲得銀行的按揭貸款。城市居民也無法在農村購房，因為城鄉二元的土地制度下，農村土地歸集體所有，無法在市場上交易。城鄉之間的住房無法實現自由流通，不但帶來了資源浪費，更無法發揮市場在住房資源配置上的作用。

3. 房地產相關稅收比例過重。根據國家統計局的數據得出，國家近年來每年的財政收入中，房地產相關的稅費占到了30%以上。但考慮到房地產相關稅費幾乎全歸地方政府所有，則房地產稅費占地方財政收入比例顯得比較高。全國10萬億地方收入中，房地產稅費有4萬億，加上土地出讓金3億多，地方政府對房地產稅收的依賴度過大。地方政府土地財政問題的出現發帶來一些列問題，土地財政主要用于城市建設，不利于縮小城鄉差距，也造成了房價過高，抑制了居民的消費和投資能力。地方政府傾向于城市基礎設施建設，造成了房地產過度開發，也帶來了房地產相關的上下游鋼鐵、水泥等行業產能過剩，導致資源浪費。

4. 核心城市資源集中與房價上漲的聯動效應。我國目前的行政等級制度下，一線城市和部分二線城市集中了大部分的教育、醫療、人力等資源，完善的基本公共服務水平吸引力外來人口的大量流入。同時人口的增加帶來對住房的強大需求，雖然我國目前建立了城鎮居民住房保障體系，但是住房供給短缺仍是目前最嚴重問題，房價就隨之上漲。房價的上漲給地方政府帶來豐富的財政收入，政府就更有能力投入城市基礎設施建設，城市就會匯聚更多的資源要素，由此帶來大城市資源集中和房價上漲的聯動效應。核心城市人口劇增帶來對城市承載力的極大考驗，由此帶來交通、環境、等問題加劇。endprint

5. 住房租賃體系不健全。改革開放前，我國大多數城市居民居住在政府、企業公房中，產權歸國家所有，住戶只有使用權。自從我國實行房地產市場化改革以來，每年開發的住房有90%以上是商品房，只剩下不到10%的住房用來租賃。對比國外西方發達國家，商品房中租賃和銷售各占到一半的比例。特別是在新加坡，80%的居民都居住在政府提供的公屋中。居民租賃房屋從供給側方面表現出十分短缺的情況。現有租賃體系下，租賃者權益難以得到有效保障，住房租賃者缺乏討價還價的能力，租金價格不透明。租賃者也未能享受捆綁在戶籍上的子女教育、醫療等基本公共服務，不能享受同城鎮居民相同的福利待遇。進城農民工住房困難，不能享受城鎮住房保障服務。

6. 房地產市場秩序問題突出。我國房地產市場經歷了十多年的高速發展，在國家宏觀調控和市場資源配置的綜合作用下，整體市場秩序局面正在逐步轉向規范化，但是目前仍存在很多突出問題。開發商在利益驅使下，囤積土地延期開發或轉手倒賣、改變土地用途、改變建筑容積率等問題仍很突出；開發商提前預售五證不齊全的期房，以認購、排號等手段變現收取購房者定金，干擾房地產市場的正常秩序；個別開發商勾結中介等機構炒作住房市場價格，誤導消費者市場預期，損害消費者的知情權。發布虛假銷售信息和廣告，誤導消費者；已捆綁銷售或附加條件等方式，強迫消費者接受價格等行為。

四、 構建房地產調控長效機制的建議

1. 保障房地產市場宏觀調控政策的獨立性。房地產市場宏觀調控應保持調控目標和調控方法的獨立性，并有所區別于宏觀經濟的調控措施。宏觀經濟的調控方法主要以貨幣政策、財政政策為主，調控目標主要是實現我國經濟平穩健康發展，保證國家經濟金融安全；房地產市場宏觀調控主要方法以戶籍政策、土地政策、稅收政策等為主，以實現房地產市場長期平穩健康發展、以及滿足不同收入階層住房需求為主最終目標。如果實現不了房地產市場宏觀調控的獨立性，那么房地產調控就會偏離市場本身，偏向宏觀經濟調控目標。

金融危機以來，我國經濟形式日益嚴峻，再加上近年來我國經濟進入新常態，經濟結構性轉型面臨重重困難，國家經濟宏觀調控中的穩增長就成為首要目標。在此背景下，也帶來房地產市場的宏觀調控偏向穩定經濟增長，偏離了房地產市場本身的調控方向。隨著國家經濟形式的改變，房地產市場的調控目標在穩定經濟增長和調控房地產市場之間也發生變動，缺乏政策調控的獨立穩定性。例如，2008年上半年的房地產市場宏觀調控目標還是調控房價，下半年金融危機帶來經濟下行壓力加劇，房地產調控政策隨之松動。2009以來隨著國家四萬億投資的效果逐步顯現，房地產市場宏觀調控又從穩增長回歸到調控房地產市場本身。只要改變房地產市場宏觀調控從屬于經濟宏觀調控的局面，保持調控政策的獨立穩定性，才能從本質上構建起房地產市場宏觀調控的長效機制。

2. 推進城鄉戶籍和土地制度綜合性改革。戶籍制度涉及的方方面面比較多，調整戶籍改革就要從教育、工作就業等諸多方面進行關聯性調整，真正調整戶籍制度就要從社會制度的方方面面入手，統籌土地制度、就業政策、財政稅收等方面著手進行。建立以就業制度改革為基礎，以戶籍制度改革為抓手，以土地利用制度改革為支撐保障，逐步形成城鄉一體化發展的體制和機制。構建起相關制度聯動運行的鏈條，依據產業發展→勞動力需求增加→勞動力市場流通→人口就業和居住屬性（城鄉、地域）發生改變→相關信息由就業部門同時傳導給戶籍部門和土地利用部門→戶籍部門及時完成戶籍變更和社會保障、福利等安排變更，土地利用部門制定或修訂城鄉土地利用規劃并引導農村集體建設用地退耕以及城鄉建設用地指標、農村承包地等通過統一土地市場進行流轉的思路，以就業為基礎、戶籍和土地利用均與就業進行掛鉤。推動聯動鏈條的雙向運轉，兼顧鄉城和城鄉的雙向要素流動，循序漸進、分階段推動聯動改革。

戶籍制度改革不是一蹴而就的，是要分階段分時間逐步實施進行，首先以就業為基礎實行屬地化人口管理的形式，進而加強城鄉戶籍制度和社會保障體系的關聯性改革。

可按三階段逐步推進。首先，全面放開中小城市以及小城鎮的落戶條件，取消當地行政區的城鄉戶口二元化體制，允許當地農民工自由落戶城鎮。該階段相對來說改革阻力較小，并且農民工的成本也較小，全國大部分地區已經做了相應的改革措施。然后，以省級直轄市為單位，允許農民工在跨區域間自由流動的同時，實現自由落戶的機會。最后，放開全國戶籍制度的堡壘，實現全國行政區劃間、城鄉區域間的戶籍自由流通。逐步實現全國統一的一元化戶籍制度，城鄉居民在教育、醫療、就業等方面享有均等公平的服務。在城鄉戶籍改革中逐漸淡化戶籍的城鄉屬性差異，中長期推動戶籍與其所附著的各種福利待遇逐步分離，建立城鄉統一的戶籍管理制度。

3. 疏解核心城市職能，減輕人口流入產生的房價上漲壓力。構建完善的房地產市場宏觀調控的長效機制，解決核心中心城市的資源過度集中的問題是關鍵。近年來我國大部分地區房價快速上漲勢頭仍在持續，尤其以一線城市和部分二線熱點城市為主要增長地區。產生房價高漲的原因在于這些城市集中了優勢的基本公共服務的資源，這些資源對人口產生了強大的吸引力，導致每年都有大量的外來人口流入這些地方。人口凈流入的增加對住房加大了需求，從而在需求端助推了房價上漲。因此破解資源集中的問題成為建立房地產長效機制的必要條件。

對于城市優勢資源集中的問題可從以下兩方面破解。首先是在大城市周圍大力發展衛星城、城市群的建設，疏解和承擔核心城市的人口和資源，減輕核心城市的壓力。另一方面明確中央和地方財權事權，增大地方政府財權傾斜力度，同時加大政府轉移支付力度。提升中小城市基本公共服務水平，縮小三四線城市與一線城市的基本公共服務的差距。從而增強中小城市的人口流入競爭力，減輕大城市的外來人口壓力。

4. 建立完善房地產相關稅收制度改革。實行有差別化的稅收體系，構建遏制高端住房、鼓勵中端住房、保障低端住房的差別化稅收體系。對于普通商品房，可參照香港經驗，實行首套房按揭貸款抵扣個人所得稅的方法，讓普通居民買得起房；對于別墅等高端住宅，應提高征稅稅率。對于進城農民工以及城市低收入群體，政府應該提供廉價的公租房體系，保障住房的居住屬性，實現住有所居。endprint

適時征收房產稅或物業稅，增加住房持有階段的成本，提高房地產市場的流動性，為地方政府提供穩定的稅收來源。完善不動產信息登記建設，建立合理的房地產價值評估體系，加強信息共享機制建設，為征收房產稅提供完善的信息服務平臺。考慮不同家庭實際情況，制定合理的免征面積。加快房產稅立法工作，立足長遠，統籌推進，逐步擴大征收范圍，保障房產稅征收的穩定性和長期性。

5. 加快完善住房租賃體系建設。我國居民購租并舉的住房體系初步形成，但是目前租賃住房市場體系仍存在很多問題。完善住房租賃體系是深化住房制度改革的重要內容，也是實現居民住有所居得重要路徑。建立房屋租賃信息中心，提供住房租賃的集約化、專業化服務，負責住房租賃體系建設和管理。租賃信息中心采用市場化運作，政策上享受政府的財政補貼和稅收優惠措施，又接受政府的監督和管理。健全租賃住房法制建設，加強行業監管力度，明確租賃雙方權利和義務，規范市場行為，建立透明高效的住房租賃市場。

完善公租房體系建設，公租房保障對象主要以進城農名工、大中專畢業生以及城市低收入者為主；公租房周圍配套完善的醫療、教育等基本公共服務設施；制定合理的物業費收取標準，保證低收入者支付能力；公租房租金跟隨經濟波動情況而動態變動；建立公租房市場交易和退出機制。逐步培育商品房租體系，運用稅收減免和財政補貼等措施，鼓勵開發商等大型機構進入商品房租賃市場，擴大租賃住房來源。形成主體供給多元、管理服務高效的住房租賃體系，形成市場規則清晰、保障明確到位、政府監督高效的房地產宏觀調控的長效機制。

6. 加快房地產宏觀調控法制建設。目前國內出臺的房地產市場的宏觀調控多以行政手段和市場手段為主，涉及調控相關的法律制度建設相應比較缺乏。根據社科院統計數據，截止到2016年，中央和各級地方政府共出臺房地產宏觀調控文件48 510件，其中涉及法律方面的僅有6件，只占總數的0.01%，涉及政策文件的占大多數。例如，2005年出臺的國八條、2008年出臺的國十三條、2010年出臺的新國十條、2015年的330新政，這些文件都是以通知或是意見形式出臺。由于該類文件都具有時效性短的特點，有不具備法律條文的強制執行力，所以房地產市場宏觀調控很難形成長效機制。

未來應該加強相關調控措施的法律化建設，確保形成長期有效的調控措施。具備法律強制性和長期性的條文有力于建立房地產市場的長效機制。目前國內各階層收入差距較大，低收入家庭及進程農民工住房問題突出，以往政府出臺很多保障低收入群體的住房問題的措施，但均未能很好的落實到實處。國家應出臺保障低收入群體的住房法律，依據法律的強制性和長期性確保國家各項住房政策能更好落到實處，這也是建立房地產市場宏觀調控長效機制的重要目標。

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基金項目：中國人民大學公共管理學院研究生科學研究基金項目“住房對城鎮居民家庭財富效應差距的影響研究”（項目號：2017032）。

作者簡介：黃燕芬（1966-），女，漢族，江蘇省靖江市人，中國人民大學公共管理學院教授、博士生導師，第二屆北京市政府住房保障決策咨詢專家組專家，研究方向為宏觀經濟政策、房地產經濟、公共支出管理；趙永升（1989-），男，漢族，山東省菏澤市人，中國人民大學公共管理學院博士生，研究方向為房地產市場與宏觀經濟政策、房地產金融等。

收稿日期：2017-10-16。endprint