我國自貿港區建設路徑研究：國際經驗與啟示

屈軍 劉軍嶺

摘要：自由貿易港區是我國深化自由貿易試驗區改革的戰略發展方向，得到了監管層、金融機構和學術界的高度關注。本文在梳理自貿港區內涵、演進和經濟功能的基礎上，借鑒我國香港地區、新加坡、紐約、倫敦、迪拜和鹿特丹等國內外成熟自貿港區運作經驗，我國建設自貿港區的基礎條件和現實差距，對我國自貿港區建設提出對策建議。

關鍵詞：自貿區；自貿港區；建設路徑；國際經驗

中圖分類號：F831.2

文獻標識碼：A

文章編號：1003-9031（ 2018 ）04-0027-06

自2013年9月中國（上海）自由貿易試驗區成立以來，我國已經陸續設立了天津、廣東、福建等11個自貿區。自貿區作為我國制度改革試驗田，在貿易、投資、金融、監管制度等方面取得了系列改革創新成果。然而，當前國際經濟形勢日趨復雜，貿易保護主義抬頭，國內經濟增速放緩延續，在自貿區現有改革成果和經驗的基礎上，設立國際自貿港區，是應對國內外經濟發展的新形勢和新階段，深化改革以進一步釋放改革紅利是重要突破口，是符合我國當前經濟形勢的必然選擇。

早在上世紀八十年代，我國開始對自由貿易港進行研究和探索，但至今我國大陸地區尚未形成具有世界影響力的自由貿易港。2017年3月，國務院頒發了《全面深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放方案》，正式提出“設立自由貿易港區”。同年10月，十九大報告重申“賦予自由貿易試驗區更大改革自主權，探索建設自由貿易港區”的戰略部署。2018年3月，十三屆全國人大一次會議政府工作報告再次提出“全面復制推廣自貿區經驗，探索建設自由貿易港，打造改革開放新高地”。自貿港區必將成為我國全球營商環境開放高地和貿易投資便利化領跑者。截至目前，已有包括上海、浙江、四川等沿海內陸十余省份競逐建設自由貿易港。

然而，自貿港區建設是一項復雜的系統性工程，涉及到地理區位選擇、貿易物流、稅收政策、海關監管和金融開放等系列制度創新。因此，有必要結合我國當前自貿區建設現狀，借鑒國際自貿港區運作的成熟經驗，對我國自貿區轉型升級自由貿易港區的發展路徑進行探討。

一、自貿港區內涵、演進與功能

（一）內涵、特征與定位

按照國際運行經驗和市場共識，所謂自由貿易港是指設在一國（地區）境內關外、貨物資金人員流動高度自由、絕大多數商品免征關稅的特殊經濟功能區。港區內商品可以自由存儲、包裝、展覽或是在區內管理條例前提下實施轉運、加工或銷售。

相比較其他經濟功能區，自由貿易港區具有以下特征：（1）明顯地理特征。自貿港區一般位于港口（包括內陸港、海港或河港）、機場等交通樞紐，方便貨物進出和海關監管。（2）自由化程度最高。主要體現貨物、人員、資金和信息的自由流動。（3）貿易物流便利化港區按照國際通行標準的海關監管制度，輔以優惠稅收政策、完善的港區金融服務和高效率政府管理。

自由貿易港區定位面向全球全面開放的新高地，是向外界展示國家（地區）營商環境的重要窗口。作為全球開放水平最高的區域，港區在市場準入、金融制度、稅收優惠等方面做出系列政策安排。港區建設不僅體現了港區基礎設施和制度軟環境的經營能力，同時向全球彰顯政府在市場經濟建設方面的戰略方針。

（二）我國不同經濟功能區的演進

設立經濟功能區是穩步擴大改革開放和發展經濟的國際通行做法。我國自改革開放以來，先后設立了經濟特區、經濟技術開發區、高新技術開發區、海關特殊監管區域等經濟功能區。其中，海關特殊監管區域是借鑒《京都公約》中“自由區”規則，經過國務院批準設立、實行特殊稅收政策、建有封閉圍網和信息化管理系統，由海關實施監管的特定區域。

1990年上海外高橋保稅區設立，此后我國政府陸續批準設立了保稅區、出口加工區、保稅物流園區、跨境工業區、保稅港區等五類海關特殊監管區。為對特殊監管區調整和優化，2006年國務院開始在現有的監管區基礎上，進一步整合為綜合保稅區。根據公開數據顯示，截至2016年底，我國海關特殊監管區域共有129個。

為進一步深化改革，2013年上海自由貿易實驗區成立。后又陸續在廣東、天津、福建，以及遼寧、浙江等省份成立自貿區，形成“1+3+7”雁型模式的高水平對外開放新格局。

目前海關特殊監管區域本質上仍然屬于“境內關內”，自由貿易實驗區實施是形式上的“境內關外”，進行“一線放開，二線管住”的原則，但仍是自由度有限的海關監管模式。而自由貿易港區是建立在自由貿易實驗區基礎上的更進一步的全方位改革深化，自由貿易港區與境外之間進一步放寬貿易管制，除法律、法規、國際公約規定禁止入境的少數貨物和物品外，絕大多數貨品可自由進出港區。

經濟功能區設立和發展是一個動態演進過程，開放度、貿易投資便利度、海關監管力度和政策優惠程度等變化是隨著功能區定位的調整和制度變遷而改變的，功能區演進深度和廣度體現了區域經濟發展階段和戰略方向。

（三）自貿港區的經濟功能

首先，港區設立向全球市場釋放了我國進一步擴大改革開放的決心。通過設立特殊監管區域，吸引國際資本和先進技術人駐港區，與國際經濟金融市場深度融合發展。港區為國內外企業提供綜合服務平臺，有利于促進國內開放與國際標準的快速接軌。

其次，體現制度創新的戰略高地，引領其他地區深化改革。自由港區建設的本質上是對政府服務市場經濟能力的考驗，在風險可控的前提下，進行系列稅收、海關監管等制度改革。隨著港區新制度取得成效，相關法律架構及運作經驗將可復制至其他經濟功能區，進而推廣全國。

最后，有助于提振區內加工貿易、轉口貿易和出口貿易等，同時帶動倉儲物流、電子商務、港口金融服務等高附加值產業的發展，促進離岸貿易發展，進一步激活港區經濟活力。

二、國際成熟自由貿易港區建設的實踐經驗

縱觀中國香港地區、新加坡、迪拜、紐約、倫敦、鹿特丹等世界成熟自貿港區的發展歷程和運行經驗，因經濟環境及發展階段不同，自貿港區在功能定位、服務范圍、監管政策和區內產業結構等方面歷經了系列制度變遷。綜合來看，國際成熟港區一般具有如下幾個方面的特征，包括優良的交通地理區位條件、高效運轉的貿易物流監管體系、超低的稅收優惠政策、發達的港區金融服務，并呈現出向服務功能多元化的綜合性和特色港區發展的新趨勢。

（一）優良的地理區位條件為港區物流貿易帶來便利

從世界自由貿易港發展史來看，地理區位是影響港區發展的首要條件。交通樞紐位置為港區物流貿易帶來天然優勢，同時，便利的交通網絡能有效輻射至經濟腹地。例如，德國漢堡港和不萊梅港、荷蘭鹿特丹港、中國香港地區和新加坡等早期就作為港口貨物集散地。隨著交通工具、信息技術和管理水平的提升，其他類型交通樞紐如機場、內陸河港也逐漸發展成為自貿港區，如迪拜機場空港自貿區。

（二）高效的貿易物流監管體系是成熟港區的關鍵

對外貿易是自由港的基本功能，國際成熟自貿港區建設是以物流貿易為核心，通過便捷通關、優惠稅收和綜合性服務等方式吸引和擴大物流貿易量。為保障港區高效運轉，區內一般都設有獨立的管理局，為企業提供一站式咨詢服務。例如，新加坡“一線”幾乎不受海關的監管，境外貨物由海關進入，只需要通過政府TradeNet系統，報關手續簡單快捷，真正實現了“境內關外”。鹿特丹港利用PortBase信息綜合處理平臺，極大減少了銀行、航運公司、港務局等參與主體的信息不對稱，提高了運行效率。

（三）稅收優惠政策成為世界港區競爭的重要砝碼

港區低稅環境成為國際貿易和資本流動的洼地，也是世界港區間爭奪市場的重要砝碼。例如，中國香港特區一般進口或出口貨物均無須繳付任何關稅，稅賦水平低、稅制簡單，是吸引世界著名跨國公司聚集的重要因素。新加坡對內外資企業實行統一的企業所得稅政策，除對少數商品征收關稅外，基本上實行零關稅。迪拜港除免關稅外，企業所得稅和增值稅在規定期限內免除。

（四）港區內產業結構由單一轉口貿易向綜合型和特色型轉變

自由港區產業結構會隨著國內外經濟發展形勢、國際產業轉移承接而有所調整和優化，港區初始階段以轉口和進出口貿易為主，逐漸過渡到以貿工結合、物流和科技并舉的發展階段，再進一步發展成為產業多元化、功能完備化和配套服務現代化的綜合型自由港區。

目前，全球自由貿易港區逐步向高端制造業、研發創新基地、跨國企業總部等價值鏈高端發展。同時，全球港區在競爭過程中，形成了自身的競爭比較優勢。例如倫敦港發達的海運服務、海事服務以及航運金融業；中國香港地區港區內金融服務享有國際聲譽；以自貿港為根基的新加坡，其優勢主要在于技術創新，政府服務高效；迪拜港以稅收政策優惠而吸引全球資本駐足等。

（五）發達港區金融服務保障港區貿易活動

港口經濟活動繁榮衍生出巨大的金融服務需求，國際成熟港區形成了比較完善的港區金融監管架構和服務體系。以港區產業為服務對象，針對港區貨物流、資金流和人流等，金融機構提供個性化的定制服務。例如，新加坡、中國香港地區和倫敦自身作為全球金融中心，為港區貿易物流提供強大的金融支持，進一步促進了物流貿易的集聚和擴散，提升了國際影響力。

三、我國建設自貿港區的基礎條件與現實差距

在中央釋放探索建設自由貿易港利好政策之后，上海、浙江、廣東和四川等多地政府競相推動自貿港的籌建工作。根據國際成熟港區的發展歷程，我國港區建設已具有良好的稟賦條件，為對標國際高水平港區奠定了堅實基礎。具體包括如下方面：

一是巨大的港口貿易流量為自由貿易港區建設奠定了堅實經濟基礎，通過進一步放松港區監管環境，將會極大的釋放港區經濟活力。根據2017年世界航運公會的統計數據顯示，依照集裝箱吞吐量計算，中國在世界10大集裝箱港口中占據7席，包括深圳港、中國香港地區、青島港、天津港等。其中，上海港以吞吐集裝箱3654標箱位于世界首位。同時，空港旅客吞吐量居于世界前列，如北京首都國際機場和上海浦東國際機場。我國港區硬件基礎設施建設近年來得到迅速發展，基本能與國際成熟港區相媲美。如果港區被給予自由貿易政策，將進一步提升港口國際貨物集散地的影響力。

二是不同經濟功能區設立與運營，特別是自貿區，為港區建設積累了豐富的經驗。我國從經濟特區設立、開發區建設到各類型海關特殊監管區域，在政策設計和監管執行方面積累了豐富的經驗。例如，自上海自貿區成立迄今，取得了豐富的制度改革成果。貿易便利化領域取得較大進展，包括“先進區、后報關”、“倉儲貨物按狀態分類監管”、“單一窗口”管理模式、“證照分離”改革試點、批次進出集中申報、智能卡口通關等。以FT賬戶為載體的金融創新積累重要經驗，人民幣項目逐步開放等。

從目前自貿港籌建申報來看，無論是海港還是空港，基本上建立在自由貿易區基礎上。例如，上海港和浦東國際機場綜合保稅區、成都高新東區的天府國際機場、南沙自貿區內的廣州港群等。但與國際成熟港區相比，我國目前位于自由貿易區內的港口運營在軟件基礎設施建設方面還存在比較大的差距，包括海關監管效率、稅收優惠、信息共享、金融自由化程度、第三方中介服務等。

一是貨物貿易自由便利程度存在較大的改進空間。例如上海自貿區已經啟動“先人區、后報關”、“分送集報、自行運輸”等模式，免于常規海關監管，區內取消了進出口配額，但在貨物分類監管、港區聯動和部門協同監管等方面仍需進一步提升。此外，海關、出入境檢驗檢疫機構、口岸等職能相關部門未能實現數據共享，降低了通關效率。

二是稅收優惠國際競爭力不足，且對企業經營業務范圍仍有待擴大。目前，我國自貿區稅收優惠政策的力度和廣度不夠，例如凡在上海自貿區注冊的符合條件的企業可以采用分期繳納所得稅的優化政策支持，但大部分企業仍需按照25%繳納企業所得稅。此外，上海自貿區在投資準人方面已經實施負面清單管理，但負面清單所列項目有待簡化。自貿區內企業境外投資管理制度改革尚處于起步階段，境外投資備案管理已經開始實施，但跨境投資管理制度、配套服務體系都有待建立，在反壟斷和國家安全審查領域的監管有待提高。

三是區內金融自由化水平較低。由于目前人民幣在資本項目下仍受到嚴格管制，我國自貿區在融資便利、人民幣跨境使用和外匯管制等方面仍需進一步開放。同時，在航運服務、結算匯兌、貿易融資等港口金融服務體系還待進一步發展。

四是區內法制體系有待明確與完善。國際上針對自貿區都有專門的立法，明確規定自貿區的性質和法律地位，貿易、投資和金融自由以及日常管理都以法律制度為基礎。中國香港地區和新加坡自貿區建立于成熟的市場經濟體系中，而上海自貿區是基于深化改革需要而成立的“試驗田”，其法制體系與國際先進水平相比有較大差距。

四、促進我國自貿區轉型升級自貿港區的對策建議

（一）自貿港區建設應遵循的原則

一是加強頂層設計，遵循制度先行原則。自由港設計和運作是系統性工程，涉及稅收、財政、銀行、海關和檢疫等眾多部門，打破部門間信息壁壘、加強部門政策制定和監管協同是自由港建設的第一要務。在對標國際成熟港過程中，需踐行“高起點、高標準”的要求，對接我國現有簽署的貿易協定和規則，從宏觀層面把握政策設計的系統性、整體性和協同性。

二是堅持風險管控優先的原則。防止發生系統性金融風險是當前我國金融工作的首要主題。港區自由意味對區內風險管控體系設計和管理提出了更高的要求，涉及口岸風險、金融風險和監管套利風險等。因此，自由港建設必須堅持以風險“可測、可管、可控”為出發點，最終實現“一線自由、二線安全高效管住”的政策目標。

三是遵循試點先行、循序階段性推進原則。自由港涉及到經濟、金融和監管等多個領域，改革成效具有重要的標桿性意義。自由港建設可借鑒自由貿易實驗區推行做法，試點先行，分階段分步驟實施，確保在風險可控的范圍。

（二）具體措施

一是進一步提高港口貨物貿易便利度，對標國際海關監管架構和體系。港口貨物貿易便利程度是我國自貿港建設的突破口和重點，主要體現在通關程序便捷性。基于自由貿易區海關監管經驗基礎上，在口岸風險有效管控的前提下，構建和整合港區內資金流、信息流和人員流動信息，依托現代化信息監控手段，取消或最大程度簡化入區貨物的貿易管制措施。借鑒新加坡、中國香港地區等港區經驗，賦予自貿港“境內關外”的特殊法律地位，真正實行“一線放開、二線管住、區內自由”的監管模式。

二是大力發展港口金融，激活金融服務港區能力。自由港將會帶來更多的國際貨物中轉，巨大的貨物貿易流量將為金融服務帶來廣闊的發展空間。我國在建設自由貿易港過程中，應結合港區所在區域稟賦條件，金融服務機構應積極與港區內產業鏈對接，重點支持自由貿易、港航物流、海洋經濟、優勢產業的發展，打造以港口金融、跨境金融和海洋金融等為主導的自由港特色金融服務體系。實現由現有單一跨境金融向多元化綜合性金融服務轉變，提高金融機構的國際競爭力水平。

三是充分整合港區內信息資源，完善港區風險防控體系，打造智能化、信息化綜合港區。信息是港區貿易便利化、金融服務、海關監管和風險管理的基礎。建設自貿港應打破部門信息孤島壁壘，充分利用現代智能化監測、大數據分析和物聯網等技術手段，構建以金融、外匯、投資和出入境管理制度等為主體的綜合性信息共享平臺，形成國際貿易集中式服務窗口系統，并以此為基礎，構建全面信息化的高效風險防控體系，打造智能化和信息化綜合性國際港區。

四是分階段分步驟推廣，實現結合港區優勢的錯位發展。上海自由貿易區運作在海關監管、投資便利化、FT賬戶管理等方面積累了豐富的經驗，為進一步擴大改革開放奠定了堅實基礎。借鑒自由貿易試驗區采取“成熟一項、推出一項，成熟一批、推出一批”的模式，有序穩健推進港區建設。結合各港口資源區位優勢，實現港口優勢的錯位發展，形成面向全球的骨干港口網絡。例如，浙江推動以油品為核心的國際大宗商品貿易自由化；位于東北亞航運中心的大連港借助目前汽車、集裝箱、油品、礦石和糧食等專業化大型碼頭的優勢，通過自由港進一步擴大開放；廣東可以粵港澳大灣區建設為契機，依托自由貿易港制度創新平臺，促進粵港澳區域深度融合。

五是進一步轉變政府職能，對接國際標準，營造公平競爭營商環境。港區政府服務效率是衡量國際建設水準的重要標準，自由貿易港可借鑒國外經驗，采取政企合一的法人機構形式，建立國家授權的集成化管理體制。該法人機構可獲得政府的授權，可以代表政府，同時開展市場化運作，有利于貼近企業需求。同時，鼓勵社會力量參與，應用大數據提高管理效率。財稅部門應借助建設自由貿易港契機，抓緊研究設計與國際慣例接軌的稅收制度，如離岸稅收政策體系。同時，運用“負面清單”進行管理體制創新，雖然全球已有近200個國家和地區對自貿區投資采取負面清單模式，但考慮到“可復制、可推廣”要求，未來自貿港在負面清單的設計管理上，可在借鑒國外先行的備案管理、國家安全檢查和反壟斷審查等制度的基礎上進行完善。

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