基于耕地非市場價值和機會成本的耕地保護補償標準研究

劉利花 李全新

[摘 要]保護耕地對于維護國家糧食安全、促進社會經濟均衡發展具有重要意義?？茖W合理的耕地保護補償標準能夠激發地方政府、農民保護耕地的積極性，提高耕地保護效果。以江蘇省為例，采用意愿調查法（CVM）核算出耕地資源的非市場價值為11.02萬元/hm2，依據該結果確立農民耕地保護的補償標準為5.51萬元/hm2。依據耕地保護的機會成本，確立地方政府耕地保護的補償標準為49.61萬元/hm2。該結果實現了對耕地保護的全面補償，有助于建立長期有效的耕地保護補償機制，為地方政府出臺相關政策提供決策依據。

[關鍵詞] 耕地保護；意愿調查法（CVM）；機會成本；補償標準；江蘇省

[中圖分類號] F321.1 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2018）06-0037-04

一、引 言

耕地在維護我國糧食安全中扮]著重要角色。耕地除了具有生產糧食的經濟價值外，還具有重要的生態價值，特別是水田，能夠極大地改善和提升區域環境質量[1]。此外，耕地還具有維護糧食安全、社會保障和社會穩定等社會價值，這些生態和社會價值無法用市場來衡量，被稱為耕地資源的非市場價值[1-2]。耕地保護的外部性決定了耕地保護的公益性和社會性。提高耕地保護效果的關鍵在于平衡相關利益主體的利益訴求，通過靈活的經濟手段構建耕地保護的激勵機制，核心在于建立科學合理的耕地保護補償標準。地方政府和農民是耕地保護的兩大利益主體，為了提高利益主體耕地保護的積極性，實現耕地保護外部效應的內部化，需要建立針對不同利益主體的補償標準。

中央政府將耕地保護指標分解到各省，各省又將其分配到各市、縣[1]。對于地方政府來說，土地出讓收益是地方政府財政收入的主要來源[2-3]，提高其耕地保護積極性的有效措施就是將耕地保護補償納入地方政府財政體系中，通過調整耕地保護的利益分配關系，提高耕地保護效果[4]。對于農民來說，相對于其他產業，農業的比較效益較低，僅僅依靠種地和國家的糧食補貼，難以調動農民耕地保護的積極性。而從耕地資源所具有的非市場價值及地方政府耕地保護機會成本的角度進行補償，能反映耕地資源的真正價值，對于維護國家糧食安全、促進耕地保護和社會經濟均衡發展具有重要意義。

江蘇省是我國的糧食生產大省。2015年，江蘇省耕地面積占全國耕地面積的3.39%，糧食總產量為3561.34萬噸，占全國糧食總產量的比重為5.73%，其中，稻谷總產量占全國稻谷總產量的比重為9.38%，糧食自給率為110%，農村居民人均可支配收入是全國水平的1.42倍。隨著工業化和城鎮化的快速推進，大量優質耕地被占用，加之農業生產的弱質性，造成耕地數量銳減。1980～2015年，江蘇省基建占地面積占耕地減少面積的比重為56.32%，建設用地占用了大量耕地，耕地流失嚴重。因此，基于糧食安全的角度，從省域范圍內，研究耕地保護的全面補償至關重要。

國內外現有研究多集中于耕地資源價值、耕地保護外部價值的評估、耕地保護補償標準等。在耕地資源的價值評估方面，多數研究如Daniel（2002）、Werner and Bernard（2003）認為耕地具有重要的社會、發展和環境效益[3-4]。而對保護耕地行為的補償，Jeffrey H.Dorfman&Barry; J. Barnett（2009）認為應參照農民和市民對耕地非市場價值的需要[5]，設計制定具體的補償政策，保護耕地的自然價值等非市場價值（Ribeiro et al.，2014）[6]。在對耕地生態環境效益的評估上，國外多采用意愿調查法（Contingent Valuation Methord，CVM）和選擇實驗法（CE），如Cho S（2008）[7]在核算土地保護地役權的價值中使用了意愿調查法（CVM）。隨著我國工業化和城鎮化的不斷深入，大量耕地被非農化，學者們開始重新研究耕地價值體系及其在征地補償中的應用（徐濟益等，2014；陳春節等，2013）[8-10]。很多學者提出耕地具有生態價值、社會價值等非市場價值（胡蓉等，2013；王冬銀等，2013）[11-12]。對耕地非市場價值評估的研究主要有意愿調查法、替代法等。牛海鵬等（2014）[13]以河南省焦作市為例，采用意愿調查法（CVM）核算了耕地資源的生態社會效益。張鵬（2008）[14]認為耕地資源具有巨大的非市場價值，現行的征地補償標準與耕地資源實際價值之間的差距較大。在耕地資源保護補償標準方面，目前的研究主要依據單一的耕地資源價值、耕地保護的外部效益、耕地保護者的機會成本、投入成本以及耕地的發展權價格等[15-16]，對耕地保護補償不夠全面客觀。由于中國的耕地所有權歸國家和集體所有，農民作為耕地保護的微觀主體，雖然是耕地資源經濟價值、生態價值和社會價值的提供者，但是農民沒有耕地的處置權，以耕地保護的機會成本損失作為農民的耕地保護補償標準，難以上升到政策執行層面。耕地的發展權目前尚缺乏官方和法律上的界定，也不具有實踐可操作性。

本研究綜合了國內外的相關研究，補充當前研究領域的不足。根據耕地資源的價值分類，通過意愿調查法核算耕地資源的非市場價值，同時解析耕地保護的機會成本，分別確立針對地方政府、農民的耕地保護補償標準，實現對耕地保護的全面補償，將有助于建立長期有效的區際耕地保護補償機制。

二、研究思路與方法

（一）研究思路

耕地保護的補償分為對農民、地方政府兩部分的補償。因農民已經得到耕地產出的經濟價值，對其補償標準的制定依據耕地的非市場價值[10]。首先，采用意愿調查法測算耕地資源的非市場價值，以此確定農民耕地保護的補償標準。其次，通過測算耕地保護的機會成本確定地方政府耕地保護的補償標準。

（二）耕地資源非市場價值測算方法——意愿調查法（CVM）

將耕地資源價值分為市場價值和非市場價值，已得到眾多學者的認可[17-18]，其中，耕地資源的非市場價值主要是指其生態價值和社會價值][19-20]。測算資源環境非市場價值常用的方法是意愿調查法（Contingent Valuation Method，CVM），該方法通過構建假想市場，以調查問卷為引導，得出受訪者對某種非市場性服務或物品的支付意愿，據此確定非市場性服務或物品的價值，該價值依賴于調查方案所描述的服務或物品的性質，特別適用于環境物品的價值評估[1，17]。本研究通過調查問卷測算當地市民和農民對耕地資源生態和社會效益的平均支付意愿。調查問卷的內容主要包括以下5項：市民和農戶對耕地保護相關政策及耕地保護現狀的了解、對耕地各項生態效益和社會效益的認知、對耕地各項生態效益和社會效益的最高支付意愿、耕地經營利用情況（農戶經營或承包的耕地數量、耕地流轉情況）以及被調查者的個人及家庭情況。通過在江蘇省各地區獲取的總計865份有效樣本（農民有效問卷數412份、市民有效問卷數453份）進行分析。使用意愿調查法評估耕地非市場價值的公式為：

（三）地方政府耕地保護機會成本的測算方法

地方政府耕地保護的機會成本是將耕地轉為建設用地所帶來的收入——土地使用權出讓金收入、土地使用權出讓契稅、耕地占用稅。根據土地均質假設，耕地轉為建設用地出讓的平均收益可近似采用城鎮/城鄉交錯地帶建設用地使用權年收益的1/2，該值即為各地方政府耕地保護的機會成本損失[21]。參考地租模型，公式如下：

其中，土地使用年期取綜合用地出讓年期為50年。

三、實證分析

（一）江蘇省耕地資源非市場價值的測算結果

還原率是指“將耕地產生的未來純收益轉化為價格的比率”。考慮到農業生產受氣候等因素影響，將還原率確定為風險調整利率與安全利率之和，風險調整利率為近五年居民消費價格指數變化率的幾何平均值[22]。2011～2015年，江蘇省居民消費價格指數的算術平均值為102.82，則該指數的變化率為2.82%。2015年央行一年期存款基準利率為1.75%，則還原率為4.57%。根據調研結果，江蘇省耕地生態效益和社會效益平均支付意愿為5037.55元/hm2，由式（1）可知江蘇省單位面積耕地非市場價值為11.02萬元/hm2。

（二）江蘇省耕地保護補償標準的確定

1.江蘇省農民耕地保護補償標準的確定

農民作為耕地的經營主體，是耕地資源市場價值和非市場價值的提供者。由于農民在生產經營中，已經獲得了耕地資源的市場價值。因此，對農民耕地保護的補償標準主要依據耕地資源的非市場價值。耕地生態系統對地區生態環境具有顯著影響。耕地資源的生態效益可以使本地區和其他地區同時受益。由于農民也享用到了耕地資源的生態和社會效益。因此，將農民耕地保護的補償標準定為耕地非市場價值的1/2，即5.51萬元/hm2。

2.江蘇省地方政府耕地保護補償標準的確定

土地出讓金是地方政府在出讓土地使用權時收取的土地使用費用。根據《江蘇省2015年國土資源統計情況報告》可知，2015年江蘇省土地出讓總面積為2.33萬hm2，土地出讓合同金額為4436.78億元，可得出土地出讓金為1904.20萬元/hm2。

根據已有研究和中國的地價分布情況，包括建制鎮在內的城鎮城鄉交錯帶平均地價水平約為城市水平的1/9[21]。由于缺乏2015年江蘇省城市綜合地價，以2013年的數據代替，并引入2015年江蘇省人均GDP值與2013年江蘇省人均GDP值的比值進行修正。2013年江蘇省城市綜合地價為1095元/m2，即1095萬元/hm2。2015年、2013年江蘇省人均GDP值分別為8.80萬元/人、7.54萬元/人，則得出2015年江蘇省城市綜合地價為1281.15萬元/hm2。根據《契稅暫行條例》，土地使用權轉讓的契稅稅率為成交價格的3%。進一步得出土地使用權出讓契稅為1281.15×3%÷9=4.27萬元/hm2。

江蘇省耕地占用稅平均稅額為30元/m2，即30萬元/hm2。根據式（2）、式（3）可得出江蘇省建設用地使用權年收益為99.21萬元/hm2，則江蘇省地方政府耕地保護的補償標準為49.61萬元/hm2。

四、結論與討論

（一）結論

第一，該方法可以較為準確簡便地完成耕地保護補償方案的制定，具有較強的可操作性，既有助于抑制耕地的非農化速度，也可以提高農民和地方政府耕地保護的積極性。

第二，耕地資源具有重要的非市場價值。采用成熟的意愿調查法（CVM），根據實地調查的有效問卷，得出江蘇省耕地資源非市場價值為11.02萬元/hm2，總價值為5166.24億元，是江蘇省GDP的7.37%。該結果為制定耕地保護補償標準提供了精確可行的依據，為認識和測度耕地資源非市場價值提供了實踐支撐。

第三，確定了全面客觀的耕地保護補償標準。分別依據耕地資源的非市場價值、耕地保護的機會成本，最終確定農民耕地保護的補償標準為5.51萬元/hm2，對地方政府耕地保護的補償標準為49.61萬元/hm2。兩個部分的補償標準既符合中國現行的行政體制，又能夠確保全面合理地補償耕地保護主體。

（二）討論

第一 ，采用意愿調查法（CVM）核算耕地資源非市場價值的不足及改進。采用意愿調查法估算耕地非市場價值還存在一些誤差，一個有效的解決方法是將意愿調查法和其他非市場價值的評估方法相結合，例如將意愿調查法與選擇實驗法、能值分析法等組合使用，從而提高核算的準確性。此外，目前對耕地資源非市場價值的核算仍是靜態的，以后需要進一步在更大區域范圍內建立長期動態的耕地資源價值評估指標體系，其價值評估結果可能會更廣泛、更深入、更復雜。

第二，未來需要深入研究耕地保護補償的執行標準。要充分考慮耕地保護相關主體的利益訴求，結合地區社會經濟發展水平，以博弈論和政府職能轉變的研究成果為理論基礎，通過構建農戶、市民、企業、地方政府、中央政府和非盈利組織等多方主體參與的博弈模型，制定多方制衡的耕地保護補償標準，提高耕地保護的效率，這也是今后耕地保護補償研究的重要內容。

第三，耕地保護指標的多少直接影響著地方政府財政收入，可以考慮逐級建立專門的省、市、縣級耕地保護補償基金委，負責補償資金的管理、分配，將耕地保護補償歸入到地方政府的財政轉移支付決策中，通過財政轉移支付補償地方政府所承受的機會成本損失。要構建長期有效的耕地保護激勵機制，這是實施耕地保護的制度工具。要將此機制逐步推廣應用于耕地保護補償的實踐，并在實踐中不斷完善，提高其可操作性和運行效率，控制機制運行成本，使其能夠有效地抑制目前城市化過程中的耕地非農化及非糧化現象，保證糧食安全，促進生態環境的不斷改善。此外，研究范圍也可以擴展到全國，提升研究方法的精度和深度，顯化耕地資源價值的空間差異，可以考慮在耕地保護集中區、糧食主產區進行試點，將耕地資源的市場價值、非市場價值歸入到一個研究體系中。

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Research on Compensation Standard of Arable Land Protection

Based on Non-market Value of Arable Land and Opportunity Cost

——A Case Study of Jiangsu Province

Liu Lihua1，Li Quanxin2

（1.Guangdong Academy of Decision Science，Sun Yat-sen University，Guangzhou 510275，China； 2.Institute of Agricultural Resources and Regional Planning，Chinese Academy of Agricultural Sciences，Beijing 100081，China）

Abstract：Protecting arable land is of great significance to safeguard national food security and promote social and economic development. Scientific and reasonable compensation of arable land protection can stimulate the enthusiasm of the local government and farmers in protecting arable land，and enhance the effect of arable land protection. Taking Jiangsu province as an example，the non-market value of arable land is RMB 110 200 per hectare calculated through Contingent Valuation Method（CVM）.Accordingly，the compensation standard for arable land protection is RMB 55 100 per hectare. The compensation standard of the local government is RMB 496 100 per hectare on the basis of the opportunity cost of arable land protection. The result is an overall compensation for arable land protection，which helps to establish a long-term and effective compensation mechanism for arable land protection，and provides the basis for local governments to make relevant policies.

Key words：arable land protection；Contingent Valuation Method（CVM）；opportunity cost；compensation standard；Jiangsu province