扶貧政策執(zhí)行過程中的問題研究

李奇

摘 要：新中國(guó)成立以來，我們黨帶領(lǐng)人民在走向幸福生活的道路上持續(xù)不斷地作戰(zhàn)，經(jīng)過改革開放三十多年來不懈的努力，走出了一條中國(guó)特色的扶貧開發(fā)道路，為全面建成小康社會(huì)夯實(shí)了基礎(chǔ)。五指山市政府扶貧政策的執(zhí)行順應(yīng)了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展要求，是地方政府執(zhí)行公共政策的典型代表，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)的雙層意義。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，提高扶貧政策執(zhí)行力，是五指山市早日脫貧全面建成小康社會(huì)的應(yīng)有之義。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；政策執(zhí)行；扶貧政策

中圖分類號(hào)：D616 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2017）09-0072-02

改革開放以來，我國(guó)在全國(guó)范圍內(nèi)了開展扶貧工作，落實(shí)扶貧政策，幫助人民走上富裕道路。扶貧政策執(zhí)行過程中，不可避免地出現(xiàn)了一些問題，亟待解決。本文以五指山市為例，探討扶貧政策執(zhí)行過程中的問題。五指山市扶貧工作取得顯著的效果，部分貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，基礎(chǔ)設(shè)施得到改善，貧困戶可以得到小額貸款，接受技能培訓(xùn)。同時(shí)，執(zhí)行過程中也存在著扶貧政策設(shè)計(jì)缺乏科學(xué)性、扶貧政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)配合不強(qiáng)、扶貧政策目標(biāo)主體資源整合難等問題，本文對(duì)這些問題做了深入的分析，并針對(duì)這些問題提出了相關(guān)的解決建議。重視并解決扶貧工作中出現(xiàn)的問題，才能更好地落實(shí)扶貧政策，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)。

一、五指山市扶貧政策成效現(xiàn)狀

（一）部分貧困人口脫貧

2015年五指山市800戶、3 050人實(shí)現(xiàn)脫貧。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年五指山市扶貧辦已扶持貧困對(duì)象413戶，種植牛大力83 040株，并提供化肥203.7噸，扶持723戶管理經(jīng)濟(jì)作物2 100畝，扶持貧困戶723戶養(yǎng)鵝14 460只、養(yǎng)豬2 930頭。當(dāng)下我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的落腳點(diǎn)與歸宿就是民生問題，只有堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，貫徹人人出力、人人參與、人人享有，才能實(shí)現(xiàn)全體人民共同步入全面小康社會(huì)的目標(biāo)。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施得到改善

五指山市環(huán)村道路建設(shè)56條，共24.03千米；建設(shè)飲水工程2宗，拉水管8.557千米，建造7處893.69米的擋土墻，兩處3.958千米的水利溝渠工程，建高5米的太陽能路燈32盞，解決了貧困村675人飲水難和4 652人行路難的問題。幫助229戶危房戶重建，補(bǔ)助229萬元。這些基礎(chǔ)設(shè)施的改善是五指山市脫貧發(fā)展的基礎(chǔ)。

（三）開展小額貼息信貸工作，促進(jìn)貧困戶增收

從2015年至今，五指山市為建檔立卡貧困戶（共計(jì)80戶）發(fā)放了小額貸款350萬元。海南省及時(shí)出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)小額擔(dān)保貸款財(cái)政貼息資金管理的通知》等文件，每筆貸款的額度都被統(tǒng)一提高到10萬元，為更多的人自主創(chuàng)業(yè)提供資金支持。

（四）農(nóng)村勞動(dòng)力技能培訓(xùn)惠及貧困戶

五指山市財(cái)政投入資金80萬元，舉辦了勞動(dòng)力技能培訓(xùn)班14期，傳授講解了農(nóng)村勞動(dòng)技術(shù)、旅游扶貧以及農(nóng)村致富本領(lǐng)等相關(guān)知識(shí)，培訓(xùn)達(dá)1 340人次，大大提高了農(nóng)民的實(shí)用技術(shù)水平；舉辦了兩期電商扶貧培訓(xùn)班，各村第一書記、村委會(huì)主任、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管扶貧領(lǐng)導(dǎo)、大學(xué)生村官及致富帶頭人等148人得到培訓(xùn)；將15名“雨露計(jì)劃”學(xué)生輸送到海南省銀行學(xué)校、海南省華僑商業(yè)學(xué)校等11所職業(yè)中專學(xué)校讀書。

二、五指山市執(zhí)行扶貧政策中的問題

（一）扶貧政策設(shè)計(jì)的科學(xué)性不足

當(dāng)前，五指山市在扶貧政策執(zhí)行過程中項(xiàng)目工程的實(shí)施方就是政策的載體單位，這在一定程度上對(duì)扶貧工作的開展、實(shí)施是有利的，但扶貧政策中的很多問題也因此暴露。

貧困戶和基層政府提供扶貧項(xiàng)目的配套資金存在困難。財(cái)政資金緊張導(dǎo)致地方政府和貧困戶要想申請(qǐng)扶貧項(xiàng)目就需要提供相應(yīng)的配套資金。數(shù)額較大的配套資金和較高的申請(qǐng)門檻，使得極度貧困地區(qū)很難得到項(xiàng)目資金，即使是爭(zhēng)取到扶貧項(xiàng)目，也讓當(dāng)?shù)卣成铣林氐呢?cái)政資金負(fù)擔(dān)。

（二）扶貧政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)配合不強(qiáng)

對(duì)于參與政策執(zhí)行的情況，五指山市扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組存在缺乏統(tǒng)一明智的決策和合理的規(guī)劃理念等問題。如果組織協(xié)調(diào)不到位、審批管理不嚴(yán)格、發(fā)放扶貧資金工作分散，下屬部門就很容易抓住監(jiān)管不力的漏洞，利用扶貧資金謀取私利，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行的效率大大降低。為了提高扶貧政策的執(zhí)行效率，扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組仍需加強(qiáng)審批資金的管理工作，以及扶貧政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)配合。

（三）扶貧政策目標(biāo)群體的文化素質(zhì)較低，使增收難度加大

目前，落后的文化教育水平、較低的勞動(dòng)力素質(zhì)、相對(duì)保守的思想觀念是偏遠(yuǎn)貧困山區(qū)和老區(qū)的現(xiàn)狀。家庭種養(yǎng)收入和非農(nóng)外出務(wù)工收入是當(dāng)前五指山市農(nóng)民的主要的兩個(gè)收入來源。邊遠(yuǎn)貧困山區(qū)再生產(chǎn)擴(kuò)大的能力相當(dāng)薄弱，農(nóng)民大都分戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，不具有形成產(chǎn)品的優(yōu)勢(shì)。并且五指山市各地區(qū)經(jīng)常受到自然災(zāi)害臺(tái)風(fēng)的影響，再加上防災(zāi)減災(zāi)的措施不夠完善，菜農(nóng)果農(nóng)僅僅依靠家庭種植，很難實(shí)現(xiàn)增收。山區(qū)貧困勞動(dòng)力很多選擇外出務(wù)工，但是他們大多沒有經(jīng)過正規(guī)的技能培訓(xùn)，往往也是充當(dāng)廉價(jià)勞動(dòng)力，增收的可能性依然很小。

（四）扶貧政策目標(biāo)主體資源整合難，推進(jìn)力度不夠大

當(dāng)前，五指山市的重點(diǎn)村基礎(chǔ)差、底子薄，同時(shí)需要解決的群眾問題還很集中，而地方財(cái)力卻很緊張，資金整合難度較大，投入嚴(yán)重不足。目前，基層政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展、社會(huì)的和諧穩(wěn)定完全依賴于中央和省級(jí)的財(cái)政，而貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付資金受到當(dāng)?shù)氐娜丝凇⑷司杖搿⒐べY、稅收基數(shù)等的影響。一方面貧困地區(qū)的農(nóng)民收入低、稅源欠缺，轉(zhuǎn)移支付額度較小；同時(shí)，中央和省（市）撥付給地方的轉(zhuǎn)移支付資金，一般都是專項(xiàng)資金，對(duì)項(xiàng)目資金的用途是“定性”的，對(duì)于基層，統(tǒng)籌整合工作存在較大難度。

三、提升五指山市扶貧政策執(zhí)行力的對(duì)策

（一）增強(qiáng)扶貧政策設(shè)計(jì)的合理性

1.提高扶貧目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制的科學(xué)性。從農(nóng)村基層地區(qū)的實(shí)際情況出發(fā)，全面切實(shí)地落實(shí)各項(xiàng)扶貧政策。在政府已有的工作基礎(chǔ)上，立足新情況，繼續(xù)將扶貧統(tǒng)計(jì)工作做好，就是完善扶貧目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制。五指山市的貧困人口較多，貧困人口測(cè)定工作存在很大的困難，基于這一實(shí)際情況，政策執(zhí)行人員要在工作上加大力度，以保證五指山市貧困人口的規(guī)模和數(shù)量的準(zhǔn)確測(cè)定，使扶貧政策不斷完善，逐步把“應(yīng)扶盡扶”“應(yīng)保盡保”加以落實(shí)，使低收入人口的基本利益得到保障，使政府的惠民政策切實(shí)地讓人民享有。加強(qiáng)扶貧統(tǒng)計(jì)方面的工作，運(yùn)用科學(xué)、合理的方法，準(zhǔn)確識(shí)別與定位貧困人口，這樣可以使扶貧政策執(zhí)行的合理性、科學(xué)性和有效性得到增強(qiáng)。

2.完善扶貧資金的管理。完善扶貧資金管理，最大程度地提高扶貧資金使用率。目前，籌措資金困難、管理不善等很多問題五指山市都存在。從實(shí)際來看，五指山市要將扶貧資金的管理進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，盡量減少資金管理的中間環(huán)節(jié)，以保證資金的合理流動(dòng)。對(duì)資金的流動(dòng)進(jìn)行密切的跟蹤與監(jiān)督，以確保扶貧資金順利到戶，防止挪用亂用資金的情況發(fā)生。

（二）提高行政執(zhí)行主體的素質(zhì)，促進(jìn)扶貧執(zhí)行組織文化建設(shè)

1.加強(qiáng)培訓(xùn)，提高政策執(zhí)行者的能力。目前，思想覺悟不高、業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)等問題在扶貧政策執(zhí)行者身上普遍存在。因此，提高扶貧政策執(zhí)行者的業(yè)務(wù)能力以及增強(qiáng)扶貧政策執(zhí)行者的服務(wù)意識(shí)是最需要做到的。

提高執(zhí)行主體能力的辦法主要有：一是結(jié)合政策的執(zhí)行和執(zhí)行主體的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，對(duì)執(zhí)行人員工作能力進(jìn)行培訓(xùn)，使扶貧工作成員的執(zhí)行力得到逐步提高。二是政策執(zhí)行者運(yùn)用自學(xué)、互助、培訓(xùn)等方法，在思想上和技能上跟上時(shí)代的步伐，從而提高工作能力。

2.建設(shè)扶貧政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的執(zhí)行文化。首先，把行政倫理建設(shè)作為突破口，建立起一支高效、勤政、廉潔的扶貧隊(duì)伍，將“利為民所謀，情為民所系，權(quán)為民所用”作為工作原則，努力提高工作效率，上下級(jí)之間加強(qiáng)溝通交流，增強(qiáng)組織凝聚力。在日常工作中把效率放在首位，堅(jiān)持公正執(zhí)法原則。執(zhí)行公務(wù)要嚴(yán)格遵循法定程序。其次，各級(jí)扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組必須明確扶貧工作的走向，認(rèn)清扶貧是長(zhǎng)期性的工作，認(rèn)識(shí)到扶貧工作的重要性。同時(shí)還要把扶貧的思路理順，將扶貧政策執(zhí)行者的工作任務(wù)進(jìn)行合理的安排。

（三）促進(jìn)扶貧政策執(zhí)行相關(guān)制度的建設(shè)，完善執(zhí)行的立法環(huán)境

1.加快扶貧政策的制度建設(shè)。在新的發(fā)展形勢(shì)下，提高扶貧政策的執(zhí)行力是扶貧政策的內(nèi)在要求，執(zhí)行力的提升，需要制度的保障。首先，要建立起執(zhí)行問責(zé)機(jī)制并加以完善。在制定執(zhí)行崗位問責(zé)機(jī)制時(shí)，要依據(jù)執(zhí)行程序，做到主體明確、具體量化、層級(jí)清晰，不僅要明確政策執(zhí)行的責(zé)任單位、責(zé)任部門、責(zé)任人，還要明確工作執(zhí)行的責(zé)任追究。其次，建立健全相對(duì)獨(dú)立的執(zhí)行監(jiān)督制度。調(diào)整與完善監(jiān)督隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)，建議上級(jí)部門直接管理各級(jí)行政監(jiān)察部門、地方紀(jì)檢部門，讓其更好地發(fā)揮監(jiān)督政府政策執(zhí)行的作用。

2.完善扶貧政策執(zhí)行的立法環(huán)境。為了確保制定科學(xué)合理的政策、穩(wěn)定高效地執(zhí)行政策，需要完善立法環(huán)境。立法環(huán)境會(huì)影響到扶貧政策的執(zhí)行過程是否會(huì)出現(xiàn)偏差，以及扶貧政策落實(shí)的程度。因此，我們要建立健全法律制度，保證在執(zhí)行扶貧政策時(shí)有法可循、有法可依。我國(guó)對(duì)扶貧制度進(jìn)行創(chuàng)新的核心與關(guān)鍵是關(guān)于扶貧政策的立法。扶貧立法速度的加快、規(guī)范扶貧開發(fā)的法律制度的健全，有利于提升扶貧政策的執(zhí)行力。

（四）明確產(chǎn)業(yè)扶貧目標(biāo)，做好產(chǎn)業(yè)扶貧規(guī)劃布局

1.實(shí)施整村改進(jìn)，改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件。為了避免過去“撒胡椒面”式的扶貧，應(yīng)實(shí)施整村推進(jìn)的扶貧方式。這種方式做到了真正集中力量辦大事，同時(shí)也起到了帶頭示范作用。據(jù)調(diào)查，省直機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位對(duì)600個(gè)貧困村開展了定點(diǎn)扶貧，采用整村推進(jìn)方式幫助村莊取得多方面發(fā)展，成果顯著。因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，以短期投入實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展。強(qiáng)化項(xiàng)目意識(shí)，加大對(duì)外宣傳力度，爭(zhēng)取項(xiàng)目資金，加快改善貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快精準(zhǔn)扶貧的速度。

2.扎實(shí)抓好扶貧到戶貼息和貧困互助資金工作。切實(shí)加強(qiáng)中央稅收和財(cái)政補(bǔ)貼政策的落實(shí)工作，加快農(nóng)村信用社的改革進(jìn)程。根據(jù)國(guó)家規(guī)定，引導(dǎo)農(nóng)戶發(fā)展資金互助組織，構(gòu)建由自然人、社團(tuán)法人、企業(yè)法人發(fā)起的小額信貸組織。以特大自然災(zāi)害保險(xiǎn)機(jī)制為重點(diǎn)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度要加快完善，農(nóng)業(yè)政策保險(xiǎn)制度盡快建立，引導(dǎo)商業(yè)性保險(xiǎn)公司增設(shè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。省內(nèi)各金融機(jī)構(gòu)都應(yīng)制定三農(nóng)工作的政策措施，金融機(jī)構(gòu)在縣及縣以下機(jī)構(gòu)、網(wǎng)點(diǎn)的新增存款要加以明確，用于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的存款的比例要逐步加大。

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