把握和運用好新農村集體土地用地政策

顧洪麗

摘要：最壯美的景色是祖國的江山多嬌，最振奮人心的場景是人們忙于豐收的沃野，農業經濟是國民經濟發展的基礎，綠色生態的發展理念是國家可持續發展戰略。把握和運用好農村集體土地用地政策，田、水、路、林、村科學規劃、綜合建設，可構建美麗富饒的新農村，壯美中國大好河山。

關鍵詞：耕地保護；生態保護；宅基地制度；展望建議

土地是人類衣食父母，是人類之寶，是人類創造物質財富的第一生產資料。把握和運用好農村集體土地用地政策，對田、水、路、林、村綜合科學規劃，做好耕地保護、農村生態保護、農村宅基地制度改革維護、土地征地開發復墾補充耕地等土地管理工作，建設好“綠水青山”，豐收富饒的田野，是建設美麗新農村最重要的基礎工作，是集約節約利用土地，富強農村集體經濟的可持續發展戰略。本文旨在疏導整理農村集體土地用地法律政策，探究展望新農村建設對現有集體土地政策的改革要求，以便科學規范管理集體土地，綠色發展和可持續發展農村經濟，給致力于建設社會主義新農村的管理者以啟迪。

一、經濟發展，規劃先行

國家施行嚴格用途管制制度，對“田、水、路、林、村”科學規劃，實行綜合整治，并將嚴格耕地和基本農田保護作為土地利用規劃的主題，利用全球定位系統（GPS）和衛星遙感現代調查技術，通過實地調查每一塊土地的類型、邊界和面積，形成矢量化的圖斑，通過地理信息系統（GIS）構建了以全覆蓋遙感（RS）為底圖的土地利用現狀空間信息平臺，為耕地保護制度和土地利用規劃提供技術支持。我國的土地利用總體規劃經歷了三個時期，1996～2010年的土地利用總體規劃中鄉級土地利用規劃已經實現了1：1土地利用分幅圖，確定了每一個圖斑的用途。土地利用規劃實行建設用地總量控制，嚴格限制非農業建設占用耕地，嚴格規定占用農用地的審批權限（比如：征收占用基本農田必須經國務院審批），土地利用規劃一經審批下達，必須嚴格執行。我國施行嚴格的用途管制制度和先進的衛星遙感等技術手段，及時禁止了違法占用耕地違法案件的發生，嚴守了嚴格保護耕地這條紅線。

二、嚴格耕地和基本農田保護是我國的基本國策

民以食為天，一方水土養一方人，嚴守保護耕地這條紅線，有利于維護我國生態環境平衡，實現我國人民對食品安全管控的自主權，有利于實現經濟的健康發展和穩定的政治局面。因此，現行的法律、法規、規章、地方性法規都有嚴格保護耕地的相關規定，形成了較完善的保護制度體系。

中華人民共和國《土地管理法》規定國家實行占用耕地補償制度，嚴格控制耕地轉為非耕地，按照“占多少，墾多少”的原則有占用單位負責開墾數量和質量相當的耕地，沒有條件開墾的，按照相關規定繳納耕地開墾費；并要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質地或者其他耕地的土壤改良。《土地管理法》第34條規定國家實行基本農田保護制度，各省、自治區、直轄市劃定的基本農田應當占本行政區區域內耕地的百分之八十以上，國土資源部和農業部聯合下發《關于進一步做好永久基本農田劃定工作的通知》，要求劃定城市周邊永久基本農田圖斑，2008年獲批的《全國土地利用總體規劃綱要（2006-2020年）》要求2020年以前我國須保持18億畝耕地，按80%計算我國的永久基本農田須保持在15億畝左右。截至2017年6月底，永久基本農田劃定工作圓滿完成，全國有劃定任務的2887個縣級行政區共落實保護面積15.50億畝。《基本農田保護條例》第27條對“基本農田保護責任書”的相關規定和第28條“基本農田保護定期監督檢查制度”規定落實了責任人制度和對基本農田的動態保護。《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》嚴禁通過擅自調整縣鄉土地利用總體規劃，規避占用永久基本農田的審批。無論從政策上還是行動上，都體現了黨中央和國務院對嚴守耕地保護紅線的堅定決心。

三、農村集體經濟內部組織人員平等面積的“一戶一宅”宅基地制度

基于我國傳統的 “地大物博”理念，我國農村居民建設住宅都是采取無償占用的方式，而且由于我國農村居民法制意識淡薄，超占多占宅基地的現象屢有發生。

中華人民共和國《土地管理法》第62條規定農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省自治區、直轄市規定的標準；農村村民建住宅，應當符合鄉鎮土地利用總體規劃，并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地；農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。《土地管理法》第77條規定農村村民未經批準或采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。農村宅基地使用權的流轉只限制在本集體經濟組織內部，禁止富裕的城鎮居民購買農村宅基地建設豪華別墅等“小產權房”行為。上述規定規范了城鎮農村居民建設住宅的行為，有效遏制了隨著城鎮經濟的飛速發展和人口的增長對非農業建設占用農用地面積的沖擊，有效禁止了城鎮和村莊住房建設面積的擴張對農用地的占用。隨著經濟的發展對土地的需求增進，土地越發顯得“金貴”，誕生了節約集約利用土地的理念，我國的非農業建設占用土地轉到城鎮“空閑”和“閑置”土地的利用上，采取無償或者有償收回城鎮“低效”利用和“僵尸企業”利用的工業用地，統一納入政府儲備庫，重新確定開發使用者，用于新建設項目用地。“空心村”改造，幾個小規模分散的農村集體經濟組織村宅合并建設向“上空間”發展，限制隨著人口的增長農村宅基地的建設規模擴大占用農用地造成耕地面積的減少。由于改革開放后農業經濟的多樣化發展，現有的宅基地制度需要得到進一步的完善，農村宅基地制度改革試點已在各省市區推行。

四、嚴格保護農村生態環境和嚴格堅持生態保護下的土地復墾和土地整治整理制度

習總書記提出：“讓良好的生態環境成為人民生活質量的增長點”，良好的生態環境，能讓人心情愉悅，身體康健。《全國國土規劃綱要2016-2030》提出了構建耕地、林草、水系、綠帶生態保護域，設置“生態線”，劃定森林、草原、河湖、濕地、海洋等生態要素保有面積，將用途管制擴大到所有自然生態空間，擬建成“天藍，水清，地綠”的國土美麗家園。中華人民共和國《環境保護法》第13條規定縣級以上人民政府應當將環境保護工作納入國民經濟和社會發展規劃，環境保護規劃的內容應當包括生態保護和污染防治的目標、任務、保障措施等，并與主體功能區規劃、土地利用總體規劃和城鄉規劃等相銜接，其主題精神已在《綱要》中充分體現，嚴格保護生態環境的理念已在人民心中根深蒂固。中華人民共和國《土地復墾條例》第16條規定土地復墾義務人應當建立土地復墾質量控制制度，遵守土地復墾標準和環境保護標準，保護土壤質量與生態環境，避免污染土地及地下水，按照“誰損毀，誰復墾”的原則，建立土地復墾監測制度，加強對土地復墾情況的監督檢查，規范了土地復墾活動，加強了土地復墾管理。

五、適應新時代發展要求，新農村土地政策的探究展望及其創新改革建議

1. 我國的耕地保護形式依然嚴峻，據第二次全國土地調查的耕地質量成果顯示，2009-2013年耕地增減情況是耕地減少面積大于耕地占補面積。我國耕地后備資源有限，開發復墾的耕地不能使現有耕地面積增加，而只是對原有面積的補償，而隨著經濟的發展，房地產開發市場規模的擴大，大型交通、水利、能源等基礎設施的完善，無能規避占用耕地建設的風險，因此，城市新工業建設用地應盡量占用城鎮原有的“空閑地”、“低效用地”、和閑置土地，各級政府應當做好“閑置”、“空閑”的低效利用土地的收回和處置工作，建立耕地占用檔案和收回土地儲備利用檔案（這項工作很重要）。強化耕地保護執法監察，充分利用衛星遙感、動態巡查、網絡信息、群眾舉報等手段，實現“天上看，地上查，網上管，群眾報”違法行為發現機制，對耕地進行全天候、全覆蓋監測；進一步加強耕地保護督查，對違法違規事件及時限期整改。

2. 生態環境污染應提前預防，嚴禁重污染物的排放，而不是允許重污染物排放，而限定排放標準。重污染物嚴重威脅人民身體健康，一旦對環境造成污染便不可逆轉。所以工業項目和礦產資源開發等建設項目在申請用地建設審批時，應對其項目擬建成后對生態環境的影響做綜合評價，對于那些嚴重污染和嚴重損壞生態環境的建設項目嚴禁審批通過項目報批，嚴禁批準提供項目開發用地。

3. 土地復墾義務人違法法律規定未完成復墾義務的，不能一罰了之，如《土地復墾條例》第39條，對土地復墾義務人“責令限期改正及逾期不改正”的處罰，按照應當進行表土層剝離土地面積處每公頃1萬元的罰款的規定，罰款是用于哪個單位繼續履行復墾義務？還是有復墾義務人繼續履行復墾義務？應將復墾義務追究到底。

4. 隨著農村住房市場的興起，在農村集體內部發生了通過有償方式進行房產交易的行為，其次是在城市與農村之間通過有償方式進行房產交易的行為，包括以“農家樂”、“觀光農業”、“度假住所”等名目以短期租賃或長期租賃形式使用住宅用地，已經超出農民基本保障住宅宅基地的用地范疇了，農村宅基地的使用應當從無償使用向有償使用轉變，農村宅基地使用制度有待完善。

因此，可依法盤活農村建設用地，用于發展養老服務、發展觀光旅游、發展流通，運行農村新興產業依法使用集體建設用地，應將農村宅基地分類定級，確定有償和無償應用的標準；制定農村集體經濟組織宅基地分配方案和增值收益方案，確定宅基地有償使用費的起征標準；制定農村集體經濟組織的宅基地無償退出和有償退出辦法，對符合有償使用費收取標準的住戶收取相應費用，對有償退出宅基地的村民按標準進行補償。

參考文獻：

[1]我國農村建設用地流轉若干模式比較研究——基于農民土地權益保護的視角[J].魏東霞.農村經濟與科技，2011（06）.

[2]集體建設用地政策演進與農民土地權益保護[J].陳玲芳.福建農林大學學報（哲學社會科學版），2011（03）.

[3]城鄉統籌發展中農地產權正義與農民土地權益保護[J].杜明義.現代經濟探討，2011（06）.

（作者單位：棗莊市國土資源局）